省屬煤炭企業(yè)采煤塌陷地綜合治理工作探究

蘭慶武

做好采煤塌陷地治理工作對推進生態(tài)文明建設(shè)、改善礦區(qū)民生、促進省屬煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。中央對采煤塌陷地問題高度關(guān)注，習近平總書記在視察山東時對塌陷地治理提出明確要求，山東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)也多次就塌陷地治理工作作出批示。2012年以來，煤炭市場形勢急轉(zhuǎn)之下，省屬煤炭企業(yè)經(jīng)濟效益下滑嚴重，而塌陷地治理資金投入巨大，工作推進難度大，已成為制約煤炭企業(yè)發(fā)展的一項突出問題，如何有效的對塌陷地進行治理，已成為煤炭企業(yè)亟待解決的問題。

1 采煤塌陷地治理存在的困難及原因分析

盡管省屬煤炭企業(yè)在采煤塌陷地復(fù)墾治理方面投入了大量的資金，也探索開展了各種治理模式，但因這項工作涉及地方各級政府、部門、企業(yè)、村集體、村民多方利益，工作推進過程中困難重重，突出表現(xiàn)為“四個難”：即進地治理難、治理驗收難、驗收移交難、返還保證金難。具體分析，主要有以下幾個方面原因：

（一）地方政府對治理工作缺乏主動性。對地方政府而言，由于塌陷地治理及交付沒有“顯性”成效及財政效益，對治理及交付工作主動性及積極性不高，且由于在治理及交付過程中需要協(xié)調(diào)多方利益，造成地方政府在工作中有時候存在畏難情緒，影響了塌陷地治理工作的順利開展。

（二）治理驗收標準和移交措施不明確。由于采煤塌陷地狀況千差萬別，目前省里對塌陷地治理項目沒有統(tǒng)一的驗收標準，由各地國土部門自行掌握。有些企業(yè)由于對政策掌握不到位，在自行復(fù)墾治理前沒有申請列入當?shù)貒敛块T治理項目，復(fù)墾治理完成后，國土部門一般不組織驗收，即使部分復(fù)墾治理土地由國土部門進行了驗收，但由于移交的程序和標準不明確，但移交工作仍難以進行，企業(yè)還需繼續(xù)交青苗補償費，企業(yè)治理“驗收難、移交難”問題突出。

（三）企業(yè)復(fù)墾治理資金投入壓力較大。目前，國家、省市涉及塌陷地治理的稅費項目，主要包括復(fù)墾費、耕地占用稅、礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金等十余種，這些稅費由不同政府部門分頭分級征管，而且征收標準比例逐年提高。如耕地占用稅標準2007年前按每平方米10元征收，目前是每平方米45元，保證金按采礦證面積征收，遠遠超過實際產(chǎn)量和開采面積。據(jù)測算，目前折算到塌陷地上的各種稅費，每畝最高達到8—9萬元，企業(yè)負擔沉重。各企業(yè)在前期交納各項治理稅費且返還無望的情況下，還需另外籌集資金進行塌陷地治理，資金壓力很大。

（四）農(nóng)民對治理移交工作不積極。按照規(guī)定，煤炭企業(yè)要對形成采煤塌陷地的農(nóng)民支付青苗補償費。目前，山東省青苗補償費標準是按照土地年產(chǎn)值進行測算的，補償標準較高，全省平均每畝1300元左右，個別地方高達每畝2600元，遠遠超過了土地實際收益，農(nóng)民由于獲得了較為合算的補償收益，對治理工作缺乏有效配合。

2 當前具有借鑒推廣意義的幾種塌陷地治理模式

當前山東省省屬煤炭企業(yè)根據(jù)采煤塌陷地現(xiàn)狀、類型、分布及環(huán)境條件狀況，主要采取農(nóng)業(yè)復(fù)墾、生態(tài)復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)復(fù)墾三種方式。在治理方法上，對輕度塌陷區(qū)主要是通過削高填洼等措施恢復(fù)農(nóng)業(yè)耕種，對中度塌陷區(qū)主要是挖深墊淺形成上糧下魚生產(chǎn)格局，對常年積水的重度塌陷區(qū)主要是建設(shè)生態(tài)濕地或平原水庫恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，對面積較大、包含輕度、中度、重度各種類型的復(fù)合型塌陷區(qū)，綜合運用上述治理方法，發(fā)展種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、光伏發(fā)電、旅游觀光等適宜產(chǎn)業(yè)，打造多元化的高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過對各種治理模式的比較，在省屬煤炭企業(yè)塌陷地治理模式中治理方式方法創(chuàng)新、治理成效顯著、可借鑒推廣的主要有以下幾種：

（一）兗礦集團委托地方政府治理模式。

根據(jù)山東省煤炭工業(yè)局數(shù)據(jù)，兗礦集團2016年繼續(xù)以繳納復(fù)墾費委托地方政府治理的模式進行采煤塌陷地復(fù)墾治理。2016年計劃繳納復(fù)墾費7315萬元，復(fù)墾治理面積7815畝。通過一次性交復(fù)墾費的方式，委托當?shù)卣M行治理，企業(yè)不再承擔青苗補償費。

該治理模式企地關(guān)系比較融洽，企業(yè)交了復(fù)墾費后，不再承擔治理責任，無需和村集體、村民溝通協(xié)調(diào)，省時省心省力，作為企業(yè)治理的一種模式，值得總結(jié)推廣。

該治理模式存在的主要問題主要有兩個方面：一是土地復(fù)墾費交費標準較高，企業(yè)負擔較重；二是企業(yè)既交復(fù)墾費又繳礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，而保證金始終難以得到返還。

