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    《讓每個學生取得成功法》之立法演變與政策走向
    ——基于問責的視角

    2016-08-01 02:00:14聞凌晨
    當代教育科學 2016年12期
    關鍵詞:法案學業(yè)學校

    ● 聞凌晨

    《讓每個學生取得成功法》之立法演變與政策走向
    ——基于問責的視角

    ●聞凌晨

    無論從縱向的立法歷程來看,還是橫向基于考核、表現(xiàn)目標、指定與干預維度上的分析,都可看出《讓每個學生取得成功》乃是民主、共和兩黨在教育政策上的妥協(xié)產(chǎn)物,更是分權與集權、問責制度與發(fā)展改進、頂層設計與本土變革之間的博弈結果。由此,有必要重新厘定分權與集權二者之關系;推進基于高風險測試的問責制度向績效責任與發(fā)展改進共存發(fā)展;在變革力量上,由政治家、教育專家的頂層設計向地方教育管理人員、教師的本土變革傾斜。

    《讓每個學生取得成功法》;問責制;發(fā)展改進;頂層設計;本土變革

    2015年12月10日,美國參眾兩院投票通過《初等與中等教育法》(Elementary and Secondary Education Act,簡稱ESEA),總統(tǒng)奧巴馬簽署名為《讓每個學生取得成功》的法案(Every Student Succeeds Act,S. 1177,以下簡稱ESSA),意味著實施13年之久的《不讓一個孩子掉隊》(No Child Leave Behind,以下簡稱NCLB)正式退出歷史舞臺。

    一、立法歷程

    NCLB暴露出來的問題,使得政教兩界尋求對ESEA的重新授權,幾乎未曾間斷。2010年3月,美國教育部發(fā)布 《改革藍圖——對〈初等與中等教育法>的重新授權》(A Blueprint for Reform:The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act)。2015年,適逢《初等與中等教育法》(1965年4 月11日)頒布五十周年。此外,為了給2016年總統(tǒng)大選增加競選籌碼,兩黨各自都有徹底修訂NCLB的意向。于是,對《初等與中等教育法》的重新授權正式納入到國會的立法日程。

    2015年1月13日,參議院衛(wèi)生、教育、勞工和養(yǎng)老金委員會 (Senate Health,Education,Labor,and Pensions Committee,HELP)主席拉馬爾·亞歷山大(Lamar Alexander)在《每個孩子都為升學或就業(yè)做準備法》(Every Child Ready for College or Career Act of 2015)中提出兩套考試方案:方案一(Option 1)提出年度學業(yè)測試(yearly academic assessment)與年級段學業(yè)測試(grade-span academic assessment)兩種模式。方案二(Option 2)則維持現(xiàn)有的考試種類與頻率,即各州要對三至八年級學生進行年度數(shù)學和閱讀統(tǒng)考,高中階段至少考一次,科學科目在三年級到十二年級之間進行三次。[1]該草案一經(jīng)公布,立即招致國家公共教育聯(lián)盟(national coalition for public education)的反對,該聯(lián)盟指出草案中“可轉移條款”(portability provision)違背了Title I縮小貧困兒童學業(yè)差距的初衷,也阻礙了對高度貧困學校的補助。[2]教育信托基金(Education Trust)也從考試制度、績效制度以及數(shù)據(jù)報告等方面,提出了諸多建議。如考試方面建議取消方案一保留年度學業(yè)考試;學業(yè)目標上關注學業(yè)成就以及縮小學業(yè)差距等。[3]該法案最終未能在議會通過。

    隨后的2015年2月2日,同為共和黨的眾議院教育與勞動力委員會(House Education and the Workforce Committee)主席約翰·克萊恩(John Kline)發(fā)布《學生成功法案》草案。法案規(guī)定:(一)將學生學業(yè)職責返還給州、學區(qū)與家長,與此同時對學生保持較高的期待。(二)削減成效不足的聯(lián)邦項目,明智地限制資金投入。采取“靈活撥款策略”,允許將針對特定人群(如貧困學生、少數(shù)族裔等)的聯(lián)邦撥款用于此類項目下的其他活動;(三)支持地方進行教師評估,取消 “高度適任教師”(Highly Qualified Teachers,HQT);(四)維持并加強保護州與地方的自主性。[4]

