我國(guó)普通高中“特色發(fā)展政策”執(zhí)行困境的制度分析*

●　　楊潤(rùn)勇

我國(guó)普通高中“特色發(fā)展政策”執(zhí)行困境的制度分析*

●楊潤(rùn)勇

國(guó)家提出中小學(xué)“特色發(fā)展”目標(biāo)以來(lái)，政策落實(shí)取得了一定進(jìn)展。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分普通高中在政策執(zhí)行中出現(xiàn)了“非常態(tài)”狀況，陷入了“普遍滯后”、“偏差頻現(xiàn)”以及“效能不高”等現(xiàn)實(shí)困境。從制度的視角剖析，正式制度缺失、非正式制度“大行其道”以及政策變遷受阻等因素是政策“執(zhí)行難”的具體制約因素。全面有效落實(shí)“特色發(fā)展”目標(biāo)，需追根溯源，在制度創(chuàng)新中尋求突破。

普通高中；特色發(fā)展；政策執(zhí)行；困境；制度分析

1993年以來(lái)，我國(guó)普通高中明確了“特色發(fā)展”的政策目標(biāo)?！吨袊?guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993）率先提出包括普通高中在內(nèi)的 “中小學(xué)要辦出各自的特色”；教育規(guī)劃綱要（2010）中首次明確針對(duì)普通高中提出了“多樣化、特色發(fā)展”的政策目標(biāo)。①?gòu)恼邔W(xué)的角度審視，一方面，“‘多樣化、特色化’是教育規(guī)劃綱要提出的新時(shí)期我國(guó)普通高中教育發(fā)展的新目標(biāo)，是國(guó)家教育政策文件中對(duì)普通高中的發(fā)展提出的明確方向”，［1］一經(jīng)正式提出，就是實(shí)現(xiàn)了“教育政策合法化”；另一方面，教育政策經(jīng)合法化之后，就已經(jīng)進(jìn)入政策執(zhí)行階段。［2］教育政策重在執(zhí)行。沒(méi)有政策的有效落實(shí)，普通高中實(shí)現(xiàn)“特色發(fā)展”的目標(biāo)就會(huì)落空。

制度分析是一種跨學(xué)科的研究方法，對(duì)于教育政策執(zhí)行研究具有獨(dú)到的價(jià)值。按照制度分析的理論，“特色高中政策”的落實(shí)行為，需在一定制度的規(guī)約與保障下展開(kāi)。因此，政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題，往往與制度因素有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)。

一、普通高中特色發(fā)展政策執(zhí)行“困境”調(diào)查

我們從全國(guó)東中西部抽取了30所普通高中，②對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)、教師以及學(xué)生家長(zhǎng)、區(qū)域教育局相關(guān)管理人員100余人進(jìn)行了訪(fǎng)談。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為落實(shí)教育規(guī)劃綱要要求，一些地區(qū)立足學(xué)校或區(qū)域，對(duì)普通高中“多樣化、特色化”發(fā)展進(jìn)行了初步探索，政策執(zhí)行有所進(jìn)展，有所成效。但是，總體講，特色發(fā)展政策執(zhí)行“滯后現(xiàn)象”明顯，政策目標(biāo)落實(shí)陷于現(xiàn)實(shí)“困境”之中。

（一）政策執(zhí)行普遍“滯后”

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，特色高中政策普遍推進(jìn)緩慢。除了少數(shù)各級(jí)普通高中為“多樣化、特色發(fā)展”試點(diǎn)學(xué)校外，大多數(shù)被調(diào)查教師認(rèn)為學(xué)?！熬嚯x特色發(fā)展目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)”，“多年下來(lái)，沒(méi)有見(jiàn)到學(xué)校有不同于其他學(xué)校的獨(dú)特性出來(lái)”，而且“區(qū)域內(nèi)各個(gè)學(xué)校情況大同小異”?？傮w看，“特色高中政策”落實(shí)“滯后”現(xiàn)象比較普遍。政策執(zhí)行“滯后”，主要表現(xiàn)在各地政策落實(shí)時(shí)間上出現(xiàn)“遲滯”。教育規(guī)劃綱要頒布已近5年時(shí)間，其任務(wù)期限已經(jīng)時(shí)間過(guò)半，但很多學(xué)校、地區(qū)依然“千校一面”；政策執(zhí)行“滯后”，也表現(xiàn)在行為上的擱置。較多的學(xué)校“只有口號(hào)，缺乏行動(dòng)”；相當(dāng)一部分學(xué)校還“置身于政策之外”，對(duì)政策的要求“無(wú)動(dòng)于衷”。

