中國統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與突破路徑研究

呂明煜

[摘 要]隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以適應(yīng)人口老齡化的社會(huì)需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始向社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶的統(tǒng)賬結(jié)合模式轉(zhuǎn)變。但是在之后的發(fā)展中，統(tǒng)賬結(jié)合模式弊端逐漸顯現(xiàn)，其中個(gè)人賬戶被挪用而形成的“空賬”問題尤為嚴(yán)重。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)賬結(jié)合；個(gè)人賬戶；制度困境

[中圖分類號(hào)]F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）07 — 0088 — 02

一、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演進(jìn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為我國社會(huì)保障體系中一個(gè)非常重要的組成部分，在新中國歷史演進(jìn)中一直備受關(guān)注。1949年全國政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》指出，要在企業(yè)中“逐步推行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度?！贝撕蟆稇椃ā芬裁鞔_規(guī)定勞動(dòng)者應(yīng)享受社會(huì)保障權(quán)利。在憲法的規(guī)定和蘇聯(lián)模式的引導(dǎo)下，中國逐步建立起“城鄉(xiāng)二元”的社會(huì)保障制度模式?？傮w而言，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演進(jìn)可分為三個(gè)大的階段：

1.傳統(tǒng)單位制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

1949—1956年，是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的初創(chuàng)階段。建國初期，政務(wù)院制定發(fā)布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志新中國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立。該條例是基于我國當(dāng)時(shí)所有制經(jīng)濟(jì)條件之下的總覽規(guī)定，在社會(huì)保險(xiǎn)方面囊括了職工生育、傷殘、疾病、養(yǎng)老等多個(gè)方面。之后由于執(zhí)行層面受阻，國務(wù)院又相繼發(fā)布《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，正式規(guī)定了職工的退休待遇標(biāo)準(zhǔn)，加上后來的一系列補(bǔ)充條例，我國國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本建立。這一時(shí)期，勞動(dòng)保險(xiǎn)的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)職工，是企業(yè)保險(xiǎn)主導(dǎo)下的“國家+單位”的混合保險(xiǎn)模式。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)體制脫變期

1966—1976年期間，十年“文革”使中國新建立起來的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度幾近癱瘓，勞動(dòng)等組織受到嚴(yán)重打擊，使得社會(huì)保險(xiǎn)事物無人看管。在這種背景下，1969年內(nèi)務(wù)部被撤銷，之后財(cái)政部又規(guī)定國企禁止提取勞動(dòng)保障金，勞動(dòng)保險(xiǎn)徹底退化為企業(yè)保險(xiǎn)。這一時(shí)期社會(huì)保障制度經(jīng)歷了一個(gè)大倒退，勞動(dòng)保險(xiǎn)演變?yōu)閱我恢频膯挝槐ｋU(xiǎn)，基金也停止了積累。這一時(shí)期一直延續(xù)到改革開放，也成為后來中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的導(dǎo)火索之一。

2.恢復(fù)、發(fā)展、變革期

1978年的中共十一屆三中全會(huì)逆轉(zhuǎn)了文革的動(dòng)亂局面，開始逐步恢復(fù)被破壞的社會(huì)保險(xiǎn)方面業(yè)務(wù)。1978 年 6 月國務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，之后又建立離休制度，逐步恢復(fù)了被文革破壞的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一時(shí)期“單位保險(xiǎn)”開始向“社會(huì)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變，并在江蘇、廣東和東莞等地開始退休費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)。

隨著中國老齡化初現(xiàn)端倪，原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制面臨著財(cái)務(wù)危機(jī)。世界各國開始了現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的改革，給中國帶來巨大影響。1993年，十四屆三中全會(huì)正式提出實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度，確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個(gè)人賬戶基金完全積累的制度模式，開始建立起適合我國國情的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。作為制度創(chuàng)新的統(tǒng)賬結(jié)合模式逐步出現(xiàn)在人們視野中，歷經(jīng)十幾年實(shí)踐，統(tǒng)賬結(jié)合模式的有效性得到人們認(rèn)可，但其中暴露出的弊端也越來越令人質(zhì)疑。