    該草案一經(jīng)公布,立刻引來委員會內少數(shù)黨的反對。副主席鮑比·斯科特(Bobby Scott)指責該法案破壞ESEA確立的民主審議的原則,更是公立學校中公平政策與績效制度的全面倒退。[5]具體表現(xiàn)在:草案損害了聯(lián)邦在推進機會公平發(fā)揮作用;聲稱設定高標準,卻未對高標準做出界定,同樣也未對高品質的學業(yè)測評提出要求;問責與學校改進上,法案對學業(yè)表現(xiàn)目標、待改進學校采取的措施、確保人人都能進入優(yōu)質學校均不做要求。因此,在《〈學生成功法>之民主黨修正案》中,民主黨要求在績效制度方面,制定涵蓋全體學生學業(yè)、發(fā)展以及畢業(yè)目標的問責制度,給予州更多的彈性來使用學習的多元評估手段、學校氛圍的公平指標以及資源公平的指標來評估學校表現(xiàn)。學校改進方面,不能僅憑測試成績衡量學校改善與否,而使用公平指標(學生參與度、紀律、發(fā)展、藝術及拓展課程、資源配置公平性);通過地方驅動的干預措施(locally-driven intervention),確保受幫助與干預的學校切實做出改進。在公平撥款上,不允許地區(qū)不公正地減少對低收入學校撥款,其次要確保資源的公平配置信息的公開、透明。[6]經(jīng)過兩黨協(xié)商,在修正相關條款之后,眾議院于2015年7月8日以218:213的《學生成就法案》(Student Success Act,H.R.5)。

    與眾議院不同,參議院則更加重視兩黨內部的協(xié)商,因此兩黨間公開的爭議略顯溫和。2015年4月7日,由拉馬爾·亞歷山大以及少數(shù)黨領袖帕蒂·默里(Patty Murray)制定的《每個孩子成就法》草案出臺。法案指出:(一)由州、學區(qū)、教師共同制定績效制度,聯(lián)邦規(guī)定考試須計入其中,但可以決定考試所占的比重。畢業(yè)率、大學入學率、學生的英語等級水平同樣需要納入。此外,允許將學生、學校的表現(xiàn)納入績效責任系統(tǒng),從而為教師、家長以及利益相關者的決策提供有效信息;(二)幫助州改進表現(xiàn)不佳的學校 (lowperforming schools),即在州政府的技術支持下,由學區(qū)負責對表現(xiàn)不佳學校進行基于證據(jù)的干預措施,聯(lián)邦政府無權干涉學區(qū)采取的具體舉措;(三)確保全體學生(包括少數(shù)族裔分組)達標,并保持分類數(shù)據(jù)的持續(xù)匯報,包括低收入家庭學生、有色種族學生、殘疾學生的學業(yè)狀況是否達標。在此基礎上,設置具有挑戰(zhàn)性的學業(yè)標準,聯(lián)邦政府無權干涉州標準的制定;(四)實行同行審議(peer review),即州政府向上遞交的教育計劃,由教育部組織經(jīng)驗豐富的專家與一線實踐者共同審議。[7]2015年7月16日,參議院以81:17通過 《每個孩子成就法》(Every Child Achieves Act of 2015,S.1177)。

    二、法案變遷中的政策演變

    單就ESEA、NCLB兩部法案的目錄來看,新法案第一篇由原來的“改進弱勢學生學業(yè)成就”改為“改善州與地方管理的基礎項目”,第五篇為“州教育改革與當?shù)貜椥浴保蒒CLB中的第四篇“擴充家長的教育選擇及其創(chuàng)新計劃”、“彈性與績效”合并而成,第九篇改至“流浪人員教育與其他法律”。[8]

    除了章節(jié)的變化外,從NCLB到ESSA更蘊含著問責制度的變遷。曾在美國教育部供職的共和黨教育政策專家Andy Smarick在考察各項立法草案的基礎上,將問責制劃分為考核、表現(xiàn)目標、干預與指定等四個維度,[9]并繪制出如圖1所示的績效責任圖譜。

    圖1 教育法案之問責譜系

    資料來源:Andy Smarick,Understanding the federal accountability spectra[EB/OL].http://edexcellence.net/articles/understandingthe-federal-accountability-spectra.