分析訪(fǎng)談結(jié)果，一部分學(xué)校對(duì)于政策的落實(shí)，屬于“無(wú)意滯后”，受到了客觀(guān)條件、環(huán)境的強(qiáng)力制約；也有一部分學(xué)校則明顯帶有“主觀(guān)意愿”，認(rèn)為特色發(fā)展目標(biāo)在目前普通高中而言，“說(shuō)起來(lái)，非常正確；做起來(lái)，根本不可能”，較真實(shí)反映了政策執(zhí)行“滯后”的現(xiàn)狀。

（二）政策執(zhí)行頻現(xiàn)“偏差”

“特色發(fā)展”政策落實(shí)陷入“隨意化”怪圈。一是政策執(zhí)行“表面化”，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展?！疤厣l(fā)展只是擺擺樣子、走走形式”；“只提出了空洞的口號(hào)”，“沒(méi)有全校共同特色目標(biāo)，沒(méi)有行動(dòng)方案，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃”；“領(lǐng)導(dǎo)們不想來(lái)真的，不愿來(lái)真的”。有的校長(zhǎng)反映“上級(jí)（主管部門(mén)）對(duì)此不提不念，學(xué)校如果太積極反倒是喧賓奪主，自找沒(méi)趣”。

二是政策執(zhí)行“面目全非”，特色發(fā)展目標(biāo)被嚴(yán)重曲解。特色高中政策在執(zhí)行中被擴(kuò)大、被歪曲。很多老師反映，特色發(fā)展“如今成了一個(gè)筐，學(xué)校任何想要的都往里面裝”；有的學(xué)?！昂茈S意地確定了學(xué)校的所謂特色目標(biāo)”，更有甚者，有的學(xué)校竟提出了“最大特色就是高考成績(jī)”。

三是政策執(zhí)行“一窩蜂”，凸顯急功近利的傾向?！疤厣l(fā)展，就是一個(gè)運(yùn)動(dòng)，像一陣風(fēng)，來(lái)得快走得也快”?！埃鋵?shí)工作）在‘綱要’剛頒布后熱鬧了一番，上級(jí)曾要求各校在保證高考成績(jī)的情況下謀劃各校的特色項(xiàng)目，以后動(dòng)靜越來(lái)越小，現(xiàn)在（特色發(fā)展）基本不提了”。一些地方短期內(nèi)“迅速”評(píng)定出若干特色高中，追求“立竿見(jiàn)影”，把原來(lái)重點(diǎn)校換名充數(shù)；還有的地方給各學(xué)校“分配特色”；學(xué)校“定位在迎合上級(jí)要求，不能夠面對(duì)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，盲目照抄外地經(jīng)驗(yàn)”；一些地區(qū)搞“一校一特色”，很多事“以小規(guī)模項(xiàng)目充當(dāng)整體特色，以小范圍代替全體學(xué)生”。

特色高中政策執(zhí)行表面化、隨意化導(dǎo)致政策的權(quán)威性不足，政策嚴(yán)肅性受到較大挑戰(zhàn)。這反映出教育主管部門(mén)，特別是普通高中學(xué)?！安唤狻闭弑疽猓瑹o(wú)法正確執(zhí)行；但更多時(shí)候是“有意”為之，表達(dá)的實(shí)際上是“拒絕執(zhí)行”的態(tài)度。“上有政策，下有對(duì)策”成為選項(xiàng)，部分學(xué)?！拔倚形宜亍保浴皯?yīng)付”態(tài)度回應(yīng)特色發(fā)展落實(shí)。

