農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策：文獻(xiàn)綜述與國別研究

汪小勤，曾　瑜，王俊杰（..華中科技大學(xué)，湖北　武漢　40074；.江西財經(jīng)大學(xué)，江西　南昌　00）

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農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策：文獻(xiàn)綜述與國別研究

汪小勤1，曾瑜2，王俊杰3
（1.2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074；
3.江西財經(jīng)大學(xué)，江西南昌330013）

摘要：農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼是現(xiàn)階段我國財政支農(nóng)的重要方式之一。2016年中央“一號文件”明確提出進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼方式，確保糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。鑒于我國學(xué)術(shù)界對于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的作用機(jī)制、作用效果及其不良影響的認(rèn)識存在不足，因此分別從歐美農(nóng)業(yè)政策改革的背景及意義、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對糧食產(chǎn)量的促進(jìn)機(jī)制、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的產(chǎn)出效應(yīng)、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的環(huán)境效應(yīng)、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)收入的轉(zhuǎn)移效率和不同生產(chǎn)組織形式下農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的收益分配六個方面將國內(nèi)外研究成果進(jìn)行梳理。農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼雖然促進(jìn)了產(chǎn)出增加，但可能會帶來負(fù)面的環(huán)境效應(yīng)；雖然直接補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移效率較高，但通過影響土地價值和租金可以在土地所有者與土地生產(chǎn)者之間進(jìn)行重新分配。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼；產(chǎn)出效應(yīng)；環(huán)境效應(yīng)；轉(zhuǎn)移效率；補(bǔ)貼收益分配

一、引言

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國全面取消征收農(nóng)業(yè)稅，并且不斷加大對農(nóng)業(yè)的政策支持力度，現(xiàn)已形成以糧食最低收購價、臨時收儲的價格支持政策為基礎(chǔ)，糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼政策為主體，以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研與推廣等服務(wù)支持為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。該體系的完善對于調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系穩(wěn)定、保障國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)民增收、確保經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，提供著強(qiáng)有力的支撐。

在我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系中，上述四項針對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼措施，是現(xiàn)階段我國財政支農(nóng)的重要方式。2002年，國家啟動了大豆良種補(bǔ)貼政策，目前補(bǔ)貼品種已擴(kuò)大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等多種動植物，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補(bǔ)貼已經(jīng)實現(xiàn)全面覆蓋。2004年，為加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，我國啟動農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，對農(nóng)民購置先進(jìn)適用的農(nóng)機(jī)具給予補(bǔ)貼，并不斷增加補(bǔ)貼的品種目錄，持續(xù)加強(qiáng)補(bǔ)貼力度。同年，中央從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金用于對種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。為減輕化肥、柴油等各類農(nóng)資價格上漲對糧食生產(chǎn)的影響，2006年中央又出臺了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。從2002年建立和完善直接補(bǔ)貼辦法，到2016年將農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼之外的三種直接補(bǔ)貼合并成農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，并重點(diǎn)支持耕地地力保護(hù)與糧食產(chǎn)能提升，我國農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策不斷得到完善與升級，對于促進(jìn)農(nóng)民的種糧積極性和幫助農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用。

然而我國的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策與發(fā)達(dá)國家相比起步較晚，學(xué)術(shù)界對于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼特征與效應(yīng)的認(rèn)識仍不夠全面。而發(fā)達(dá)國家對于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的研究已經(jīng)較為完善，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼在歐美也被稱為脫鉤補(bǔ)貼。通常認(rèn)為直接補(bǔ)貼一般不與農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和種植面積掛鉤，進(jìn)而忽視了市場結(jié)構(gòu)和國際貿(mào)易帶來的扭曲作用，有可能削弱農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對生產(chǎn)的激勵作用。西方學(xué)者認(rèn)為，較其他補(bǔ)貼方式而言，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移效率更高，但也可能會通過以提高土地租金的方式使補(bǔ)貼由生產(chǎn)者向土地所有者轉(zhuǎn)移；同時，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼還會帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，從而出現(xiàn)農(nóng)地開發(fā)過度、污染加重等各種問題。西方學(xué)者對農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼特征和效應(yīng)的片面認(rèn)識不僅不利于實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，同時也不利于解決潛在的社會福利下降的問題。

為了更客觀地考量農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的實際效果，從而選擇能夠同時兼顧糧食產(chǎn)量提高、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、減輕環(huán)境污染和確保農(nóng)民增收等多項目標(biāo)的補(bǔ)貼政策組合，本文將國外學(xué)者在多方面的研究結(jié)論進(jìn)行了梳理，并與國內(nèi)的相關(guān)研究結(jié)論進(jìn)行比較，以供實務(wù)界和學(xué)界參考。

二、歐美農(nóng)業(yè)政策改革的背景及意義

早在1933年，美國就出臺了旨在恢復(fù)農(nóng)產(chǎn)品價格和確保農(nóng)民收入的農(nóng)業(yè)政策法案《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，這是美國最早關(guān)于實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付的法案。歐洲共同體六國于1962年通過了《建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場折中協(xié)議》，從而形成了歐洲共同體以及后來的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）的最初框架。在1994年烏拉圭回合的農(nóng)業(yè)協(xié)議中，關(guān)貿(mào)總協(xié)定各成員國決定緩解當(dāng)前以價格補(bǔ)貼為主導(dǎo)的國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策帶來的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲，由此，“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”第一次處在全球貿(mào)易準(zhǔn)則的規(guī)制之下。為了降低貿(mào)易扭曲，關(guān)貿(mào)總協(xié)定各成員國的農(nóng)業(yè)政策需要向降低掛鉤補(bǔ)貼增加脫鉤收入進(jìn)行轉(zhuǎn)變。對于脫鉤補(bǔ)貼，關(guān)貿(mào)總協(xié)定之后的WTO根據(jù)政策設(shè)計將其定義為：通過納稅人轉(zhuǎn)移得到，與現(xiàn)在的生產(chǎn)、要素使用、價格無關(guān)，且獲得是基于固定歷史時期的補(bǔ)貼。OECD則根據(jù)政策的效果來定義脫鉤補(bǔ)貼，認(rèn)為如果一個政策不影響獲得支付農(nóng)戶的生產(chǎn)決定，那么這個政策是完全脫鉤的，從政策設(shè)計和政策效果上不滿足這些條件的補(bǔ)貼則為掛鉤補(bǔ)貼。典型的掛鉤補(bǔ)貼方式為價格補(bǔ)貼，以及與當(dāng)前生產(chǎn)相聯(lián)系的直接補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼在WTO貿(mào)易協(xié)定下均屬于“黃箱政策”①。而基于歷史種植面積的直接補(bǔ)貼與一般服務(wù)性支付等均為脫鉤補(bǔ)貼，都屬于“綠箱政策”（本文以下部分提及的脫鉤補(bǔ)貼多指脫鉤直接補(bǔ)貼）②。