    (一)考試制度

    從考試政策變遷來看,NCLB采取年度學業(yè)測試的形式,規(guī)定各州要對三至八年級學生進行年度數(shù)學和閱讀統(tǒng)考,高中階段至少考一次。與測驗成績相關的“適度年度進步”,要求各州依照現(xiàn)況,自行決定州內每校每年必須要達到進步標準的最低門檻(即各州在年度基礎上設定學生在數(shù)學、閱讀兩科達到熟練水平的人數(shù)比例)。通過二者之比較,由聯(lián)邦決定給予經(jīng)費補助或施加懲罰。因此,NCLB的評估手段為高風險考試(high-stakes test)。

    鑒于NCLB帶來的 “為考試而教”(teach to test)等弊端,共和黨因此計劃通過年級段學業(yè)測試來替代NCLB的年度學業(yè)測試,以此減少測試的頻率;通過增加形成性評價、檔案袋評價以及非州統(tǒng)一性測試來改變考核的種類。當然,也不乏激進者企圖通過降低標準來緩解考試壓力。對此,民主黨人士默里指出,我們有必要與州、學區(qū)攜手以減少不必要的考試,尤其是多余的、劣質的測驗……但這并不意味著降低標準或問責來提供優(yōu)質教育。[10]ESSA最終延續(xù)了NCLB的年度學業(yè)測驗,但廢除基于考試的問責制度(testbased accountability)。各州須將測試成績納入到績效制度中,但是可自行確定其所占比重。并采納《每個孩子成就法》方案,使得績效考核向多元化的方向發(fā)展。畢業(yè)率、大學入學率、英語學習水平、學生表現(xiàn)與學校氛圍等納入績效責任系統(tǒng),[11]從而避免了“一考定教育”的現(xiàn)象。

    (二)學校、地區(qū)指定與學業(yè)目標

    針對測驗成績,NCLB法案基于 “適當年度進步”,要求各州必須要有“單一且全州適用”的“適當年度進步”。該制度的要點包括:精熟目標、設定門檻、提高門檻、改進學校、矯正行動、重組學校、達成改進(out of corrective action)。[12]可以看出,這其中前三者屬于學業(yè)目標層次,剩余四項隸屬于學校、地區(qū)定級。鑒于“一刀切”的目標劃定與定級制度忽略學校間的差異性,奧巴馬政府制定更具靈活性的NCLB豁免政策(waiver of NCLB)。關于校級項目,允許各州所有“優(yōu)先關注學?!保╬riority school,即處于州績效排名的最后5%)或“重點關注學校”(focus school,即除上述5%之外的10%Title I學校)[13]全額使用聯(lián)邦資金開展校級項目??荚嚨膬热莺托问絼t需按照新的目標來組織——“為升學和就業(yè)做準備”,各州和學區(qū)亦可采用 “共同核心標準”(Common Core State Standards)。針對NCLB要求的2014年實現(xiàn)所有學生英語和閱讀百分之百達到熟練水平的標準。使不能達到熟練水平的學生百分比在六年內減半;保證到2020年使所有學生的水平達到百分之百熟練水平;采用全面、合理的方法是所有學生完成宏偉且可實現(xiàn)的目標。[14]

