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    海島生態(tài)保護的法律問題研究

    2016-08-02 17:30張敏
    卷宗 2016年5期
    關(guān)鍵詞:舟山群島法律保護

    摘 要:海島生態(tài)保護在海洋經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益明顯,法律框架下的海島生態(tài)保護已然成為重要議題。在我國,海島生態(tài)保護的法律制度尚處完善階段,存在立法體系和管理體制等方面的不足,同時也受到來自海島經(jīng)濟等因素的制約。本文以舟山群島為例,從舟山海島自然地理環(huán)境的特殊性入手,探討海島生態(tài)的現(xiàn)實意義、揭示舟山海島生態(tài)保護的法制現(xiàn)狀并在此基礎(chǔ)上對舟山群島海島生態(tài)保護的法律機制提出幾點思考。

    關(guān)鍵詞:舟山群島;海島生態(tài);法律保護

    1 我國海島生態(tài)保護的法律機制現(xiàn)狀分析

    (一)我國海島生態(tài)保護的法律框架

    海島生態(tài)保護是海島生態(tài)系統(tǒng)保護的簡稱,系海島開發(fā)中的首要問題和海島保護的重點。我國海島生態(tài)保護基本形成了由單行法、與海島生態(tài)相關(guān)的其他法律法規(guī)以及地方政府文件共同組成的法律體系。

    我國現(xiàn)有的海島保護專門法為《中華人民共和國海島保護法》,它是一部以保護海島生態(tài)為目的的海洋行政法律。除此專門法之外,《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生動物法》等單行法也適用于海島生態(tài)環(huán)境保護。另外,還有一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章文件,以舟山群島為例,浙江省司法廳在2011年就頒布的《關(guān)于法律服務(wù)海洋經(jīng)濟發(fā)展的指導意見》,明確“法律服務(wù)海洋經(jīng)濟”的范圍包括推動海島開發(fā)、促進濱海旅游業(yè)發(fā)展和保護海洋生態(tài)環(huán)境。舟山市政府也先后出臺了《舟山生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》、《舟山市海洋功能區(qū)劃》、《舟山市海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)規(guī)劃》、《舟山市海洋環(huán)境保護十二五規(guī)劃》等一系列文件。

    (二)海島生態(tài)保護法律制度存在的問題

    第一,立法體系雖已基本形成但尚不完備。建國以來,我國出臺了三十余部與海島生態(tài)保護有關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件。海島生態(tài)保護的法律法規(guī)在數(shù)量上雖然龐大,但多停留在規(guī)章層面。分散的規(guī)章制度之間又缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)而未能形成完整的保護體系。

    第二,海島管理體制明確性有待加強。海島資源的多方位性決定了海島生態(tài)保護必然涉及眾多的部門。以舟山群島為例,從橫向看,舟山群島的海島保護問題涉及漁業(yè)資源保護的漁業(yè)部門,生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)保部門,資源開發(fā)方面保護的國土資源部門等。而從縱向看,有舟山地區(qū)性部門、浙江省級和國家部門保護的要求。眾多橫向縱向的管理部門權(quán)責交叉,導致缺乏明確的管理體制。

    第三,海島經(jīng)濟發(fā)展的差異影響生態(tài)保護。經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾目前仍然存在甚至將長期存在,對于“靠海吃?!钡漠?shù)鼐用駚碚f海島自然資源是致富原料。我們知道,只有在保障其生存權(quán)發(fā)展權(quán),提高生活水平的基礎(chǔ)上才能落實海島生態(tài)保護相關(guān)法律的實施。因此,一味懲治禁止而不疏導的執(zhí)法模式只是治標不治本。形成完善的立法體系,考慮經(jīng)濟對海島生態(tài)保護的雙刃劍效應,是當前舟山群島生態(tài)保護法制完善的重要要求。

    2 完善舟山群島生態(tài)保護法律機制的構(gòu)想

    (一)健全海島立法體系的若干建議

    我國海島生態(tài)環(huán)境保護法律體系基本框架的構(gòu)建是我國保護海島生態(tài)環(huán)境和科學發(fā)展海島經(jīng)濟的法律基礎(chǔ)。健全舟山海島生態(tài)立法體系需要我們在慣徹《憲法》原則的前提下,綜合考慮《海島保護法》和《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動物法》等多個部門法,做好各善部門法之間的銜接工作,對法律上空缺的部分加以彌補,對各部法律間的冗余加以革除。

    (二)建立環(huán)境影響評價制度的若干建議

    要保護海島生態(tài)環(huán)境,首先要從環(huán)境影響評價制工作出發(fā)。建立并完善環(huán)評制度與公眾參與制度,使建設(shè)單位、政府部門、社會團體、普通公民都能夠參與到海島開發(fā)的環(huán)評活動中,拓展參與對象、推動信息公開、健全反饋機制尤為重要。