在WTO規(guī)則的外部壓力與提高補(bǔ)貼效率、降低財政預(yù)算的內(nèi)部壓力之下，歐洲各國與美國先后啟動了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的脫鉤化進(jìn)程。美國的脫鉤進(jìn)程始于1985年作物歷史產(chǎn)量差額補(bǔ)貼的引入，而1996年生產(chǎn)彈性合同補(bǔ)貼取代價格補(bǔ)貼系統(tǒng)，標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)政策的全面脫鉤。在1996年美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案（FAIR）中，價格補(bǔ)貼下降到市場價格水平，而且生產(chǎn)彈性合同是對農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)貼的數(shù)量不與生產(chǎn)特定作物、實際產(chǎn)量或價格掛鉤。歐洲各國于1992年試行獨(dú)立于當(dāng)前產(chǎn)量而與當(dāng)期種植面積掛鉤的直接補(bǔ)貼，1999年這一政策得到進(jìn)一步強(qiáng)化，兩輪改革使得谷物的最低保護(hù)價接近世界價格水平，收入支持政策由地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。而2003年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中期評價（MTR）提供了一個新的收入支出計劃，這項計劃使用基于歷史補(bǔ)貼水平的單一農(nóng)場支付政策，來替代每公頃的補(bǔ)償支付，從而標(biāo)志著歐洲農(nóng)業(yè)政策實現(xiàn)了全面脫鉤。

2014年，美國取消了實施近20年的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，進(jìn)入了僅僅依賴價格和產(chǎn)量雙重保險的新補(bǔ)貼時代。這一改革緣于美國農(nóng)民收入不斷提高、農(nóng)場經(jīng)營狀況不斷改善及直接補(bǔ)貼帶來的不平等收入等問題。美國農(nóng)業(yè)部估計，2012年美國中等水平農(nóng)戶收入為68298美元，比整個美國中等收入51017美元高出35%。美國商業(yè)部估算，美國家庭戶2010年平均杠桿比率為29%，而農(nóng)場的平均杠桿比率低于10%。1995—2012年，美國所有直接補(bǔ)貼總量的89%，被綜合實力前20%的農(nóng)場所獲得。歐洲從2003年改革時，就已經(jīng)引入土地和環(huán)境的交叉達(dá)標(biāo)政策，并在隨后的改革中不斷強(qiáng)化這一政策。所謂交叉達(dá)標(biāo)是指，在歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的背景下，農(nóng)戶必須將農(nóng)用土地保持良好的環(huán)境和農(nóng)業(yè)狀態(tài)，并且遵守與環(huán)境、食品安全、動植物健康以及動物保護(hù)相關(guān)的法律，才能獲得全部補(bǔ)貼（EU Council Regulation No.1782）。

歐美在不同時期選擇的政策，與其所處的時代背景和發(fā)展階段密切相關(guān)，對我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展方向極具啟發(fā)意義。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系同時面臨著國內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)。國內(nèi)方面，受要素補(bǔ)貼刺激的化肥、農(nóng)藥、種子等各項投入不斷加大，使得農(nóng)用地開發(fā)過度、污染加重，長期的粗放發(fā)展也造成生產(chǎn)成本快速攀升，多類農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場，在產(chǎn)與銷雙重擠壓下，農(nóng)業(yè)只增產(chǎn)不增收，缺乏競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。國外方面，WTO要求中國遵守“黃箱”補(bǔ)貼不得超過8.5%的上限，經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國現(xiàn)行的以價格支持補(bǔ)貼為代表的“黃箱”補(bǔ)貼政策可持續(xù)增長的空間已經(jīng)很小。在內(nèi)外兩種壓力下，降低對農(nóng)產(chǎn)品價格的干預(yù)，充分發(fā)揮直接補(bǔ)貼的增產(chǎn)作用，結(jié)合農(nóng)業(yè)保險以保障農(nóng)民收入，同時運(yùn)用環(huán)境政策來遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，將成為未來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的趨勢。

三、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對糧食產(chǎn)量的促進(jìn)機(jī)制

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的發(fā)放并不與農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量掛鉤，甚至也不與當(dāng)期種植面積掛鉤，因此最早研究直接補(bǔ)貼的學(xué)者普遍認(rèn)為直接補(bǔ)貼對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是可以忽略的，采取脫鉤化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并不能促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高。然而自20世紀(jì)90年代以來，在WTO等國際力量的推動下，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼已經(jīng)成為歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中最主要的組成部分。隨著直接補(bǔ)貼在歐洲和美國的實施，學(xué)界發(fā)現(xiàn)其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易仍具有一定的促進(jìn)作用，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）通過降低風(fēng)險促進(jìn)生產(chǎn)

一般認(rèn)為，在市場參與者均為風(fēng)險中性的假設(shè)下，只有扭曲相對價格的政策，才會對生產(chǎn)者的決策產(chǎn)生影響。然而大量文獻(xiàn)顯示，由于現(xiàn)實世界存在著不確定性，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼可以通過改變農(nóng)戶的總財富來影響其風(fēng)險態(tài)度，進(jìn)而在不改變相對價格的情況下改變其生產(chǎn)決策。

在1996年美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼全面脫鉤化的政策背景下，Henness（y1998）［1］第一次對美國脫鉤補(bǔ)貼的產(chǎn)出促進(jìn)效應(yīng)進(jìn)行了理論分析，并將其分解為財富和保險兩種。隨后一些學(xué)者分別對脫鉤補(bǔ)貼的兩種效應(yīng)是否存在及其影響大小做了進(jìn)一步的研究。

1.財富效應(yīng)

Hennessy在研究中假設(shè)農(nóng)戶是絕對風(fēng)險厭惡下降（DARA）的。脫鉤的直接補(bǔ)貼會使得農(nóng)戶的收入和財富增加，從而降低農(nóng)戶的風(fēng)險厭惡水平，最終使得農(nóng)戶敢于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中進(jìn)行更多的投資，由此促進(jìn)產(chǎn)出。

根據(jù)1998—2001年美國堪薩斯農(nóng)場層面數(shù)據(jù)分析顯示，樣本農(nóng)戶呈現(xiàn)出降低的絕對風(fēng)險厭惡和增加的相對風(fēng)險厭惡，脫鉤補(bǔ)貼確實增加了要素投入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和耕種面積，從而證實了財富效應(yīng)的存在。Koundouri et a（l2009）［2］使用芬蘭農(nóng)場層面數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民確實具有異質(zhì)性風(fēng)險偏好，并且農(nóng)民的風(fēng)險厭惡程度會隨時間變化發(fā)生顯著變化。這一結(jié)果源于芬蘭加入歐盟后政策變化導(dǎo)致的農(nóng)場收入中非隨機(jī)部分增加，這也從側(cè)面證實了財富效應(yīng)的存在。Goodwin&Mishra（2005）［3］進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，高度風(fēng)險厭惡的農(nóng)場經(jīng)營者將直接補(bǔ)貼用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性更小，而更富有的農(nóng)場經(jīng)營者則具有較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用傾向，這與直接補(bǔ)貼降低農(nóng)戶風(fēng)險厭惡程度的觀點(diǎn)一致。來自美國中北部地區(qū)的數(shù)據(jù)也顯示，收入風(fēng)險對供給的影響并不強(qiáng)，而初始財富的增加會導(dǎo)致農(nóng)作物種植面積增大，這與下降的絕對風(fēng)險厭惡也是一致的。

2.保險效應(yīng)

Hennessy認(rèn)為脫鉤農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼降低了農(nóng)戶收入的變動性，避免農(nóng)戶因為擔(dān)心自然災(zāi)害和農(nóng)產(chǎn)品價格波動而減少農(nóng)業(yè)投入，從而促進(jìn)農(nóng)戶產(chǎn)出。

