困境與對策：城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地退出

【摘要】農(nóng)村宅基地的退出面臨著管理制度的滯后與虛置、運(yùn)行程序的繁雜與低效、處置監(jiān)督的缺失與無序、權(quán)益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等方面的困境。構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，需推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記、加強(qiáng)宅基地退出的制度建設(shè)、做好宅基地退出的政策宣傳、強(qiáng)化宅基地退出的過程監(jiān)督、完善宅基地退出的權(quán)益保障、保證退出宅基地的有效利用。

【關(guān)鍵詞】困境與對策；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村宅基地退出

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速發(fā)展，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移不斷加劇，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入和思想觀念都發(fā)生了極大的變化。城鄉(xiāng)一體化的影響十分廣泛，不僅影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，也影響到農(nóng)村土地利用和管理。作為農(nóng)村建設(shè)用地組成部分的宅基地普遍存在布局混亂、面積超標(biāo)、閑置嚴(yán)重和糾紛較多等突出問題，在很大程度上降低了農(nóng)村宅基地的使用效率，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的宅基地，如何有效利用和科學(xué)管理成為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個焦點(diǎn)問題。

一、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地退出的困境

農(nóng)村宅基地的退出，對于減少農(nóng)村宅基地的閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的整合和節(jié)約，具有較為重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。但在實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地的退出還面臨著許多障礙需要妥善解決，才能有效保障農(nóng)村宅基地的順利退出。

（一）管理制度的滯后與虛置

我國現(xiàn)有的宅基地管理制度在維護(hù)土地公有制、保障廣大農(nóng)民的居住權(quán)和保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但在城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展背景下，也面臨著問題：一方面是制度滯后，我國專門針對于農(nóng)村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明確的依據(jù)和程序，目前主要有《土地管理法》和少數(shù)相關(guān)的實(shí)施意見，相配套的制度和措施也不夠完善，尚未形成有機(jī)的管理制度體系；另一方面是制度虛置，主要表現(xiàn)為宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行得不夠嚴(yán)格，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地的規(guī)定形同虛設(shè)，以及宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行，一些地方甚至打著“深化改革”的旗號，擅自突破法律的規(guī)定。

（二）運(yùn)行程序的繁雜與低效

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，我國農(nóng)民宅基地利用方面出現(xiàn)了閑置、一戶多宅等突出問題。這些問題的出現(xiàn)在一定程度上也和我國農(nóng)民宅基地相關(guān)處置辦法有關(guān)。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展促進(jìn)了進(jìn)城務(wù)工和落戶城里的農(nóng)民數(shù)量的增加，但是相對應(yīng)的農(nóng)村宅基地空置數(shù)量也在隨之增加。部分農(nóng)民有意愿置換或退出宅基地，但是我國的農(nóng)村宅基地的審批制度采用村、鄉(xiāng)、縣三級，程序繁雜瑣碎，辦理流程長。對于置換和流轉(zhuǎn)宅基地的程序更是復(fù)雜和繁瑣，加之一些地方存在工作程序不透明，鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私、故意刁難等問題。這些都使農(nóng)民覺得力不從心，也不愿意走這些繁瑣的程序，不利于對農(nóng)民宅基地的順利退出，更不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）處置監(jiān)督的缺失與無序

在我國現(xiàn)有的管理制度下，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是歸村集體所有的，但是宅基地的審批、使用、征收等方面的問題又是由縣鄉(xiāng)政府集中管理的，即政府實(shí)際上對農(nóng)村宅基地問題具有較大的管理和處置權(quán)。政府對農(nóng)民宅基地管理和處置方式很多，如對農(nóng)村宅基地的征收、對農(nóng)民宅基地取得和轉(zhuǎn)讓等的審批、對農(nóng)民宅基地建設(shè)和使用的規(guī)劃、對農(nóng)民宅基地退出的補(bǔ)償?shù)?。但是在這些過程中由于國家對這些方面的工作，相關(guān)制度和程序缺少具體而明確的規(guī)定，加上農(nóng)村范圍廣，和基層政府工作透明度不高，以及農(nóng)民本身的民主法治觀念淡薄等原因，造成了農(nóng)村宅基地管理和處置過程的監(jiān)督較為乏力和無序，容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的受損。

（四）權(quán)益保障的乏力與混亂

農(nóng)村宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，農(nóng)村宅基地退出關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民參與宅基地退出意味著原有生產(chǎn)生活方式的放棄，如何保障宅基地退出中的農(nóng)民合法權(quán)益是宅基地退出必須面對的問題。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于我國對農(nóng)民宅基地的退出等的補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，加上政府在處置農(nóng)民宅基地時受到的監(jiān)督不足。一些地方的政府強(qiáng)制征用和回收農(nóng)民的宅基地并僅給予少量的補(bǔ)償，一些地方政府甚至參與農(nóng)民宅基地退出的增值收益的分配。另外，國家還沒有系統(tǒng)的農(nóng)民宅基地退出權(quán)益保障和維權(quán)機(jī)制，加上農(nóng)民的維權(quán)意識較為淡薄，對有關(guān)維權(quán)的知識和路徑了解相對較少。