（三）政策執(zhí)行“滿(mǎn)意度”不高

被訪(fǎng)談教師、校長(zhǎng)及地方教育局管理人員普遍對(duì)特色發(fā)展“滿(mǎn)意度”不高。普遍認(rèn)為“‘千校一面’的問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決”，“學(xué)校的特色發(fā)展目標(biāo)根本不切實(shí)際”；“學(xué)校特色課程體系構(gòu)建方面沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改革，還是高考占據(jù)絕對(duì)上風(fēng)，壓倒一切”；“課堂教學(xué)一如既往，沒(méi)有改變”；有的學(xué)?！耙蚕鹿Ψ蛟O(shè)計(jì)了一些項(xiàng)目，但只是少數(shù)幾個(gè)人負(fù)責(zé)，絕大多數(shù)師生并不參與，中看不中用”。

校長(zhǎng)們認(rèn)為，政策執(zhí)行效率不高的根本在于“政策的貫徹上，上下政令不甚通暢”?！霸谶@個(gè)問(wèn)題上，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)的與做的，并不十分一致”；在政策落實(shí)的問(wèn)題上，“設(shè)置了一些人為的條件，比如高考不能受影響，保證家長(zhǎng)們不能提出意見(jiàn)”等；“評(píng)價(jià)導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有把‘特色發(fā)展’作為重點(diǎn)，只能走過(guò)場(chǎng)”。

地方教育管理人員認(rèn)為，“從區(qū)域角度講，普通高中走向特色發(fā)展，時(shí)機(jī)還不是很成熟，應(yīng)該先從大城市，重點(diǎn)高中來(lái)”；“如果冒進(jìn)推行，不確定性太大”。所以“上面不抓緊，下邊學(xué)校有顧慮，這個(gè)事情快不起來(lái)，一時(shí)半會(huì)不可能有顯著的推進(jìn)”。

“特色發(fā)展”落實(shí)陷入困境，會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行低效；反過(guò)來(lái)，政策執(zhí)行滿(mǎn)意度不高，客觀(guān)折射出政策執(zhí)行中效益不高，也會(huì)引發(fā)政策執(zhí)行進(jìn)一步陷入 “困境”。

二、“特色高中政策”執(zhí)行困境的制度分析

以制度分析的視角，制度是造成“特色發(fā)展”政策落實(shí)困境的重要因素。

（一）正式制度缺失，政策執(zhí)行“無(wú)章可循”

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，正式制度包括法律制度框架、組織細(xì)則以及具體組織運(yùn)行的特定規(guī)則。

與普通高中“特色發(fā)展”相關(guān)的正式制度，可以具體概括為：上級(jí)明確規(guī)定并公布的，對(duì)普通高中“特色發(fā)展”的行為和活動(dòng)具有規(guī)約、保障作用的規(guī)則體系和行為要求。

因此，特色發(fā)展政策即為正式制度的重要內(nèi)容之一。顯而易見(jiàn)，作為一種正式的制度，特色高中政策體系呈現(xiàn)明顯“缺失”狀態(tài)。一是特色發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)政策、相關(guān)法律制度缺失。教育規(guī)劃綱要發(fā)布后，各地都積極試點(diǎn)，探討特色發(fā)展的路徑。但國(guó)家層面始終沒(méi)有出臺(tái)特色發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)政策；在整個(gè)國(guó)民教育體系中，特色高中政策目標(biāo)還沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面，普通高中領(lǐng)域沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)約。正式制度缺失，直接導(dǎo)致普通高中面向多樣化、特色發(fā)展的定位、目標(biāo)、管理，以及相關(guān)的與政府、社會(huì)之間的關(guān)系的法律界定和規(guī)約均有缺失或不甚清晰之處。二是特色高中政策的內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性。普通高中特色發(fā)展的目標(biāo)，是教育規(guī)劃綱要明確提出的。目標(biāo)落實(shí)于政策文件，對(duì)普通高中發(fā)展趨勢(shì)提出了方向。但特色發(fā)展的落實(shí)，既沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏“應(yīng)該如何”、“不應(yīng)該如何”的要求，更缺乏各地政策執(zhí)行中必要的“如何運(yùn)行”的安排。缺乏系統(tǒng)的配套政策，政策內(nèi)容就呈現(xiàn)“不系統(tǒng)、不全面”的特征，“特色發(fā)展”就成了一句口號(hào)。三是特色高中政策執(zhí)行所需機(jī)制不健全。組織制度是法律政策所涉及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要載體。政策過(guò)程，尤其是政策執(zhí)行過(guò)程，一般都是在復(fù)雜的組織中進(jìn)行的。［3］特色高中政策落實(shí)中，教育政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)并不完整，教育主管部門(mén)相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制沒(méi)能及時(shí)落實(shí)到位，普通高中學(xué)校的落實(shí)政策的動(dòng)力未有充分發(fā)揮，整個(gè)落實(shí)組織未得到有效整合，力量沒(méi)有充分展現(xiàn)。整體看，政策執(zhí)行所必需的組織制度，特別是微觀(guān)運(yùn)行機(jī)制都有短缺之處。