Sckokai&Moro（2006）［4］基于Hennessy的理論框架，度量了1992年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改革的效應(yīng)，該項改革將對農(nóng)業(yè)的價格支持轉(zhuǎn)向了直接支付。研究表明，該脫鉤化改革帶來的種植面積調(diào)整，很大程度上受到保險效應(yīng)的影響，該影響甚至超過了相對價格的影響。保險效應(yīng)也可以表現(xiàn)為另一種形式：由于脫鉤直接補(bǔ)貼增加了邊際投資的預(yù)期收益，所以當(dāng)放貸人運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)破產(chǎn)規(guī)則來決定農(nóng)戶破產(chǎn)與否時，直接補(bǔ)貼降低了農(nóng)民經(jīng)營期內(nèi)破產(chǎn)的風(fēng)險。

此外，西方學(xué)界還研究了特定的風(fēng)險防范脫鉤直接補(bǔ)貼——反周期補(bǔ)貼（CCP）。該項目是2002年《美國農(nóng)場法案》新設(shè)計的一種脫鉤補(bǔ)貼制度，旨在分擔(dān)農(nóng)民的生產(chǎn)風(fēng)險，并保障其收入。Anton& Mouel（2004）研究了其對產(chǎn)出的影響，發(fā)現(xiàn)了反周期補(bǔ)貼對風(fēng)險厭惡具有降低作用，雖然該作用弱于“貸款差額補(bǔ)貼”，但效果仍然是顯著的［5］。同時，反周期補(bǔ)貼可以極大提高農(nóng)民的福利，且福利效應(yīng)在市場價格較低的年份尤為顯著，這使得農(nóng)民傾向于增加反周期補(bǔ)貼率更高的農(nóng)作物的種植面積，從而增加了產(chǎn)量。

我國農(nóng)戶在生產(chǎn)實踐中所面臨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險遠(yuǎn)比歐美等發(fā)達(dá)國家要大。我國自2007年開始試行的農(nóng)業(yè)保險政策效果并不理想，保險覆蓋面始終難以有效擴(kuò)大，如此一來通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼降低風(fēng)險促進(jìn)生產(chǎn)的作用顯得更加重要。陳飛等（2010）基于1995—2008年中國省際農(nóng)業(yè)面板數(shù)據(jù)，利用Nerlove提出的適應(yīng)性預(yù)期模型對我國糧食生產(chǎn)調(diào)整能力及農(nóng)業(yè)政策的影響效果進(jìn)行了實證研究，發(fā)現(xiàn)價格風(fēng)險變量對糧食產(chǎn)量的影響效果比預(yù)期價格要大，從而證實了這一作用機(jī)制的合理性［6］。但該研究并沒有直接探討農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對產(chǎn)出的影響和作用機(jī)制，僅對一般意義上的農(nóng)業(yè)支出政策效果進(jìn)行分析。

（二）通過緩解信貸約束促進(jìn)生產(chǎn)

脫鉤直接補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的另一個作用機(jī)制，就是通過增加農(nóng)戶的財富，緩解其信貸約束，從而影響其投資決定。Phimister建立了一個農(nóng)戶兩階段生命周期模型，從理論上證明了直接補(bǔ)貼會影響農(nóng)戶的資本存量，從而直接補(bǔ)貼也具有產(chǎn)出效應(yīng)。在中短期內(nèi)，當(dāng)農(nóng)戶面臨信貸約束時，直接補(bǔ)貼可以引起資本深化，增加勞動力雇用，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。Goodwin&Mishra（2005）進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，那些由于信貸約束而不能調(diào)整生產(chǎn)方式的農(nóng)戶，在獲得補(bǔ)貼后也能調(diào)整到最優(yōu)的生產(chǎn)方式［3］。

雖然脫鉤直接補(bǔ)貼緩解信貸約束促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)制在理論上成立，但在歐美發(fā)達(dá)國家，其實際促進(jìn)效果卻非常微弱，以致在實證研究中該結(jié)論難以成立。Mary（2013）對這種情況作出解釋，他認(rèn)為直接補(bǔ)貼同時對農(nóng)場資金約束和農(nóng)業(yè)勞動時間產(chǎn)生相反的激勵效果，這兩種作用相互抵消，所以實際效果并不顯著［7］。

我國農(nóng)業(yè)資源被其他產(chǎn)業(yè)汲取的時間較長，到目前為至農(nóng)戶自身仍未積累起足夠的生產(chǎn)資本。而且由于我國金融系統(tǒng)長期以服務(wù)城市和工業(yè)生產(chǎn)為主，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度不足，甚至大量的農(nóng)村剩余資金被郵政儲蓄銀行等金融網(wǎng)點(diǎn)“虹吸”而出，使得農(nóng)戶生產(chǎn)面臨的信貸約束尤為嚴(yán)重。王歐、楊進(jìn)（2014）利用2011年和2012年農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)農(nóng)戶數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，相對于非貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在資本投入方面對貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)的正向影響更大，驗證了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼通過緩解信貸約束促進(jìn)生產(chǎn)這一機(jī)制在我國的重要性［8］。但該研究以是否為貧困縣作為收入高低和信貸約束與否的指標(biāo)，這一假設(shè)前提與現(xiàn)實情況還存在較大差距，因此該結(jié)論是否成立還有待進(jìn)一步證明。

（三）通過刺激勞動力投入促進(jìn)生產(chǎn)

脫鉤直接補(bǔ)貼可以提高農(nóng)業(yè)勞動回報對非農(nóng)業(yè)勞動回報的相對價格，從而顯著提高農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)勞動中的投入時間。El-Osta et al（2004）認(rèn)為，不論是掛鉤補(bǔ)貼還是脫鉤補(bǔ)貼，均會使得農(nóng)戶增加其在農(nóng)場的勞動時間，減少非農(nóng)勞動時間，不過這種影響的絕對數(shù)量很?。?］。美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)支持了這一結(jié)論，并從經(jīng)驗上證明任何農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼均使非農(nóng)勞動參與率下降。Key&Roberts（2009）［10］重點(diǎn)分析了直接補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動增加的原因。他們認(rèn)為雖然農(nóng)業(yè)勞動工資低于非農(nóng)工資，但農(nóng)民能夠從農(nóng)業(yè)勞動中獲得健康等非金錢性的收益，伴隨著補(bǔ)貼帶來的收入增加，農(nóng)民能夠負(fù)擔(dān)得起更多的農(nóng)業(yè)勞動，農(nóng)業(yè)勞動相對非農(nóng)勞動增加，從而產(chǎn)出增加。

雖然農(nóng)業(yè)勞動增加了，但是總勞動時間的變化卻隨補(bǔ)貼方式的不同而改變。Dewbre&Mishra （2002）［11］同樣使用農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)彈性合同對休閑時間的影響雖然比較小，卻顯著為正。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策脫鉤化改革下，對愛爾蘭農(nóng)民勞動力分配決策的微觀調(diào)查，也支持了他們的結(jié)論。2007年，他們進(jìn)一步比較了不同農(nóng)場補(bǔ)貼項目的影響，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場轉(zhuǎn)移支付（AMTA）增加了農(nóng)場經(jīng)營者及其配偶的閑暇時間，而貸款差額補(bǔ)貼以及市場貸款援助與災(zāi)害支付相結(jié)合的補(bǔ)貼則降低了閑暇時間。