    在各立法草案中,共和黨《學生成功法案》聲稱“保持較高期望”,但卻未將高學業(yè)標準落實于實處。民主黨則將學業(yè)標準以及學校定級具體化,并引入學生參與度、資源配置等公平指標來實現(xiàn)對學校的評估與定級。ESSA最終則實行 “年度重大區(qū)分”制度(annual meaningful differentiation)。該制度要求從2017-2018年度開始,此后至少三年一次的學校認定。認定標準為學業(yè)表現(xiàn)最不佳的5%的學校、高中畢業(yè)率低于三分之二的高中、弱勢群體學生學業(yè)成績始終不佳的學校。[15]可以發(fā)現(xiàn)NCLB名目繁多的定級到豁免政策三類定級,再到ESSA單一定級,對學校定級的種類逐漸減少,這便在一定程度上緩解了來自定級而來的“標簽”壓力。

    (三)干預

    根據(jù)學業(yè)表現(xiàn)劃定學校等級之后,干預措施便隨之開展。2009年《美國復蘇與再撥款法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009),其中“學校改善補助金計劃”(School Improvement Grant,SIG),該計劃旨在通過特殊干預與資金扶持相結合的方式,幫助各州表現(xiàn)最不佳的學校扭轉局面。[16]在ESSA中,該計劃名稱被取消,但是在第一篇(Title I)給予相應活動的撥款卻由4%卻增加至7%。[17]換句話說,盡管“學校改善補助金計劃”之名已亡,但是學校改進的行動與資金之實仍存。除了資金保障外方面,在制度層面ESSA還要求州、學區(qū)與學校對“年度重大區(qū)分”所認定的學校進行干預,即由當?shù)亟逃块T制定基于證據(jù)的發(fā)展規(guī)劃,并負責學校的改進任務。[18]

    三、結論

    在NCLB遭受眾人聲討、成為眾矢之的之際,世人很容易忘記NCLB當初乃是破解 “聯(lián)邦三十載巨額撥款,教育上卻收效甚微”這一困境的有力之舉。因此,只有理清法案重新授權的歷史脈絡,方能明晰問責制乃至美國教育改革的變遷,方能洞悉教育變革的奧秘之所在。正如邁克爾·富蘭(Michael Fullan)所說,“變革的真正杠桿在于:看到相互關系,而不是線性的原因—結果鏈;看到變革的過程,而不是一閃而過的畫面。 ”[19]

    (一)實現(xiàn)集權與分權“擺動式”前進

    在法案變遷中,如圖2所示各項政策在最強聯(lián)邦問責與最弱聯(lián)邦問責之間的擺動,即體現(xiàn)了聯(lián)邦權力與州權力的博弈。以NCLB中“適當年度進步”為例,其計算公式成為聯(lián)邦政府與州政府的角力場,聯(lián)邦政府立下標準,州政府反彈;聯(lián)邦松綁政策,州政府尋找最有利的計算方式繼續(xù)爭取補助金。[20]另外,在集權式教育改革之下,齊一式標準(one-size-fits-all)便再所難免。所以此番《初等與中等教育法》的重新授權,不可避免地觸及集權(centralization)與分權(decentralization)二者之間的權衡?!都~約時報》稱ESSA是一項“全面徹底的法案”(sweeping bill),掃除了聯(lián)邦政府對教育的一切過度干預。的確,從上面進行控制是一種錯覺,沒有人能夠從上面控制復雜的結構。[21]

    但是,這并不意味著教育變革走向另外一端——完全擺脫聯(lián)邦的約束。事實表明,在教育生態(tài)圈中,地方力量與價值觀決定了什么在學校、教室中發(fā)揮作用;州可以發(fā)現(xiàn)問題并提出應對策略,而這可能是地方政府所不及的;聯(lián)邦政府可以促進公平,并提供超出州與地方財政、管理能力所不及的資源。因此,集權與分權都行不通,自上而下和自下而上的策略都是必要的。改革所需要的是一種不同的雙向關系,相互給予壓力、支持和不斷協(xié)商,這就是同時自上而下和自下而上的相互影響。[22]