正式制度是一種“外在、強(qiáng)制”的規(guī)約。正式制度“缺失”，政策執(zhí)行主體便“無(wú)章可循”，政策就會(huì)喪失權(quán)威性、強(qiáng)制性，政策執(zhí)行力度就會(huì)減弱；不僅如此，正式制度核心要素“缺損”，也造成政策執(zhí)行者“無(wú)所適從”。正式制度不完善，是造成政策落實(shí)緩慢、偏差頻現(xiàn)的重要原因，必然影響政策執(zhí)行的有效性。

（二）非正式制度“喧賓奪主”，政策執(zhí)行行為受到“潛規(guī)則”強(qiáng)力影響

特色高中政策落實(shí)，離不開(kāi)非正式制度。非正式制度，一般包括價(jià)值觀(guān)念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣以及意識(shí)形態(tài)等。在政策過(guò)程中，非正式規(guī)則與正式制度是同時(shí)存在的。正式制度必須嵌入于非正式制度之中，才能發(fā)揮作用。二者之間的關(guān)系一般可分為“相容”或“相?！眱煞N情況。根據(jù)調(diào)查情況分析：

其一，特色高中政策執(zhí)行中，正式制度與非正式制度呈現(xiàn)“此消彼長(zhǎng)”狀況，非正式制度發(fā)揮了“喧賓奪主”的作用，“非正式制度”在特色高中政策的執(zhí)行中發(fā)揮了“一家獨(dú)大”的作用。

其二，特色高中政策落實(shí)面臨的環(huán)境中，非正式制度的基本取向與“特色發(fā)展”的目標(biāo)是格格不入的。也就是說(shuō)，當(dāng)下的非正式制度屬于“與正式制度相悖”的類(lèi)型，是一種對(duì)政策執(zhí)行起負(fù)面作用的非正式制度。現(xiàn)在盛行的“非正式制度”是在多年來(lái)普通高中深陷“應(yīng)試教育”的激烈競(jìng)爭(zhēng)不斷積累“壯大”起來(lái)的，雖然不能一言以蔽之，但它造成了普通高中學(xué)校在辦學(xué)理念、管理方式等日益趨同是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。而應(yīng)試的取向成為共同的追求，這與特色發(fā)展的政策目標(biāo)是完全背離的。

特別是，當(dāng)下普通高中教育中“潛規(guī)則”盛行，左右了特色高中政策執(zhí)行的政策環(huán)境，極大地影響了政策落實(shí)的行為和進(jìn)程。受訪(fǎng)人員描述的教育教學(xué)中的諸多“弊端”、“擔(dān)心”和糾結(jié)，其實(shí)都可列為“潛規(guī)則”的影子?！皾撘?guī)則”背后，實(shí)際是多年來(lái)社會(huì)形成的“功利”價(jià)值觀(guān)，是對(duì)高中教育的片面理解，對(duì)學(xué)生全面發(fā)展的淡漠，以及對(duì)特色發(fā)展的曲解、不理解，以及由此形成的“教育教學(xué)慣性”。“潛規(guī)則”特點(diǎn)是“隱秘”，卻普遍存在而作用巨大，“對(duì)人不對(duì)事”，能極大影響人的行為。