（二）臨礦集團王樓煤礦利用塌陷地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

王樓煤礦利用采煤塌陷地，通過土地流轉(zhuǎn)的方式，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)。2015年6月，煤礦注冊成立喻興農(nóng)業(yè)生態(tài)分公司，統(tǒng)籌負責項目推進與建設(shè)。該項目規(guī)劃治理面積7000畝左右，采用“公司+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，輻射帶動周邊兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個村莊，項目計劃總投資9000萬元。園區(qū)規(guī)劃為農(nóng)果種植、淡水養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品初加工三大產(chǎn)業(yè)，并且能夠充分利用王樓煤礦井下余熱資源豐富的特點，利用井下降溫制冷系統(tǒng)產(chǎn)生的余熱資源，發(fā)展熱帶水果種植、鄉(xiāng)村旅游洗浴溫泉等六大板塊。目前該園區(qū)已成為濟寧地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟利用的新型農(nóng)業(yè)示范區(qū)，為采煤塌陷地治理探索了一條新路子。

該治理模式能夠結(jié)合企業(yè)資源優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)復(fù)墾，項目發(fā)展前景良好，同時，土地流轉(zhuǎn)開發(fā)經(jīng)營免繳耕地占用稅和土地使用稅，大大減輕了企業(yè)負擔，有較高的推廣價值。

該模式存在的主要問題：一是土地流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理比較困難；二是土地流轉(zhuǎn)后進行復(fù)墾治理，仍需交青苗補償費。

（三）淄礦集團許廠煤礦塌陷地農(nóng)業(yè)復(fù)墾項目

許廠煤礦通過與地方政府建立的良好溝通互動機制，繼續(xù)沿用原來傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)復(fù)墾方式，以挖深墊淺治理方法為主，對采煤塌陷地進行土地復(fù)墾治理。通過從山東省煤炭局得到的數(shù)據(jù)，2016年許廠煤礦治理規(guī)劃項目4個，治理面積3584畝；2017年治理規(guī)劃項目3個，治理面積1447畝，7個項目合計資金投入預(yù)計為7547萬元，其中2016年預(yù)計投入5376萬元。

該治理模式在實施過程中主要存在以下幾個問題：一是部分村民對治理后的土地不予接受，塌陷地治理后移交難的問題一定程度上仍然存在；二是需要進一步協(xié)調(diào)好企業(yè)自行治理與地方政府要求代為治理的問題；三是支取地質(zhì)環(huán)境治理保證金用于塌陷地治理的問題難以落實，企業(yè)一方面繳納高額的地質(zhì)環(huán)境治理保證金，另一方面還要籌措額外資金對塌陷地進行治理，對企業(yè)來說資金壓力較大。

3 煤礦企業(yè)需要重點推進的工作

（一）要制定采煤塌陷地治理規(guī)劃。各煤炭企業(yè)要根據(jù)上級文件要求，結(jié)合企業(yè)實際情況，制定完善塌陷地治理規(guī)劃和年度治理計劃，并與地方政府的相關(guān)治理規(guī)劃搞好銜接，確保塌陷地治理工作按計劃有序推進。

（二）要加大塌陷地資金爭取力度。目前上級部門對塌陷地治理相關(guān)資金安排，都是通過發(fā)改、財政系統(tǒng)下發(fā)，而市縣級地方政府不通知省屬煤炭企業(yè)申報，導(dǎo)致省屬煤炭企業(yè)無法享受到塌陷地治理方面的政策扶持，因此，省屬煤炭企業(yè)要積極與國資委進行溝通，由國資委與省財政廳、國土廳、發(fā)改委、煤炭工業(yè)局等有關(guān)單位進行協(xié)調(diào)，爭取部門工作支持，幫助企業(yè)了解掌握有關(guān)政策、信息，將省屬煤炭企業(yè)采煤塌陷地治理工作納入相關(guān)部門政策、資金、項目扶持范圍。

（三）要加強與各級地方政府及部門的工作對接。采煤塌陷地治理是一項復(fù)雜的工作，具體推進過程中涉及到發(fā)改、國土、煤炭局等多個部門，尤其要與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好協(xié)調(diào)聯(lián)系，煤炭企業(yè)在治理過程中，要積極主動的做好與各級地方政府及部門的工作對接。

（五）要推動政府完善塌陷地治理驗收標準和移交措施。國資委作為省屬國有企業(yè)的“娘家”，要督促國土部門進一步細化完善治理后土地的驗收標準，制定出臺相關(guān)細則，保證既治的好，又能及時驗收。對企業(yè)按規(guī)定程序完成治理的給予驗收移交；對省政府156號文件“關(guān)于塌陷地治理的工作實施方案”出臺前，企業(yè)沒有將治理方案立項但已經(jīng)完成復(fù)墾的，地方政府有關(guān)部門應(yīng)當及時給予驗收；對企業(yè)之外各種組織、個人因開辦企業(yè)或其它用途使用的塌陷地，地方政府應(yīng)視同治理，一視同仁給予驗收。

在當前形勢下，采煤塌陷地治理工作已成為一項刻不容緩的工作，煤炭企業(yè)只有因地制宜、創(chuàng)新模式，相關(guān)政府部門做到政策現(xiàn)行、試點帶動，同時給予煤炭企業(yè)在相關(guān)政策上的大力支持，才能真正實現(xiàn)推進生態(tài)文明建設(shè)、改善礦區(qū)民生、促進省屬煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的根本目的。