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加農(nóng)業(yè)勞動時間這一方面，我國的情況與國外非常相似。吳連翠、柳同音（2012）［12］證實了糧食補(bǔ)貼政策對農(nóng)戶非農(nóng)勞動供給具有顯著的負(fù)面效應(yīng)，隨著糧食補(bǔ)貼水平的提高，農(nóng)戶傾向于減少非農(nóng)勞動時間供給，分配更多的時間用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。他們同時提出，如果補(bǔ)貼的預(yù)期目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，那么由于農(nóng)民的勞動時間向報酬率低的農(nóng)業(yè)部門傾斜，則補(bǔ)貼很可能在增加了農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的同時，反而不利于農(nóng)民整體收入的提高。該研究運(yùn)用微觀調(diào)查截面數(shù)據(jù)對非農(nóng)勞動時間進(jìn)行了剖析，但對于補(bǔ)貼是否影響農(nóng)業(yè)勞動時間和總勞動時間，并沒有進(jìn)行論證。且對于勞動時間改變后，農(nóng)戶總收入的變化也沒有進(jìn)行探討，因而很難得出補(bǔ)貼政策對家庭收入的負(fù)面影響將超過當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付水平的結(jié)論。

四、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的產(chǎn)出效應(yīng)

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼雖然不與生產(chǎn)直接掛鉤，但仍具有促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加和行使保障糧食安全的功能。一般情況下，直接補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的促進(jìn)作用比較有限，但在WTO框架規(guī)則的約束下，歐美等國不得不先后用脫鉤直接補(bǔ)貼代替了掛鉤補(bǔ)貼政策。對于替代之后的生產(chǎn)促進(jìn)效果，學(xué)界也進(jìn)行了細(xì)致的分析。當(dāng)前我國糧食收購價已大大高于國際糧價，價格補(bǔ)貼對生產(chǎn)和貿(mào)易帶來嚴(yán)重的扭曲作用，所以依靠直接補(bǔ)貼促進(jìn)糧食生產(chǎn)勢在必行。因此歐美等國的實際政策效果具有一定的借鑒作用。

部分學(xué)者認(rèn)為歐美脫鉤直接補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響并不顯著。2003年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革引入對農(nóng)戶的脫鉤直接補(bǔ)貼——單一農(nóng)場支付，Tranter et al（2007）研究了該政策對未來農(nóng)村土地使用和產(chǎn)出變化的可能性影響［13］。研究發(fā)現(xiàn)，在三個差異較大的歐洲國家，單一農(nóng)場支付并不會引起顯著的短期變化，僅30%的農(nóng)民表示會改變其農(nóng)作物種植活動，少于30%的農(nóng)戶將在脫鉤直接補(bǔ)貼下閑置土地。2002年美國農(nóng)業(yè)法案將油菜籽的種植納入直接補(bǔ)貼之中，這一政策變化增加了歷史上種植油菜籽較多地區(qū)農(nóng)戶所獲得的補(bǔ)貼數(shù)。Weber &Key（2012）［14］運(yùn)用多年美國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，使用工具變量估算證明，2002—2007年補(bǔ)貼的變化對油菜籽分區(qū)層面總產(chǎn)量并未產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

大部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼并非只帶來農(nóng)戶的收入增加，也會對農(nóng)戶產(chǎn)出、消費(fèi)和投資等活動產(chǎn)生積極的影響。Femenia、Gohin和Carpentier（2010）研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼并非只影響土地價格，當(dāng)農(nóng)戶的初始財富主要以土地資源持有的形式存在時，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策帶來的土地價格資本化對農(nóng)地產(chǎn)生了較大的財富效應(yīng)。這財富效應(yīng)使得直接補(bǔ)貼政策對農(nóng)戶的利潤產(chǎn)生影響，并帶來產(chǎn)量的增加［15］。進(jìn)一步地，Carpentier、Gohin和Heinzel（2012）考慮歐盟共同農(nóng)業(yè)政策2014—2020年階段，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策由補(bǔ)給土地所有者轉(zhuǎn)為活躍生產(chǎn)者的影響［16］。他們研究發(fā)現(xiàn)，賦予活躍農(nóng)戶的補(bǔ)貼會增加農(nóng)戶的產(chǎn)出和消費(fèi)，且補(bǔ)貼的邊際消費(fèi)傾向介于0到1之間，與土地生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼相比，活躍農(nóng)戶直接補(bǔ)貼由于其向土地所有者的滲透較少，因而產(chǎn)出效應(yīng)更高。該研究的結(jié)論是基于動態(tài)和靜態(tài)的模型分析與校準(zhǔn)，并沒有進(jìn)行經(jīng)驗驗證。直接補(bǔ)貼對要素使用、產(chǎn)出均值和方差也會產(chǎn)生影響，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨產(chǎn)出和價格的不確定性以及農(nóng)戶風(fēng)險態(tài)度的假設(shè)，可以證明在非風(fēng)險中性的框架下，補(bǔ)貼通過影響要素使用從而對產(chǎn)出的隨機(jī)性產(chǎn)生重要影響。此外，農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)、非農(nóng)和政府補(bǔ)貼獲得收入，對于不同的收入來源，農(nóng)戶的邊際消費(fèi)傾向是不同的。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查所獲得的農(nóng)場層面數(shù)據(jù)，以及計量經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的動態(tài)偽面板理論，可以證明脫鉤的直接補(bǔ)貼與基于市場條件的補(bǔ)貼相比，前者對農(nóng)戶的消費(fèi)具有更大的邊際影響。Kazukauskas et al（2013）［17］根據(jù)歐洲15國2001—2007年面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用準(zhǔn)實驗經(jīng)驗方法發(fā)現(xiàn)，對大部分農(nóng)場來說，歐盟農(nóng)業(yè)政策從價格補(bǔ)貼向直接補(bǔ)貼的改革，降低了農(nóng)場撤資的可能性。

除了已經(jīng)實行的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，農(nóng)戶也會對未來補(bǔ)貼政策的選擇或改革做出判斷，并根據(jù)相應(yīng)的預(yù)期收益來調(diào)整自身的決策，從而影響糧食產(chǎn)量。較有代表性的例子是，如果美國農(nóng)戶認(rèn)為有機(jī)會更新未來的農(nóng)場法案中直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼的基準(zhǔn)面積（歷史種植面積和產(chǎn)出水平，用以計算脫鉤補(bǔ)貼的數(shù)量），則他們更有動力繼續(xù)種植或擴(kuò)大種植項目作物，以在未來獲得更多補(bǔ)貼，這相當(dāng)于一種跨期的產(chǎn)量促進(jìn)（Bhaskar&Beghin，2010）［18］。對愛荷華和密西西比州農(nóng)戶預(yù)期行為進(jìn)行的微觀調(diào)查顯示，有40%的農(nóng)戶認(rèn)為美國政府有可能會允許更新作為基準(zhǔn)的耕種面積或作物產(chǎn)量，17%的農(nóng)戶表示會對種植面積和要素的使用做出調(diào)整。Bhaskar& Beghin（2010）［18］的研究發(fā)現(xiàn)，隨著更新的可能性由0變?yōu)?，估計的平均最優(yōu)種植面積最多增加6.25%。Hendricks&Sumner（2013）［19］則考慮了當(dāng)農(nóng)戶種植兩種項目作物時的不同反應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)期基準(zhǔn)更新使得玉米種植面積小幅度增加，而大豆種植面積小幅度下降。原因在于玉米和大豆在生產(chǎn)中是相互替代的，而玉米每英畝的政府補(bǔ)貼率更高。

