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    淺析現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制度的完善

    2016-08-02 23:16:03蔣子皓
    卷宗 2016年6期
    關(guān)鍵詞:一號(hào)文件完善改革

    摘 要:2014年一號(hào)文件對(duì)我國現(xiàn)行土地制度進(jìn)行了改革,并對(duì)農(nóng)村土地承包制度提出了創(chuàng)新理念。農(nóng)村土地承包制度問題是我國農(nóng)村土地問題的核心,農(nóng)村土地承包制度的科學(xué)性、合理性會(huì)直接影響到我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。只有正視我國農(nóng)村土地承包制度目前存在的弊端并勇于改革,堅(jiān)定地貫徹一號(hào)文件的要求,才能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:一號(hào)文件;農(nóng)村土地承包制度;完善;改革

    1 農(nóng)村土地承包制度存在的問題

    我國目前實(shí)行的農(nóng)村土地承包是指采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒淮等農(nóng)村土地,可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?,F(xiàn)行土地承包制度在《土地承包法》的約束規(guī)范下日益健全和完善,但依然存在一些問題。

    1、農(nóng)村土地承包立法仍然存在缺陷?,F(xiàn)行《土地承包法》未完全打破對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,仍然對(duì)農(nóng)村土地在機(jī)體組織間和集體組織成員與非集體組織成員間流轉(zhuǎn)設(shè)定限制條件,與市場經(jīng)濟(jì)所要求的生產(chǎn)要素充分流動(dòng)、自由結(jié)合的原則有較大距離。

    2、法律法規(guī)不健全,承包者利益難以保證。

    土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護(hù)手段都沒有明確的法律規(guī)定。政府部門隨意調(diào)整農(nóng)民承包土地的事件時(shí)有發(fā)生,農(nóng)民對(duì)土地占有和使用不穩(wěn)定,導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對(duì)土地進(jìn)行長期投資的熱情,土地經(jīng)營短期化行為不可避免,土地資源處于掠奪式經(jīng)營中,這種缺乏投資的土地,導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件無法改善,科技含量低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法提高,農(nóng)民收入增長緩慢。

    3、土地資源緊缺與棄耕、薄耕的矛盾。

    由于進(jìn)行土地分配承包時(shí),只能在所在社區(qū)范圍內(nèi)承包土地,這種“社區(qū)界定”和行政壁壘使農(nóng)民承包土地的數(shù)量、位置和質(zhì)量受到很大的空間約束,土地配置的效率十分低下。同時(shí)城鎮(zhèn)化占用了大量土地,許多農(nóng)業(yè)用地也轉(zhuǎn)化為了工業(yè)用地、建筑用地或城市居住用地,土地資源十分緊張。

    4、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

    由于以前農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)政策不具體、不配套,加之具體操作上的原因,土地承包合同及流轉(zhuǎn)過程極不規(guī)范,主要表現(xiàn)在:有的土地承包合同不清,發(fā)包時(shí)未進(jìn)行實(shí)地測(cè)量,土地面積、位置不準(zhǔn)確;有的土地承包合同變更、解除時(shí)未訂立書面合同,而且沒在有關(guān)部門登記,出現(xiàn)地、證不符現(xiàn)象;有的是發(fā)包方私下發(fā)包、轉(zhuǎn)讓土地,沒有履行合法的程序。

    6、土地超小規(guī)模的平均化經(jīng)營與社會(huì)要求提高土地的經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。

    目前土地的超小規(guī)模的平均化零散經(jīng)營,不便耕作,影響水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的合理使用,使科學(xué)技術(shù)推廣受到限制,固定資產(chǎn)利用率低,經(jīng)濟(jì)效益下降,與社會(huì)對(duì)提高土地使用效率的要求越來越遠(yuǎn)。

    2 導(dǎo)致問題的原因

    1、對(duì)《土地承包法》的貫徹落實(shí)不到位。

    《土地承包法》規(guī)定了耕地的承包期為三十年,并且規(guī)定了調(diào)整土地或者收回土地的條件和程序,然而各地土地承包的落實(shí)情況極不統(tǒng)一,甚至同一個(gè)村的不同組之間,土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不一樣。有些地方仍有十年大調(diào)整,三年小調(diào)整的做法;有的地方還出現(xiàn)超勞動(dòng)力年齡抽地等現(xiàn)象。由于土地承包政策的多樣化使土地承包權(quán)難以長久化,土地承包權(quán)無法穩(wěn)定。

    2、長期存在人地供需矛盾。

    隨著時(shí)間的推移,因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大,使土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性與承包關(guān)系變更的矛盾始終存在。因承包期內(nèi)實(shí)行增人不增地,減人不減地的政策,新增人口基本上分不到土地,法律對(duì)承包期內(nèi)家庭人口的變化與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾沒有規(guī)定,導(dǎo)致有的人可能從出生起就沒有土地可種,人地矛盾問題十分突出。