（五）思想觀念的影響與束縛

農(nóng)村宅基地是我國土地制度中特有的概念，它作為廣大農(nóng)民安身立命、實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的重要支點(diǎn)，對維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地退出還受到一些思想觀念方面的束縛和影響。一方面是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土觀念的影響，即將農(nóng)村作為自己家族的根基和本源，認(rèn)為即便已經(jīng)在城市安家落戶，也不能丟棄農(nóng)村的“老家”，甚至認(rèn)為動了老家的房子就是動了家族的“根基”，從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置甚至荒廢；另一方面是傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響，即作為農(nóng)村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土，而宅基地恰恰就是送終的“儀式”所在地。

二、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地退出的對策

農(nóng)村宅基地退出是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢和必然要求，在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、打破城鄉(xiāng)二元分割局面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記

推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記是實(shí)施宅基地退出的前提和基礎(chǔ)。作為對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證的特定過程，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、落實(shí)耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記，要確認(rèn)到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)民的土地物權(quán)意識，進(jìn)一步明確村集體、農(nóng)民與宅基地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，這不僅可以方便農(nóng)民便捷和高效地退出宅基地，同時也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)宅基地退出的制度建設(shè)

加強(qiáng)制度建設(shè)是保障農(nóng)村宅基地退出有序化和穩(wěn)定化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國尚未出臺專門針對農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī)，對農(nóng)村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據(jù)。為此需要制定相應(yīng)的法律制度，對農(nóng)村宅基地退出的條件、補(bǔ)償?shù)霓k法、運(yùn)行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規(guī)定，為各地區(qū)農(nóng)村宅基地的退出提供統(tǒng)一的和規(guī)范的制度參照，從而減少各地因?yàn)橹贫炔町愝^大而帶來的管理混亂、退出無序和補(bǔ)償不一等方面的問題和矛盾，使宅基地退出有法可依。

（三）做好宅基地退出的政策宣傳

做好政策宣傳是強(qiáng)化政策客體認(rèn)知、減少政策執(zhí)行阻力的重要保證。廣泛的政策宣傳是保障農(nóng)村宅基地退出有效性和有序性的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地退出是一項(xiàng)涉及主體眾多、構(gòu)成內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)過程，不僅涉及到政府土地管理部門、村級自治組織、村民個人等多個主體，而且包含了退出的條件、面積的確定、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、過程的監(jiān)督等諸多方面的內(nèi)容。因此，必須做好宅基地退出方面的政策宣傳，不僅要使農(nóng)村居民明確宅基地退出的目的和意義，還要使之明確宅基地退出的條件、過程和程序，以及自身宅基地退出后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活保障方式。

（四）強(qiáng)化宅基地退出的過程監(jiān)督

強(qiáng)化過程監(jiān)督是推動宅基地退出、保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。農(nóng)村宅基地的退出不僅意味著農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的放棄，也意味著村集體土地資源的擴(kuò)增。在此過程中，還涉及到土地行政管理部門對宅基地面積的確認(rèn)和財政部門對農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償?shù)拇_定。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，為保證宅基地退出的有序進(jìn)行，必須加強(qiáng)對宅基地退出運(yùn)行過程的監(jiān)督，并加強(qiáng)宅基地退出的信息公開，保證村級組織對退出宅基地的和合理利用和科學(xué)管理，保證土地行政管理部門和財政部門有效行使職權(quán)，防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租，使宅基地退出的過程公開透明。

（五）完善宅基地退出的權(quán)益保障

保障宅基地退出的農(nóng)民的合法權(quán)益是維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)民參與宅基地退出意味著原有生產(chǎn)和生活方式的放棄，如何促進(jìn)宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重要議題。為此，需要完善宅基地退出后的農(nóng)民的權(quán)益保障。對于退出宅基地的農(nóng)民，一是要完善經(jīng)濟(jì)保障，確保農(nóng)民獲得公平的補(bǔ)償；二是要完善身份保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化；三是要完善就業(yè)保障，加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)并提供信息和機(jī)會；四是要完善社會保障，促進(jìn)城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。

（六）保證退出宅基地的有效利用

保證退出宅基地的有效利用是盤活宅基地資源、提高土地利用效率的關(guān)鍵所在。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，城市建設(shè)用地需求日益增長和農(nóng)村大量宅基地閑置之間的對比異常鮮明。在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”政策背景下，農(nóng)村宅基地的退出為城市建設(shè)用地的增加提供了有力的支持。為避免盲目追求建設(shè)用地增減指標(biāo)，保證退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的復(fù)墾還原工作，禁止復(fù)墾中以次充好、拼湊指標(biāo)的行為；其次要對跨區(qū)域土地增減的掛鉤進(jìn)行嚴(yán)格的審查和備案；此外，要將退出宅基地的土地增值收益返還給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人。

農(nóng)村宅基地退出是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢和必然要求，宅基地退出的目的在于集約節(jié)約利用土地資源。在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進(jìn)程中，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，進(jìn)宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是未來一段時間里我們國家改革和發(fā)展中的一項(xiàng)重要議題。

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作者簡介

張磊（1982.11—），男，山東郯城人，許昌學(xué)院法政學(xué)院講師，碩士，主要研究方向?yàn)楣补芾?、政策分析?/p>

基金項(xiàng)目

河南省科技廳2015年軟科學(xué)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究——基于河南省的實(shí)證分析”（項(xiàng)目編號：152400410567）