二、統(tǒng)賬結(jié)合模式困境分析

我國統(tǒng)賬結(jié)合模式的出現(xiàn)伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國企改革穩(wěn)步推行。1986年之前，我國主要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，國企承擔(dān)大部分責(zé)任。1986年之后逐步建立起國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1993年明確提出“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”概念，為之后的改革指明了方向。1997 年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，對(duì)各種賬戶繳費(fèi)比例和管理方式作了明確規(guī)定。雖然國務(wù)院對(duì)個(gè)人賬戶的和統(tǒng)賬結(jié)合的收支比例進(jìn)行了完善和調(diào)整，但不可否認(rèn)目前的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式出現(xiàn)了很多問題，甚至有陷入惡性循環(huán)的可能，其困境主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.隱性債務(wù)及轉(zhuǎn)制成本難以清償

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出，每一項(xiàng)制度變遷都會(huì)伴隨交易成本的產(chǎn)生，我國由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合模式的過程中形成了數(shù)額巨大的隱形債務(wù)，轉(zhuǎn)制成本成為改革面臨的巨大難題。

改革之前，我國一直實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付模式，其核心是使用當(dāng)代工作人員的繳費(fèi)來支付當(dāng)年養(yǎng)老金的支出，實(shí)質(zhì)是一種“代際贍養(yǎng)”〔1〕。這種模式是根據(jù)短期收支平衡理論建立起來的，具有相當(dāng)程度的制度穩(wěn)定性。但是，其淘汰原因在于現(xiàn)收現(xiàn)付制只適合平穩(wěn)的制度環(huán)境，在我國老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革突出的現(xiàn)代社會(huì)不再適用，因此，轉(zhuǎn)制逐漸成為一種合理的趨勢(shì)。

隱性債務(wù)正是在現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制的轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的。原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下實(shí)行的是企業(yè)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國家為員工提供全方位的福利和保護(hù)措施。隨著改革的推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任逐步形成國家、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)的局面，然而，已退休的老人（即轉(zhuǎn)制前退休并繼續(xù)享受原退休待遇的職工）以及中人（在轉(zhuǎn)制前參加工作但仍在職的職工）都存在一部分進(jìn)入新制度前并沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的階段。這部分亟待支付的養(yǎng)老金沒有原先的積累基礎(chǔ)，但企業(yè)和政府仍有支付的責(zé)任，于是就形成巨大的隱性債務(wù)。這部分隱性債務(wù)可視為新制度轉(zhuǎn)變需支付的成本，由于數(shù)額巨大，這筆轉(zhuǎn)制成本成為養(yǎng)老金制度改革中的巨大漏洞。

2.個(gè)人賬戶“空賬”問題嚴(yán)重

空賬的出現(xiàn)與上文提及的隱性債務(wù)密不可分。轉(zhuǎn)制之后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的是社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶的支付模式，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶負(fù)責(zé)支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，個(gè)人賬戶則負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的積累〔2〕。這種制度設(shè)計(jì)的初衷是為了將養(yǎng)老金與資本市場(chǎng)相結(jié)合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在實(shí)際的運(yùn)行中卻面臨巨大困難。因?yàn)楝F(xiàn)有退休工人沒有養(yǎng)老金積累，隨著改革提高支付水平，社會(huì)統(tǒng)籌部分無力支付巨額的退休人員養(yǎng)老保證金，因此只能通過劃撥個(gè)人賬戶中的資金填補(bǔ)空缺，由此一來，個(gè)人賬戶就出現(xiàn)“空賬”這一巨大難題。

統(tǒng)賬結(jié)合模式實(shí)施以來，政府面臨的財(cái)政壓力日漸顯現(xiàn)。雖然每年會(huì)視養(yǎng)老金給付情況給予一定基金補(bǔ)償，但這部分的補(bǔ)助卻顯得杯水車薪。另外，空賬的形成還與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理模式存在很大關(guān)聯(lián)。我國目前實(shí)行的是混賬管理模式，在統(tǒng)賬結(jié)合制度之下，政府既是養(yǎng)老保險(xiǎn)金的持有者，也是其管理者，因此一旦社會(huì)統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)空缺，理性的政府必然會(huì)調(diào)用個(gè)人賬戶部分補(bǔ)足空缺，這必然加重個(gè)人賬戶的貪污、挪用等現(xiàn)象〔3〕。時(shí)至今日，空賬規(guī)模仍以每年 1000 億元的速度在增加，個(gè)人賬戶“空賬”問題已成為制約中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸。

三、統(tǒng)賬結(jié)合模式困境突破路徑選擇

我國雖然制定了統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度模式，但是在實(shí)踐和分析中可以看出，這種體制在運(yùn)行中存在種種問題。本部分將依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國發(fā)展實(shí)際，提出突破統(tǒng)賬結(jié)合模式困境的有效手段。