總之，在正式制度有所缺失的大背景下，有悖于“特色發(fā)展”的價(jià)值取向的非正式制度，一定程度上主導(dǎo)著特色高中政策執(zhí)行。

（三）“路徑依賴(lài)”現(xiàn)象嚴(yán)重，政策執(zhí)行“穿新鞋走老路”

普通高中“特色發(fā)展”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上是一個(gè)制度變遷的動(dòng)態(tài)過(guò)程。制度變遷，是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程。［4］制度變遷理論認(rèn)為，過(guò)去的東西，都會(huì)起作用，強(qiáng)調(diào)“路徑依賴(lài)”對(duì)制度變遷具有極強(qiáng)的制約作用?！奥窂揭蕾?lài)”即指“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)，持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去”。［5］

多年來(lái)，“普通高中政策雖然不同階段各有側(cè)重、各有特點(diǎn)，但卻顯現(xiàn)了“重點(diǎn)發(fā)展”、“規(guī)模擴(kuò)張”、“調(diào)整改革”三條政策主線(xiàn)”，［6］形成了我國(guó)普通高中獨(dú)有的發(fā)展路徑。特別是上世紀(jì)50年代以來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)久不衰的“重點(diǎn)?！闭撸约敖嗄曛匾暺胀ǜ咧小耙?guī)模擴(kuò)張”等政策取向都對(duì)普通高中辦學(xué)產(chǎn)生了重大影響。或者說(shuō)，特色高中政策是在這樣背景中展開(kāi)實(shí)施的。各地、學(xué)校出現(xiàn)了較為明顯的“路徑依賴(lài)”現(xiàn)象，表現(xiàn)為“穿新鞋走老路”的傾向和做法。

“穿新鞋走老路”有兩種表現(xiàn)形式。一是故步自封，對(duì)已有的發(fā)展模式形成“依賴(lài)情結(jié)”。無(wú)論是地方教育主管部門(mén)、普通高中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師還是學(xué)生家長(zhǎng)，他們都希望“穩(wěn)固”普通高中現(xiàn)有的環(huán)境與局面，普遍希望“重點(diǎn)學(xué)?！崩^續(xù)存在，以確保升學(xué)需要。雖然，不同群體對(duì)于“特色發(fā)展”的要求各有差異，但有一點(diǎn)卻達(dá)成了一致，即認(rèn)為“已經(jīng)存在的，就是最好的”，不愿意做出輕易改變；二是政策變通，搞“換湯不換藥”。原有的“重點(diǎn)高中”、“示范高中”搖身一變即成為“特色高中”。這些“快速制造”出來(lái)的“特色學(xué)?！?，雖然都經(jīng)歷了“合法”的遴選程序，但實(shí)際上是地方教育管理部門(mén)采取的“政策變通”的方式。也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)巧妙的“包裝”，一批特色學(xué)?！懊摲f而出”了。

總之，“故步自封”導(dǎo)致人們鐘情以往，不愿嘗試新的發(fā)展模式；“政策變通”則不斷變換辦學(xué)理念、隨意跟風(fēng)，造成特色高中政策被各取所需式的“改動(dòng)”、“調(diào)整”而“面目全非”。兩種情況都是普通高中發(fā)展中“路徑依賴(lài)”的典型標(biāo)志。

普通高中為什么“路徑依賴(lài)”現(xiàn)象如此普遍？一方面，放棄已有的路徑，走上特色發(fā)展模式，學(xué)校辦學(xué)、管理等都需投入較為高昂的轉(zhuǎn)換成本，所以人們寧愿“恪守以往”；另一方面，學(xué)校師生對(duì)于“特色發(fā)展”的未來(lái)預(yù)期并未看好。實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展固然是趨勢(shì)，但當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)很大，搞不好就會(huì)“竹籃打水一場(chǎng)空”。因此，按照原來(lái)路徑按部就班成為最穩(wěn)妥的選擇?！奥窂揭蕾?lài)”的實(shí)際存在，束縛了人們的行動(dòng)，禁錮了制度變遷的腳步，阻礙了特色高中政策執(zhí)行的進(jìn)程。