    (二)尋求教育評價的績效責任導向與發(fā)展改進導向二者間的平衡

    剖析美國學業(yè)評價現(xiàn)狀,可以發(fā)現(xiàn)其基于高風險考試(high-stakes testing)的問責制度,實則是將學生的身心發(fā)展、教師的專業(yè)成長、學校的內涵發(fā)展裹挾在績效的“戰(zhàn)車”之上。為了績效達標,各州、學區(qū)以及學校可謂“煞費苦心”。有研究者發(fā)現(xiàn),NCLB實施后期的狀況是靠弱勢背景的學生“留在”少資源的學校,將學業(yè)成績不好的“留級”或“留在”家里,以及學校重新“詮釋”法規(guī)意涵所呈現(xiàn)的“漂亮成績”單。面對這種“上有政策,下有對策”的做法,前任教育部長阿恩·鄧肯(Arne Duncan)評論此策略為“向低點競賽”(race to the bottom)。[23]究其原因,問題的根源或許正在于績效責任的“求好”窒礙了發(fā)展改進的“尋短”。[24]也就是說,績效責任目的常伴隨后續(xù)的獎勵或懲處,對學校教職員將構成實質威脅,而不愿意真誠地接受評價以求真正的改進,他們更指稱發(fā)展改進與績效責任是相互沖突的,一旦教育機構符合了績效責任的要求,就會妨礙其改進的功能。

    如上所述,績效責任與發(fā)展改進處于教育評價的兩端,如何尋求兩者之間的調和則關乎教育改革的成敗。所以,成績指標是責任體系的資料,不是體系本身??冃ж熑我仓皇墙逃u價的目的之一,而非教育評價的唯一目的。在上海PISA兩輪奪冠之后,我們是否用考試成績取代了績效責任,是否用績效責任取代了教育評價的全部目的,是否用教育評價取代了學生的發(fā)展與教師的成長,是值得社會做出反思的。

    圖2 各教育法案之政策定位

    (三)發(fā)現(xiàn)教育變革的本土力量

    對于這部頗具保守主義色彩的法案出臺,美國評論界普遍將之歸結于“總統(tǒng)奧巴馬消耗殆盡的政治資本,教育部長阿恩·鄧肯引發(fā)兩黨的眾怒以及參議院委員會主席拉馬爾·亞歷山大精明老到的立法策略”。然而,有評論員注意到:此乃保守派與教師工會的聯(lián)手,方能以壓倒性票數(shù)終結聯(lián)邦政府對學校事務的干預。聯(lián)系到近期懸而未決的“弗利德利奇斯訴加利福尼亞教師協(xié)會案”(Friedrichs v.California Teachers Association)。

    資料來源:根據(jù)下列文獻整理而成Andy Smarick.Accountability and the Every Student Succeeds Act[EB/OL].http://edexcellence.net/articles/accountability-and-the-every-student-succeeds-act.

    上述種種跡象表明NCLB以及奧巴馬政府的教改如同其“醫(yī)改”一般,遭到保守派與民間勢力的否定。反觀兩股勢力之聯(lián)合,可以發(fā)現(xiàn):保守派與教師工會交集之所在正是對當?shù)貍鹘y(tǒng)與民間智慧的敬重。反之,奧巴馬教改之所以阻力重重,或許也是因為其內在地缺乏一種“地方化的藝術”,是因為“一般化的公式?jīng)]有,也不可能將粗糙的一般理解翻譯為成功的、細膩的應用所需要的地方知識。如果要取得在當?shù)氐某晒?,那么越是一般適用的規(guī)則,就越需要通過翻譯。”[25]對于政治高層、學者專家“精心”制定的教改政策,不可謂不科學系統(tǒng)縝密,然而“一般化”的頂層設計終究需要一線實踐者的轉化,更需要家長以及其他利益相關者的社會支持(至少不反對)。換句話說,如何讓頂層設計的“精心”與本土變革的“民心”心心相印,這關乎著教育改革的成敗。因此,教育變革不僅僅是政治家的事,更是教師、家長共同的事,每個人都是變革的動力……也不能把變革只交給專家,個人的思維模式和熟練掌握是最后的保障。[26]對此,在實踐中地方教育行政部門和教師協(xié)會應該設法共同分析問題,尋找答案。參與式的過程與協(xié)商不是解決問題的靈丹妙藥,但它們實際上是消除懷疑、為制定和實施教育政策創(chuàng)造積極氛圍的必要途徑。[27]

    [1]Every Child Ready for College or Career Act of 2015[EB/OL]. http://www.help.senate.gov/imo/media/AEG15033.pdf.