當(dāng)前，我國完全脫鉤“綠箱”政策的補(bǔ)貼力度較小，但部分“黃箱”政策如糧食直接補(bǔ)貼在實際發(fā)放過程中與糧食生產(chǎn)面積相關(guān)度并不高。在許多地區(qū)發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼時，并未實際測量當(dāng)年種植面積，而是簡單地按照家庭承包土地面積進(jìn)行發(fā)放。有學(xué)者建議將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿媾c生產(chǎn)面積掛鉤的形式，以充分利用“黃箱”政策的產(chǎn)出作用（程國強(qiáng)、朱滿德，2012）［20］。方松海、王為農(nóng)（2009）［21］肯定了糧食直接補(bǔ)貼等政策確實增加了農(nóng)戶的邊際生產(chǎn)意愿，減少了棄耕現(xiàn)象。吳連翠、譚俊美（2013）［22］研究發(fā)現(xiàn)，糧食補(bǔ)貼政策對促進(jìn)糧食增產(chǎn)具有一定的潛力和空間，畝均糧食補(bǔ)貼水平每提高1%，將使農(nóng)戶的糧食產(chǎn)量提高0.056%。直接補(bǔ)貼在一定程度上提高了農(nóng)戶的生活水平，即具有一定的福利效應(yīng)（鐘春平，等，2013）［23］。雖然我國當(dāng)前補(bǔ)貼對農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的激勵效應(yīng)是可以肯定的，但何樹全（2012）［24］、鐘春平等（2013）［23］認(rèn)為直接補(bǔ)貼的支持力度較小，加上農(nóng)產(chǎn)品價格相對過低和農(nóng)資價格的大幅上漲，以至于補(bǔ)貼很難真正發(fā)揮對生產(chǎn)的促進(jìn)作用?？傮w而言，對于我國農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼是否促進(jìn)了產(chǎn)出的增加，國內(nèi)學(xué)者之間的看法尚有爭議，且現(xiàn)有研究都是基于宏觀或微觀截面數(shù)據(jù)，加上對于補(bǔ)貼效應(yīng)的測度還不夠全面，因此運(yùn)用微觀面板數(shù)據(jù)對直接補(bǔ)貼的產(chǎn)量、收入、消費(fèi)增加效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)的分析是未來可行的研究方向。

五、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的環(huán)境效應(yīng)

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的產(chǎn)出激勵作用既可能是通過要素的集約化使用來實現(xiàn)，也可能是通過粗放式擴(kuò)大耕種面積來實現(xiàn)，這兩種增產(chǎn)方式都可能會對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成不利的影響。集約邊際的環(huán)境效應(yīng)指化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素的過度施用，而粗放邊際的環(huán)境效應(yīng)指更多環(huán)境敏感型土地的投入生產(chǎn)。關(guān)于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼帶來的環(huán)境效應(yīng)問題，尚未引起國內(nèi)學(xué)界與實務(wù)界足夠的重視。

（一）集約邊際上農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的環(huán)境效應(yīng)

在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策背景下，兩者學(xué)者們較早地觀察到了補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)集約化之間的因果關(guān)系。他們認(rèn)為，一方面農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼給農(nóng)民提供了每年耕種同一種作物而非輪作的價格信號，這種加強(qiáng)生產(chǎn)的價格信號使得土地生產(chǎn)力下降，并且導(dǎo)致在生產(chǎn)過程中過度施用農(nóng)藥和化肥；另一方面，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼通過增加農(nóng)民的收入并且激勵農(nóng)民使用更多化肥、農(nóng)藥等投入品，從而鼓勵了集約化。不少學(xué)者使用每公頃化肥用量的變化作為污染水平變化的替代指標(biāo)，分別研究了OECD國家以及主要的非OECD農(nóng)業(yè)國在給定時間內(nèi)平均農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平和平均化肥用量水平之間的總相關(guān)性，并得出兩者之間存在顯著正相關(guān)的結(jié)論。

脫鉤直接補(bǔ)貼的突出優(yōu)點(diǎn)在于減少傳統(tǒng)掛鉤補(bǔ)貼對市場結(jié)構(gòu)和要素價格的扭曲，從而弱化了補(bǔ)貼帶來的過度生產(chǎn)集約化。Serra et al（2005）［25］通過研究1992年歐共體共同農(nóng)業(yè)政策脫鉤化改革對農(nóng)藥使用的影響發(fā)現(xiàn)，雖然價格補(bǔ)貼和直接補(bǔ)貼的增加均會使農(nóng)藥用量顯著增加，但價格補(bǔ)貼對農(nóng)藥用量的彈性比補(bǔ)償性面積補(bǔ)貼更高，所以脫鉤化改革后農(nóng)藥的用量下降了。進(jìn)一步地，為了避免脫鉤補(bǔ)貼促進(jìn)產(chǎn)出帶來的農(nóng)藥、化肥用量增加，歐盟在自2003年以來的改革中，不斷強(qiáng)化土地和環(huán)境交叉達(dá)標(biāo)的政策。Brady et al（2009）［26］肯定了該政策的效果，他們研究發(fā)現(xiàn)，2003年改革可能產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)效應(yīng)被交叉達(dá)標(biāo)政策抵消了。Taheripour、Khanna and Helson（2008）用一般均衡方法評估了不同政策對降低農(nóng)業(yè)污染的影響。研究結(jié)果表明，當(dāng)開放經(jīng)濟(jì)中存在農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼時，其與環(huán)境稅相結(jié)合可以降低氮污染，從而提高社會福利［27］。環(huán)境稅中，產(chǎn)出稅比排氮稅效率更高。

盡管將每公頃化肥或農(nóng)藥用量的變化作為污染水平變化的替代指標(biāo)是比較普遍的做法，但是這種替代是否恰當(dāng)存在爭議。一種觀點(diǎn)是，化肥、農(nóng)藥使用量的增加或下降，不會直接轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的環(huán)境影響。正如OECD在報告中提到的，化肥和農(nóng)藥徑流到地下水所造成的環(huán)境損害不一定和應(yīng)用率成比例，且根據(jù)每單位產(chǎn)出的排放來看，在某些情況下集約化生產(chǎn)系統(tǒng)的生態(tài)效率可能比粗放式的還要高。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然國家層面總的氮平衡（投入到土壤的營養(yǎng)物和從土壤產(chǎn)出或收回的營養(yǎng)物之間的差別）經(jīng)常用作化學(xué)肥料和糞肥產(chǎn)生的硝酸鹽污染的代理指標(biāo)，但這兩者之間存在重要的區(qū)別。要從一個給定的氮平衡得出硝酸鹽污染程度，將取決于土壤、氣候和地形等各方面特征。此外，與化肥使用數(shù)據(jù)相比，將使用農(nóng)藥的宏觀數(shù)據(jù)作為環(huán)境指標(biāo)存在的問題更大，因為投入使用的許多種農(nóng)藥在效力和毒性上有很大的區(qū)別，因此其在數(shù)量和金額上并不具有可比性。微觀層面的使用農(nóng)藥數(shù)據(jù)也同樣存在可比性問題，農(nóng)戶每年購買的農(nóng)藥品牌、品種和濃度等均可能存在差別，因此很難對其進(jìn)行加總度量。