（四）制度變遷方式“漸進(jìn)性”，政策執(zhí)行“剛性不足”

分析我國(guó)特色高中政策推進(jìn)模式，可透視出“漸進(jìn)性”色彩，并產(chǎn)生執(zhí)行不力的問(wèn)題。

從國(guó)家層面審視，政策落實(shí)采取了“摸著石頭過(guò)河”的方式。如教育規(guī)劃綱要頒布后，國(guó)家采取了先試點(diǎn)后推廣的策略。國(guó)家教育體制改革小組批準(zhǔn)北京、上海、黑龍江、新疆和南京市4省（區(qū)）1城市等5個(gè)單位實(shí)施“普通高中多樣化、特色化發(fā)展”項(xiàng)目辦學(xué)試點(diǎn)；采取了自上而下的變遷路線(xiàn)，即由國(guó)家高層發(fā)動(dòng)，進(jìn)而推至全國(guó)；為了減少阻力，選擇部分“條件適宜”的地區(qū)率先突破；同時(shí)，政策推進(jìn)過(guò)程中，采取了在繼承普通高中發(fā)展優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)之上，融入“特色發(fā)展”的新要素。也就是說(shuō)，試圖通過(guò)部分地區(qū)試驗(yàn)取得一定成效后，再進(jìn)行深入、全面改革?！懊^過(guò)河”的變遷方式，先易后難，循序漸進(jìn)，初衷是確保特色發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的穩(wěn)妥性。

但是，漸進(jìn)的推進(jìn)方式給普通高中學(xué)校落實(shí)特色發(fā)展帶來(lái)了兩方面的問(wèn)題，其一，部分學(xué)校“置身其外”。部分高中學(xué)校校長(zhǎng)教師覺(jué)得“特色發(fā)展”與己無(wú)關(guān)，導(dǎo)致了落實(shí)政策的積極性受到影響。其二，引發(fā)政策落實(shí)中的沖突。漸進(jìn)式的路徑，造成上下不協(xié)調(diào)、不相容。上級(jí)往往是“特色發(fā)展”的積極倡導(dǎo)者，而區(qū)域教育管理部門(mén)，乃至于學(xué)校態(tài)度則顯“曖昧”：既不想得罪上級(jí)，獲得一個(gè)“違反國(guó)家政策”的罪名，更不能在區(qū)域內(nèi)失去“原有位置”；以學(xué)生家長(zhǎng)為代表的社會(huì)群體，則認(rèn)為“特色發(fā)展，只能保證學(xué)生們成績(jī)不受影響的絕對(duì)前提下，才可一試”，實(shí)際上站在了“政策的反對(duì)者”一方。多種矛盾的對(duì)立，導(dǎo)致在原有問(wèn)題解決未果之時(shí)，又不斷衍生新的問(wèn)題。

采用漸進(jìn)性制度變遷方式，一定程度上導(dǎo)致了特色高中政策執(zhí)行中，剛性不足，推動(dòng)乏力；加之，上文提到的相關(guān)核心制度缺失，制度供給滯后等因素，勢(shì)必會(huì)造成國(guó)家政策權(quán)威不足，地方對(duì)于政策執(zhí)行的“推諉”、“觀(guān)望”甚至在某些具體操作中“變相抵制”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種狀況，勢(shì)必導(dǎo)致政策不能及時(shí)推進(jìn)，政策落實(shí)遲滯。