    [2]National Coalition for Public Education,We oppose the portability provision in the discussion draft of the“Every Child Ready for College or Career Act of 2015”[EB/OL].http://blogs.edweek.org/edweek/ campaign-k-12/2015-01-26%20NCPE%20Alexander%20Portability% 20Sign-on%20-%20final.pdf.

    [3]Comments to Senate HELP Committee on“Every Child Ready for College or Career Act”Discussion Draft[EB/OL].https://edtrust. org/press_release/comments-to-senate-help-committee-on-everychild-ready-for-college-or-career-act-discussion-draft/.

    [4]Student Success Act[EB/OL].http://edworkforce.house.gov/uploadedfiles/bills-114hr5pcs.pdf.

    [5]Opposing The Student Success Act[EB/OL].http://bobbyscott. house.gov/media-center/floor-statements/opposing-the-student-success-act.

    [6]Minority View-H.R.5,“Student Success Act”[EB/OL].http:// democrats.edworkforce.house.gov/sites/democrats.edworkforce.house.gov/ files/MinorityViews_HR5-FINALwSignatures_0.pdf.

    [7]The Every Child Achieves Act of 2015-summary;Summary of H. R.5 as reported by the committee[EB/OL].http://edworkforce.house. gov/uploadedfiles/hr_5_detailed_bill_summary.pdf.

    [8][11][15][17][18]Every Student Succeeds Act[EB/OL].https:// www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-114s1177enr/pdf/BILLS-114s1177enr. pdf.

    [9]Andy Smarick,Understanding the federal accountability spectra [EB/OL].http://edexcellence.net/articles/understanding-the-federal-accountability-spectra.

    [10]No Child Left Behind:Murray Outlines Priorities,Calls for Bipartisan Fix to Broken Law[EB/OL].http://www.help.senate.gov/ranking/newsroom/press/no-child-left-behind-murray-outlines-prioritiescalls-for-bipartisan-fix-to-broken-law.

    [12]陳明印.美國2001年初等及中等教育法案修正法案之分析[J].教育研究資訊,2002,(1).

    [13]ESEA Flexibility Policy Document[EB/OL].http://www2.ed. gov/policy/eseaflex/approved-requests/flexrequest.doc.

    [14]陳艷萍,洪明.美國聯(lián)邦政府基礎教育改革的重大調整——《不讓一個孩子落伍法》之豁免政策探析 [J].外國中小學教育,2014,(4).

    [16]Every Student Succeeds Act:More Programs and Federal Intervention in Pre-K and K-12 Education[EB/OL].http://www.heritage. org/research/reports/2015/12/the-every-student-succeeds-act-moreprograms-and-federal-intervention-in-pre-k-and-k12-education?h= 116

    [19][21][22][26][加]邁克爾·富蘭.變革的力量——透視教育改革[M].中央教育科學研究所,加拿大多倫多國際學院譯,北京:教育科學出版社,2000.

    [20]陳佩英,卯靜儒.績效責任與社會正義之連袂:從美國NCLB政策實施談起[C]//北京師范大學首屆教育社會學論壇論文集.北京:2007.

    [23]吳清山,王如哲,陳清溪.各國中等教育制度[M].臺北:國家教育研究院,2012:26-27.

    [24]郭昭佑.教育評鑒研究:原罪與解放[M].臺北:五南圖書出版股份有限公司,2007:133.

    [25][美]詹姆斯·C.斯科特.國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的[M].王曉毅譯.北京:社會科學文獻出版社,2004:436.

    [27][德]安德烈亞斯·施萊克爾.建設高質量的教師專業(yè):來自世界的經(jīng)驗[M].孔令帥,丁笑炯,呂杰昕譯.北京:北京大學出版社,2014:68.

    (責任編輯:金傳寶)

    聞凌晨/華東師范大學教育學系

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