    (三)完善海島開發(fā)許可制度的若干建議

    浙江省在海域使用權(quán)申請審批管理中設(shè)立了分級審批的制度,但這也為地方政府化整為零,始終將審批權(quán)限制在自己管轄范圍內(nèi)提供了可能。舟山建立海島開發(fā)許可制度在立法上的可行性可以從以下三點考慮:第一,憲法作為我國的根本大法,是政府掌握海島開發(fā)許可權(quán)力的法律淵源;第二,許可作為一項行政授權(quán),我國的《行政許可法》為海島開發(fā)許可提供了行政法律依據(jù);第三,上文中的環(huán)評制度為海島開發(fā)許可法律制度解決了技術(shù)層面的問題。國內(nèi)許多海島都曾經(jīng)走過“先污染,后治理”的道路對海島產(chǎn)生巨大危害。因此,保障舟山群島海島生態(tài)應嚴格規(guī)定開發(fā)許可證的申請程序和設(shè)置上訴機構(gòu),明晰海島物權(quán)和管理權(quán)限,理順各方責、權(quán)、利關(guān)系,嚴格限制破壞污染海島環(huán)境的行為。一旦出現(xiàn)問題,就應該嚴格追究相關(guān)責任人,做到有法必依,有責必究。

    (四)設(shè)立生態(tài)自然保護區(qū)的若干建議

    在脆弱的海島上建立自然保護區(qū)是保護生物多樣性,防止生態(tài)惡化并有效可持續(xù)開發(fā)海島自然資源的有效舉措。縱觀國際經(jīng)驗,在海島自然保護區(qū)立法上采取開發(fā)模式的不在少數(shù),采取保護模式的也如恒河沙數(shù)。為更好地對海島獨特而脆弱的生態(tài)環(huán)境進行保護,在兼顧的基礎(chǔ)上,舟山有必要在海島生設(shè)立自然保護區(qū)工作的方面以保護為主。

    首先,可以依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》與《自然保護區(qū)條例》制定相關(guān)規(guī)章制度,在舟山群島,尤其是無人區(qū)島嶼上設(shè)立自然保護區(qū)。在保護海島生態(tài)的同時發(fā)展生態(tài)旅游,建立生態(tài)旅游和休閑度假旅游的共生發(fā)展模式,實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

    其次,在制定海島自然保護區(qū)制度的時候,舟山應當著眼于長遠利益,將生態(tài)旅游、循環(huán)經(jīng)濟的理念上升到法律層面,認識到海島自然保護區(qū)有別于經(jīng)濟價值的生態(tài)價值,當經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相沖突時偏重于生態(tài)保護。

    最后,加強自然保護區(qū)價值的教育宣傳也是落實設(shè)立海島生態(tài)自然保護區(qū)規(guī)章制度的重要內(nèi)容。

    (五)生態(tài)補償制度和環(huán)境公益訴訟制度

    國家環(huán)境保護總局關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見中確立了生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t。如發(fā)現(xiàn)海島開發(fā)中出現(xiàn)對海島生態(tài)的嚴重破壞因素,則有必要提前收回海島使用權(quán)。關(guān)于提前收回使用權(quán)的補償問題,在《海域使用管理法》有相關(guān)規(guī)定,但對于怎樣確定補償標準的問題還未予明確。因此,舟山群島在任命“島主”的同時,從保護海島生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā),應當完善海島使用押金制度,規(guī)范提前收回海島使用權(quán)的生態(tài)補償規(guī)章制度。

    另外,最高法院曾出臺《關(guān)于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》,要求各級法院依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。同年,浙江省檢察院和環(huán)保廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》,明確指出各地檢察機關(guān)和環(huán)保部門要積極探索環(huán)境公益訴訟,有條件的縣(市、區(qū))可以與當?shù)厝嗣穹ㄔ簠f(xié)調(diào)先行試點。因此,舟山作為浙江省特殊的一個以海島組成的市,有條件也有必要向浙江省申請設(shè)立環(huán)境公益訴訟試點,建立有舟山特色的環(huán)境公益訴訟制度。

    參考文獻

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    [8]李人達.海島生態(tài)保護法律制度研究[D].中國地質(zhì)大學碩士學位論文,2010.

    [9]哈斯:《中日海島生態(tài)環(huán)境保護法律制度比較研究》,大連海事大學碩士學位論文,2011年。

    作者簡介

    張敏(1991-),女,福建廈門人,法學本科,現(xiàn)為福建天衡聯(lián)合律師事務(wù)所實習律師。

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