    3、土地承包合同不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)不明確。

    土地承包合同書填寫得非常不規(guī)范,有的是村民自己填寫或由他人代簽;有的土地承包合同是發(fā)包方自行界定條款不完善,表述不準(zhǔn)確,發(fā)生糾紛時(shí)雙方各執(zhí)一詞;有的變更和流轉(zhuǎn)合同缺乏必要的書面材料,致使許多情況下雙方產(chǎn)生的糾紛,事實(shí)很難斷定。

    4、法律法規(guī)不健全,沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定。

    一方面,我國《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有,但對(duì)“集體”的法律規(guī)定又不確定。另一方面,承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不明確、不充分。事實(shí)上,現(xiàn)在農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)僅是土地的耕種權(quán)。經(jīng)營權(quán)從其本質(zhì)上來說應(yīng)該屬于使用權(quán)。使用權(quán)就可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等項(xiàng)權(quán)利,而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在就僅僅只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極小的處分權(quán)。這使得承包經(jīng)營者無法充分行使自己的全部權(quán)利,在實(shí)踐中必然使產(chǎn)權(quán)主體的利益常常受到損害。

    3 完善土地承包制度的對(duì)策

    (1)全面建立農(nóng)村土地承包合同管理制度,形成管理和監(jiān)督體制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)簽訂農(nóng)村土地承包合同的指導(dǎo)和監(jiān)督,確保本轄區(qū)內(nèi)所訂立、變更的農(nóng)村土地承包合同不違反法律法規(guī)和黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)村土地承包合同應(yīng)列入村務(wù)公開內(nèi)容,增強(qiáng)透明度和群眾知情權(quán)。

    (2)切實(shí)開展農(nóng)村土地承包合同的收集整理,穩(wěn)妥解決合同中存在的不完備問題。當(dāng)前要以《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施為契機(jī),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真組織開展農(nóng)村土地承包合同的清理收集,做到領(lǐng)導(dǎo)到位,指導(dǎo)到位,服務(wù)到位。堅(jiān)持農(nóng)村土地承包合同法律關(guān)系依法規(guī)范和調(diào)整,杜絕因村干部個(gè)人主觀隨意性,造成集體和群眾利益受到損害。

    (3)完善土地承包配套法規(guī)體系建設(shè),及時(shí)修訂現(xiàn)有的不合理的土地承包方面的法律法規(guī),剔除單純依靠戶籍劃分承包經(jīng)營權(quán)等不合理規(guī)定,取消不必要的土地流轉(zhuǎn)限制,確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及承包合同管理的主體,明確其權(quán)利與義務(wù),有效規(guī)范和監(jiān)督土地承包合同的規(guī)范訂立和及時(shí)履行。

    (4)建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在不改變家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位的前提下,根據(jù)多數(shù)農(nóng)民的要求,本著等值等量、有利于生產(chǎn)的原則,調(diào)整零散地塊,使每個(gè)農(nóng)戶的承包地塊相對(duì)集中;在人地矛盾較為突出的地方,根據(jù)協(xié)商一致、有償互利的原則解決人地矛盾;在集體組織內(nèi)部建立內(nèi)部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的初級(jí)土地流轉(zhuǎn)制度;在一定程度上剝?nèi)跬恋爻∫?guī)模經(jīng)營的負(fù)面影響,普遍建立土地使用權(quán)的登記制度,為發(fā)育土地使用權(quán)交易市場打下基礎(chǔ)。

    (7)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。建立健全統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度,在發(fā)包土地時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的程序進(jìn)行:選舉產(chǎn)生承包工作小組;擬定并公布承包方案;依法召開本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議,討論通過承包方案,土地承包方案應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意;公開組織實(shí)施承包方案。

    (8)對(duì)已依法簽訂承包合同的,要依法予以保護(hù),以維護(hù)承包方的合法權(quán)益。對(duì)沒有簽定二輪延包合同的土地,可以按法律規(guī)定進(jìn)行發(fā)包,承包期為二輪承包期剩余的時(shí)間。對(duì)土地確實(shí)分配不公、農(nóng)民意見較大的村組,按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,可以考慮對(duì)土地進(jìn)行部分調(diào)整。

    參考文獻(xiàn)

    [1]王有亮:《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的思考》

    [2]丁關(guān)良:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)初論》,中國農(nóng)業(yè)出版社。

    [3]肖方楊:《集體土地所有權(quán)的缺陷健全完善對(duì)策》

    [4]蔡永飛:《我國現(xiàn)行土地制度的由來、問題及對(duì)策》,《團(tuán)結(jié)》雜志2013年第1期。

    [5]黃達(dá)志:《現(xiàn)行土地承包制存在的問題及完善對(duì)策》

    作者簡介

    蔣子皓(1994-),女,漢族,福建泉州人,華中師范大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)本科生,研究方向:法學(xué)。

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