要可靠度量環(huán)境效應(yīng)，對土壤、水質(zhì)或農(nóng)藥殘留進(jìn)行事后測量是最準(zhǔn)確的，但環(huán)境污染一般存在滯后性，且影響環(huán)境的因素眾多，很難對其進(jìn)行準(zhǔn)確歸因。因此，目前化肥、農(nóng)藥的施用量仍然是衡量集約邊際中環(huán)境效應(yīng)的有效指標(biāo)。隨著現(xiàn)代技術(shù)在農(nóng)業(yè)部門的應(yīng)用，對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的度量將更加精確，對補(bǔ)貼政策產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)研究也將更加成熟和完善。當(dāng)然，精確地證明環(huán)境效應(yīng)并不是最終目的，如何使得政策措施實現(xiàn)其目標(biāo)，同時制訂出實施成本較低的配套措施，抑制和防止其未預(yù)期到的不利影響才是最終目的。

（二）粗放邊際上農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的環(huán)境效應(yīng)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼鼓勵生產(chǎn)者將更多不適宜耕種的敏感型土地投入耕種，使得土壤肥力下降、土地退化。鼓勵生產(chǎn)者將森林或濕地轉(zhuǎn)化為耕地，不僅破壞了生態(tài)平衡，也不利于維持生物的多樣性。不同的補(bǔ)貼形式產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化效應(yīng)是不同的，脫鉤的直接補(bǔ)貼與掛鉤的價格補(bǔ)貼相比，其對粗放化的影響要小得多。

Gardner、Hardie and Parks（2010）［28］運(yùn)用美國縣級層面國家資源目錄與1987年、1992年和1997年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，估計了政府補(bǔ)貼對美國農(nóng)地使用的影響。對于所研究年份，模擬結(jié)果顯示如果補(bǔ)貼減少到當(dāng)前觀察水平的一半（假定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格不變），美國農(nóng)業(yè)用地面積將會減少8900萬英畝（22%）。由于1987和1992年的農(nóng)產(chǎn)品政策明確地將補(bǔ)貼和生產(chǎn)決策聯(lián)系起來，因此這一結(jié)果顯著體現(xiàn)了掛鉤補(bǔ)貼的效應(yīng)。而關(guān)于脫鉤直接補(bǔ)貼效應(yīng)，根據(jù)1997—2000年美國11個州的宏觀數(shù)據(jù)，對單一農(nóng)場補(bǔ)貼和市場損失援助補(bǔ)貼的主要作物投入生產(chǎn)總面積效應(yīng)進(jìn)行測度時發(fā)現(xiàn)，兩種補(bǔ)貼僅會對生產(chǎn)面積產(chǎn)生較弱的正影響。Serra et al（2011）［29］使用美國堪薩斯農(nóng)場數(shù)據(jù)計算出，取消生產(chǎn)彈性合同補(bǔ)貼（一種脫鉤補(bǔ)貼）可能導(dǎo)致農(nóng)戶平均確定性等價下降20%，但僅僅會導(dǎo)致0.22%的棄耕。比較而言，價格支持下降15%會導(dǎo)致大約45%的農(nóng)戶確定性等價變?yōu)樨?fù)值，也會導(dǎo)致出現(xiàn)較大面積的棄耕。

部分學(xué)者認(rèn)為脫鉤直接補(bǔ)貼對土地耕種面積具有較大影響。O’DonoghueandWhitaker（2010）［30］以2002年美國農(nóng)場新法案實施為背景進(jìn)行了度量。他們運(yùn)用2000—2003年美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)，建造了同一個州和同樣農(nóng)產(chǎn)品種類的農(nóng)場群組以產(chǎn)生一個偽面板，并使用DID方法度量了政策實施前后種植面積的變化。結(jié)果顯示，直接補(bǔ)貼確實改變了單個經(jīng)營者種植面積決策，單個農(nóng)戶種植面積增加44—78英畝（9%—16%的變化）。該文的貢獻(xiàn)在于對補(bǔ)貼內(nèi)生性的處理，但是偽面板的限制性假設(shè)以及較少的樣本量（64個群組），為后續(xù)研究留下了改進(jìn)的空間。Goodwin et al（2006）［31］運(yùn)用1998—2001年美國農(nóng)場層面的數(shù)據(jù)，估算了該地區(qū)最常種植的三種農(nóng)作物（玉米、大豆和小麥）的面積方程式，來檢驗土地使用的變化和總農(nóng)作物混合（Overall Crop Mix）情況。研究發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)靈活性合同支付對于玉米和大豆面積的直接影響在統(tǒng)計上是顯著的，每追加1美元的支付，單個農(nóng)場的玉米種植面積增加了0.92英畝，而大豆種植面積增加了0.61英畝。

對于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在集約和粗放兩個邊際的環(huán)境效應(yīng)，可以進(jìn)行如下總結(jié)：一個政策措施與產(chǎn)出的聯(lián)系越大，例如對具體農(nóng)產(chǎn)品增加產(chǎn)出提供激勵，其對單一栽培、集約化或使更多（環(huán)境敏感性）土地投入生產(chǎn)的激勵就越大，對環(huán)境的壓力也越大。與生產(chǎn)脫鉤的政策措施，對無附著環(huán)境目標(biāo)補(bǔ)貼措施的補(bǔ)貼水平越高，其對環(huán)境敏感性土地用于生產(chǎn)的激勵以及對環(huán)境的壓力就越大。這不僅證實了逐步限制和淘汰“黃箱”政策的環(huán)境效益，也說明了在“綠箱”補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上附著環(huán)境目標(biāo)的積極意義。由此可見，在我國資源環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的情況下，應(yīng)該大力發(fā)揮農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的作用以減少環(huán)境污染。在不斷加強(qiáng)脫鉤補(bǔ)貼力度的同時，應(yīng)該借鑒歐盟的土地和環(huán)境交叉達(dá)標(biāo)政策，避免出現(xiàn)化肥、農(nóng)藥濫用問題。

六、農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)收入的轉(zhuǎn)移效率

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的另一個重要作用是增加農(nóng)業(yè)收入，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平。自20世紀(jì)90年代我國實施糧食保護(hù)價政策開始，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策就肩負(fù)著提高農(nóng)業(yè)收入的使命。但是經(jīng)典經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，不論何種形式的價格補(bǔ)貼，都會由于消費(fèi)者盈余的損失，或者納稅人付出的成本高于農(nóng)民所得收益而帶來無謂損失。因此將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與生產(chǎn)脫鉤可以增加社會整體福利。這一觀點(diǎn)在過去的30年中，促進(jìn)了歐洲和美國主要的農(nóng)業(yè)政策脫鉤化改革。截至目前，學(xué)界對于直接補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移效率進(jìn)行了大量的經(jīng)驗研究，對轉(zhuǎn)移效率的量化測度證實了早期的理論假設(shè)，也指明了補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步改革方向。這些研究結(jié)果對于我國進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼政策的設(shè)計和實施力度，具有重要的借鑒意義。