總之，實(shí)現(xiàn)“多樣化、特色化”發(fā)展，是我國(guó)普通高中教育改革的必然趨勢(shì)，也是國(guó)家的政策明確要求。沒(méi)有有效的政策落實(shí)，“特色發(fā)展”的目標(biāo)就會(huì)落空。當(dāng)前“特色發(fā)展”政策執(zhí)行困境，折射出當(dāng)前相關(guān)制度體系對(duì)特色發(fā)展保障性、約束性以及激勵(lì)性等不足的問(wèn)題。而“離開(kāi)相應(yīng)制度的建構(gòu)、變革和創(chuàng)新，普通高中特色發(fā)展將失去方向，失去必需的保障，也會(huì)失去動(dòng)力”。［7］在這種背景下，擺脫困境，需全力實(shí)施“制度創(chuàng)新”。當(dāng)務(wù)之急需著手做好三項(xiàng)工作：一要?jiǎng)?chuàng)新制度環(huán)境。制度環(huán)境的創(chuàng)新，本質(zhì)是一種深刻的制度創(chuàng)新。各級(jí)政府要盡快特色發(fā)展所需教育法律、法規(guī)，為特色發(fā)展構(gòu)建強(qiáng)有力合法性基礎(chǔ)；盡力引導(dǎo)全社會(huì)逐步認(rèn)同“特色發(fā)展”的內(nèi)涵；同時(shí)，各普通高中學(xué)校樹(shù)立“特色發(fā)展”的理念，逐步培育形成各自的特色文化。通過(guò)正式制度與非正式制度有效融合，創(chuàng)新特色發(fā)展落實(shí)的環(huán)境。二要?jiǎng)?chuàng)新落實(shí)機(jī)制。進(jìn)一步明確特色發(fā)展落實(shí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。明確各級(jí)教育管理部門(mén)在普通高中多樣化、特色化發(fā)展中的責(zé)任，搞好區(qū)域特色發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)政策落實(shí)過(guò)程中的督導(dǎo)機(jī)制，落實(shí)政策執(zhí)行的激勵(lì)、問(wèn)責(zé)制度；確立普通高中特色高中政策落實(shí)的主體地位，全面調(diào)動(dòng)政策落實(shí)的主動(dòng)性、積極性。同時(shí)，加強(qiáng)完善教育主管部門(mén)對(duì)特色高中政策執(zhí)行的宏觀(guān)調(diào)控機(jī)制，豐富調(diào)控手段，逐步形成上下聯(lián)動(dòng)，“保障、激勵(lì)、約束一體化”的落實(shí)機(jī)制。三要?jiǎng)?chuàng)新“關(guān)鍵”制度。一是盡快形成“特色發(fā)展”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，清晰基本要求；二是要形成全國(guó)推進(jìn)“特色發(fā)展”的專(zhuān)項(xiàng)制度，明確推進(jìn)路徑和措施。在關(guān)鍵制度上率先取得突破，并逐步完善特色發(fā)展相關(guān)的配套制度體系。

注釋?zhuān)?/p>

①為行文方便，本文把“我國(guó)普通高中特色發(fā)展政策”簡(jiǎn)稱(chēng)為“特色高中政策”。

②2009 年，中央教育科學(xué)研究所啟動(dòng)“普通高中特色學(xué)校研究項(xiàng)目”；訪(fǎng)談學(xué)校是從實(shí)驗(yàn)學(xué)校中分層遴選的。下文中凡沒(méi)有專(zhuān)門(mén)標(biāo)注的引用語(yǔ)，為被訪(fǎng)談要點(diǎn)的摘錄。

［1］楊潤(rùn)勇等.我國(guó)普通高中“多樣化、特色化”發(fā)展新目標(biāo)及其落實(shí)的政策分析［J］.當(dāng)代教育科學(xué)，2012，（24）.

［2］袁振國(guó).教育政策學(xué)［M］.江蘇教育出版社，2000，115.

［3］［英］米切爾·黑蕘．現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程［M］.趙成根譯．中國(guó)青年出版社，2004，129-132．

［4］盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1996，71.

［5］盧現(xiàn)祥，朱巧玲.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京大學(xué)出版社，2007，474.

［6］楊潤(rùn)勇等.我國(guó)普通高中發(fā)展二十年政策回顧與分析［J］.教育理論與實(shí)踐，2010，（7）.

［7］楊潤(rùn)勇等.完善政策制度，推進(jìn)普通高中特色發(fā)展［J］.人民教育，2013，（9）.

（責(zé)任編輯：張斌）

楊潤(rùn)勇/中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員，教育學(xué)博士

*本文系全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“我國(guó)普通高中特色發(fā)展的制度保障研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：DHA110248）的研究成果之一。