1.建立“名義賬戶制”

借鑒瑞典等國家的改革模式，近年來我國許多學(xué)者提出要建立“名義賬戶制”，即現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型與繳費(fèi)確定型的一種混合模式〔4〕。這種模式對(duì)目前中國有很大的吸引力和適用性。首先，名義賬戶有利于緩解個(gè)人賬戶空賬問題。從本質(zhì)上講，名義賬戶為個(gè)人賬戶提供了一個(gè)模擬運(yùn)行的模式，有利于引導(dǎo)養(yǎng)老金向半積累制甚至完全積累制轉(zhuǎn)變。由于名義賬戶避開了轉(zhuǎn)制成本的問題，掃除了待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制的改革障礙，因此它是一個(gè)較為緩和的養(yǎng)老金制度改革途徑。其次，名義賬戶的基本特征與統(tǒng)賬結(jié)合制度改革的出發(fā)點(diǎn)相一致。統(tǒng)賬結(jié)合模式之下，社會(huì)統(tǒng)籌體現(xiàn)的是“社會(huì)互濟(jì)”原則，個(gè)人賬戶則是“自我保障”原則，部分積累制恰好將社會(huì)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合，在公平和效率的對(duì)比之下，名義賬戶顯得更具有彈性和張力。

2.延長退休年齡，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)率

基于龐大的人口基數(shù)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)自我負(fù)擔(dān)率難以達(dá)到一個(gè)平衡狀態(tài)，加上老齡化問題日趨嚴(yán)重和個(gè)人賬戶空賬問題，養(yǎng)老金支付更加困難。借鑒歐美等國的發(fā)展模式，本文認(rèn)為，延遲退休年齡，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)率有利于統(tǒng)賬結(jié)合模式更好發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在OECD的代表性國家中，勞動(dòng)者法定退休年齡基本都在60歲左右，其中美國和德國最高，為65歲。另外，除了意大利，各國的男女退休年齡基本一致。對(duì)于我國男女退休年齡相差5歲而言，適當(dāng)?shù)匮舆t工作年限是可行的。另一方面，鼓勵(lì)老年人就業(yè)和再就業(yè)也是緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的適當(dāng)做法。在歐美一些老齡化比較嚴(yán)重的國家，政府制定了專門的老齡工人計(jì)劃用以鼓勵(lì)老年人再就業(yè)，還成立各種機(jī)構(gòu)培訓(xùn)老年人工作技能，確保老齡工人有充分的就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)于老齡化日趨嚴(yán)重的中國來說，法定退休年齡必須隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)人口結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整，延長退休年齡減輕了待際支付的壓力，有利于優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)。

3.加強(qiáng)“財(cái)政兜底”，緩解個(gè)人賬戶壓力

統(tǒng)賬結(jié)合模式的改革過程中，個(gè)人賬戶被擠占形成空賬的現(xiàn)象嚴(yán)重，使個(gè)人賬戶無法達(dá)到預(yù)期的資金積累效果，這其中最主要的原因就是巨額的轉(zhuǎn)制成本。這部分成本是政府對(duì)上一代職工的福利承諾，應(yīng)該由政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而非挪用個(gè)人賬戶資金。強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政兜底，是為了不再用個(gè)人賬戶填補(bǔ)轉(zhuǎn)制資金空缺。在中央財(cái)政補(bǔ)助的示范下，地方政府應(yīng)積極尋求多元籌資渠道，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)投入力度，調(diào)整政府支出來填補(bǔ)“空賬”缺口。一方面，政府兜底有利于優(yōu)化政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、職工負(fù)擔(dān)多元化的籌資機(jī)制，減輕政府財(cái)政壓力；另一方面，依靠政府兜底彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口，有利于個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)真正意義上的積累，使改革達(dá)到最優(yōu)化，也有利于提高政府公信度，緩解群眾不滿。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕弭艷琦.解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本的可行性研究〔D〕.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.

〔2〕聶菡純.城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的困境與突破〔D〕.吉林大學(xué)，2015.

〔3〕校飛.中國養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬問題研究〔D〕.陜西師范大學(xué)，2012.

〔4〕鄭秉文.“名義賬戶”制：我國養(yǎng)老保障制度的一個(gè)理性選擇〔J〕. 管理世界，2003，（08）：33-45.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>