在一般情況下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)收入的轉(zhuǎn)移效率并不高（OECD，2003）［32］。Alston（2007）對21世紀(jì)以來美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（脫鉤直接補(bǔ)貼為主）的總體效率進(jìn)行了度量［33］。研究發(fā)現(xiàn)，美國政府每年在農(nóng)業(yè)項目上花費(fèi)了200億美元（機(jī)會成本為大約240億美元），農(nóng)民僅能獲得其中的100億美元，即平均轉(zhuǎn)移效率（100億除以240億）小于42%。他同時對澳大利亞糧食作物政策進(jìn)行了考察，加總所有獲利群體的所得后發(fā)現(xiàn)，總補(bǔ)貼項目成本只有60%轉(zhuǎn)化為收益，而其他40%則因無效的資源分配而消散了。

既有研究證實脫鉤直接補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移效率高于掛鉤價格補(bǔ)貼。Dewbre et al（2001）［34］運(yùn)用政策評估矩陣模型，發(fā)現(xiàn)對生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲最大的補(bǔ)貼類型，其為農(nóng)戶提供收益的效率也最低，反之亦然。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移效率從低到高排序分別為：市場價格補(bǔ)貼、基于產(chǎn)出或可變要素投入的直接補(bǔ)貼、要求種植特定作物的面積補(bǔ)貼和只要求土地保存農(nóng)業(yè)用途的面積補(bǔ)貼。OECD（2003）［32］也得出相同結(jié)論，并計算出市場價格支持、要素補(bǔ)貼、貸款差額補(bǔ)貼、面積補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移效率分別為0.24、0.17、0.25和0.47。

農(nóng)業(yè)研發(fā)支出作為完全脫鉤補(bǔ)貼（“綠箱”政策）的一種特殊方式，其帶來的收益非常顯著。Alston et al（2009）［35］研究發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦和州政府在農(nóng)業(yè)研究與推廣方面進(jìn)行投入，獲得的收益是成本的10倍以上，即在農(nóng)業(yè)研發(fā)支出上花費(fèi)2億美元，將獲得20億美元的農(nóng)業(yè)總收益。但農(nóng)業(yè)研發(fā)支出并不是有效的收入再分配政策工具，因為研究收益的回收期很長且不確定，同時回報的規(guī)模及收益分配也不確定。

進(jìn)一步地，不同的脫鉤補(bǔ)貼方式在相應(yīng)的市場條件下，也顯示出不同的轉(zhuǎn)移效率。Thompson et al （2009）［36］使用2000—2006年美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)（2002年后美國完全停止掛鉤補(bǔ)貼），計算了美國不同農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目的收入轉(zhuǎn)移效率?；貧w結(jié)果顯示，市場貸款項目轉(zhuǎn)移效率最高，為0.71，直接補(bǔ)貼和災(zāi)害補(bǔ)貼分別是0.38和0.18。

我國的農(nóng)地分散程度較高，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼核實和發(fā)放的過程中存在著過高的交易成本。因而在實踐中，除以計稅面積而非實際種植面積為準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放外，還存在著由土地所有者而非實際種植者獲得補(bǔ)貼的問題。在歐美等發(fā)達(dá)國家，耕種土地的農(nóng)民獲得補(bǔ)貼，補(bǔ)貼通過租金的提高部分轉(zhuǎn)移至土地所有者，而我國的情況正好相反。這直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對真正的耕種者缺乏激勵，造成農(nóng)民在二次收入分配上的劣勢，補(bǔ)貼效率相對低下，也使得政策目標(biāo)難以實現(xiàn)。

李金珊、徐越（2015）［37］對浙江省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實施進(jìn)行調(diào)研，證實了直接補(bǔ)貼在提高農(nóng)民收入方面無效率這一結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)，浙江省用于水稻的政策性補(bǔ)貼在提高農(nóng)民收入方面的效率隨著支出的增加而下降，且從農(nóng)戶個體投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)來看，水稻政策性補(bǔ)貼并未顯著提高農(nóng)戶收入方面的技術(shù)效率。除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在整體上的效率損失外，我國不同地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移效率也存在差異。糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼的綜合效率普遍較高，而主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的效率則大部分較低。因此，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，是從整體上提升我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率的一條有效途徑。

綜合國內(nèi)外分析，如果以轉(zhuǎn)移支付的高效率為衡量標(biāo)準(zhǔn)，脫鉤農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼是提升政策效率較好的選擇。但是，脫鉤補(bǔ)貼也不能避免把一部分收益轉(zhuǎn)移到非政策補(bǔ)貼目標(biāo)的部門，因此需要進(jìn)一步關(guān)注不同市場結(jié)構(gòu)下的補(bǔ)貼收益分配問題。

七、不同生產(chǎn)組織形式下的補(bǔ)貼收益分配

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策雖然提高了農(nóng)業(yè)整體收入，但政策投入的補(bǔ)貼收益并不完全由農(nóng)戶和生產(chǎn)者獲得。事實上補(bǔ)貼收益會在土地所有者、農(nóng)地經(jīng)營者、消費(fèi)者和納稅人等不同利益群體之間重新分配，分配結(jié)果取決于具體的補(bǔ)貼方式和農(nóng)業(yè)市場結(jié)構(gòu)。隨著我國加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，借鑒西方補(bǔ)貼收益分配的相關(guān)研究成果，可以更準(zhǔn)確地實現(xiàn)提高農(nóng)民收入的政策意圖。

西方早期的理論假設(shè)認(rèn)為，由于農(nóng)業(yè)土地供給的絕對無彈性，補(bǔ)貼會通過地租資本化為土地價值，因此土地所有者將獲得全部的補(bǔ)貼收益。這一模型曾被經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛接受并被用于預(yù)測農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的收益分配。如果土地經(jīng)營者擁有土地，則其獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收益可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資，這是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的（Koundourietal，2009）［2］。

但如果土地經(jīng)營者并非土地所有者，即農(nóng)業(yè)勞動者向土地所有者租種土地，那么政策導(dǎo)致的土地租金上漲會帶來更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，并且使得補(bǔ)貼收益隨租金轉(zhuǎn)移到土地所有者手中。而且，當(dāng)農(nóng)民租用一塊已經(jīng)把未來補(bǔ)貼資本化到租金價格中的土地時，就無法享受到補(bǔ)貼帶來的好處。土地所有者也會將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化而來的租金投到其他地方而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域（Karlsson&Nilsson，2014）［38］。這就造成了農(nóng)民收入補(bǔ)貼政策的失敗。如果一個國家大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地是租來的，那么該國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移支付收益就不會由農(nóng)業(yè)勞動者和經(jīng)營者獲得。

然而經(jīng)驗研究方法表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收益被土地所有者全部獲取的極端情況并不會發(fā)生。Alston（2007）［33］研究發(fā)現(xiàn)，美國政府在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上每花費(fèi)1美元，農(nóng)民（勞動者和經(jīng)營者）獲得大約50美分，將土地出租的土地所有者獲得約25美分，國內(nèi)外消費(fèi)者獲得約20美分，最后5美分則被浪費(fèi)掉了。此外，還需要額外花費(fèi)20美分來征稅和執(zhí)行政策。Kirwan（2009）［39］考察了封閉經(jīng)濟(jì)條件下補(bǔ)貼收益的分配，發(fā)現(xiàn)租用土地的農(nóng)民能獲得補(bǔ)貼數(shù)的75%，而土地所有者僅獲得剩余的25%。他進(jìn)一步考察所有市場參與者的獲利情況，發(fā)現(xiàn)種糧農(nóng)戶僅獲得項目總發(fā)行成本的33%，而上下游產(chǎn)業(yè)分別獲得12%和15%。這些經(jīng)驗研究的結(jié)果之所以和理論假設(shè)不一致，在于土地租賃市場并不像新古典模型所假設(shè)的那樣是完全競爭。如果農(nóng)地租種者具有壟斷的市場勢力，則其所獲得的收益分配比例較高；而隨著土地租賃市場競爭性的提高，租種土地者需要支付更高的地租，土地所有者所獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的份額隨之增大。

多個實證研究認(rèn)同這種解釋，即土地租賃市場的競爭，通過租金和土地價格的形式，對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收益在農(nóng)地經(jīng)營者和所有者之間的分配產(chǎn)生影響。部分研究結(jié)論如表1所示：上半部分為美國政府實施的不同補(bǔ)貼政策對地租和土地價格的影響；下半部分為歐盟各國在2003年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼脫鉤改革之后，實施的不同補(bǔ)貼政策對地租和土地價格的影響。一般的結(jié)論是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼拉高土地價格和租金，且平均彈性小于1，相比之下，脫鉤補(bǔ)貼對土地租金和價格的影響程度比掛鉤補(bǔ)貼更大（Karlsson&Nilsson，2014）［38］。

我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；潭鹊停恋亓鬓D(zhuǎn)、租賃市場不發(fā)達(dá)，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的收益分配情況與發(fā)達(dá)國家相似。鐘甫寧等（2008）［40］通過對江蘇省的實證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅減免和糧食直接補(bǔ)貼政策的主要作用是提高地租，增加土地所有者的收入，而對資本和勞動的價格影響不大。這兩項政策的資金在農(nóng)民間的分配比現(xiàn)有收入分配更平均，但低收入人群獲得的支持低于其人口比例，因此這兩項政策仍然會繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)民收入的絕對差距。中國的現(xiàn)實情況是，農(nóng)村收入最低的20%農(nóng)戶擁有的是較多的勞動力和較少的土地與資本。因此，相對于會提高地租的脫鉤補(bǔ)貼而言，提高農(nóng)村勞動力市場價格，同時增加農(nóng)村勞動力需求，可能更有利于提高農(nóng)村低收入者的收入水平，實現(xiàn)農(nóng)民增收的目標(biāo)。

表1　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對土地價值和土地租金的影響

八、結(jié)論與建議

通過前文對農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策相關(guān)研究的全面梳理和歸納，可得出以下結(jié)論：1.農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼通過降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、緩解農(nóng)戶信貸約束和增加農(nóng)業(yè)勞動投入三種途徑來改變農(nóng)戶的生產(chǎn)行為。雖然直接補(bǔ)貼對生產(chǎn)的促進(jìn)作用遠(yuǎn)小于掛鉤補(bǔ)貼，但從歐美發(fā)達(dá)國家的實際操作經(jīng)驗來看，直接補(bǔ)貼仍然可以在一定程度上替代價格補(bǔ)貼對生產(chǎn)發(fā)揮促進(jìn)作用。2.農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對要素投入的扭曲較小，但仍通過促進(jìn)化肥、農(nóng)藥過度施用以及土地的過度投入從而產(chǎn)生集約和粗放邊際兩種環(huán)境效應(yīng)。3.農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼較掛鉤補(bǔ)貼而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付過程中資金分流和浪費(fèi)較少，因而補(bǔ)貼效率更高。但直接補(bǔ)貼會通過改變土地價值和租金，從而在土地所有者和生產(chǎn)者甚至其他市場參與者之間進(jìn)行再分配，最終影響補(bǔ)貼產(chǎn)出效應(yīng)的大小。

通過借鑒歐美等國家實施農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的經(jīng)驗，可為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)一步完善提出以下建議：1.逐步減少價格補(bǔ)貼，充分利用農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼保障農(nóng)民增產(chǎn)增收。價格補(bǔ)貼政策已連續(xù)實施十余年，當(dāng)前我國糧食價格已大大高于國際糧價，庫存壓力巨大，且我國“黃箱”補(bǔ)貼政策已接近WTO規(guī)定的上限，因此未來臨時收儲價格應(yīng)逐漸降低至合理水平。農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對產(chǎn)出和貿(mào)易的扭曲作用較小，在國際上的阻力也較小，且直接補(bǔ)貼可在一定程度上提高農(nóng)民的種糧積極性、促進(jìn)產(chǎn)出的增加，因此實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的目標(biāo)應(yīng)主要依靠農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼來實現(xiàn)。2.借鑒歐盟土地和環(huán)境的交叉達(dá)標(biāo)政策，抑制農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼帶來的環(huán)境效應(yīng)。已有研究結(jié)果表明，雖然直接補(bǔ)貼對化肥、農(nóng)藥和土地等要素投入的刺激作用小于掛鉤補(bǔ)貼，但其影響仍然顯著為正。如果擴(kuò)大直接補(bǔ)貼的實施規(guī)模和范圍，也會帶來化肥、農(nóng)藥和敏感型土地投入的增加，加重環(huán)境污染。如果同時實施土地和環(huán)境的交叉達(dá)標(biāo)政策，即只有保持農(nóng)用土地環(huán)境狀態(tài)良好的農(nóng)戶才能獲得全部補(bǔ)貼，就可以有效避免農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼帶來的資源和環(huán)境壓力。3.將農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的發(fā)放與種植面積掛鉤，進(jìn)一步釋放其對產(chǎn)出的促進(jìn)效應(yīng)。我國現(xiàn)階段大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼是按照計稅面積來計算，因此補(bǔ)貼實際是發(fā)放給土地所有者，這種形式在土地所有者和生產(chǎn)者相統(tǒng)一的情況下，并不影響補(bǔ)貼的產(chǎn)出效應(yīng)。但隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動力大量轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)以及“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，土地流轉(zhuǎn)和租賃以及實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營必將成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流。為了避免土地所有者和土地經(jīng)營者分離之后補(bǔ)貼收益以租金的形式在兩者之間重新分配，從而弱化農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的產(chǎn)出效應(yīng)，應(yīng)將補(bǔ)貼按照實際種植面積發(fā)放給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，以實現(xiàn)對生產(chǎn)者的直接激勵和補(bǔ)貼政策本身的“精細(xì)化”。

注釋：

①根據(jù)《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議》，“黃箱”政策是指那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策。協(xié)議要求成員國必須削減“黃箱”補(bǔ)貼政策。

②根據(jù)《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議》，“綠箱”政策指不產(chǎn)生或僅產(chǎn)生最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。協(xié)議成員方不需要對“綠箱”政策做出減讓承諾。

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責(zé)任編輯凌瀾

責(zé)任校對陳曲

中圖分類號：F33

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-905X（2016）03－0083－11

收稿日期：2015-12-20

基金項目：華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金項目（2014AA045）

作者簡介：1.汪小勤，女，湖北黃岡人，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題研究；2.曾瑜，女，湖南長沙人，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題研究；3.王俊杰，男，湖北廣水人，江西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、計量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。