PPP投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)因素分析①

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行河南省分行　馮小強(qiáng)

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PPP投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)因素分析①

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行河南省分行馮小強(qiáng)

摘 要：2022年冬奧會(huì)將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的正面效應(yīng)，其中，奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資是主要驅(qū)動(dòng)因素，我國(guó)將優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理工作是非常重要和復(fù)雜的，因而從實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平的重要途徑之一。本文通過(guò)對(duì)典型PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行分析，從中找出PPP項(xiàng)目中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，并對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行剖析，進(jìn)而提供了相應(yīng)的措施建議。

關(guān)鍵詞：冬奧會(huì) PPP 風(fēng)險(xiǎn)因素 風(fēng)險(xiǎn)管理 案例分析

2015年7月31日，在國(guó)際奧委會(huì)第128次全會(huì)上，國(guó)際奧委會(huì)主席巴赫宣布北京攜手張家口獲得2022年冬奧會(huì)舉辦權(quán)。據(jù)估算，冬奧會(huì)及其籌辦將帶來(lái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)至少3000億元的收入，其中，奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資是主要驅(qū)動(dòng)因素。根據(jù)此次冬奧會(huì)財(cái)政預(yù)算，競(jìng)賽場(chǎng)館和非競(jìng)賽場(chǎng)館在內(nèi)的場(chǎng)館建設(shè)預(yù)算約為15.1億美元，在這15.1億美元中有65%來(lái)源于社會(huì)投資?？深A(yù)見(jiàn)的是，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館的建設(shè)都將優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

PPP，英文Public—Private—Partnership，也稱作PPP融資，即“公私合伙制”或“公私協(xié)力”。PPP項(xiàng)目以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利義務(wù)，由私營(yíng)部門(mén)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資、建造，并在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，通過(guò)充分發(fā)揮公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的各自優(yōu)勢(shì)，以提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率、實(shí)現(xiàn)資金的最佳價(jià)值。在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中公私合作體現(xiàn)在追求共同目標(biāo)，分享技術(shù)、資產(chǎn)、收入，共享資源，共擔(dān)責(zé)任和收益等方面，即項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

在政府的強(qiáng)力支持下，PPP模式在中國(guó)將進(jìn)入快速發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的階段。風(fēng)險(xiǎn)因素作為PPP冬奧會(huì)場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素之一，必須得到高度的重視。本文將以國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的實(shí)踐為例，剖析奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)因素，并提出相應(yīng)問(wèn)題的措施建議，為今后我國(guó)公益場(chǎng)館的建設(shè)和體育事業(yè)的發(fā)展起到重要作用。

1　項(xiàng)目簡(jiǎn)介

國(guó)家體育場(chǎng)，即北京鳥(niǎo)巢，是我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益體育場(chǎng)館項(xiàng)目。國(guó)家體育場(chǎng)位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，場(chǎng)內(nèi)觀眾坐席約為91000個(gè)，其中臨時(shí)坐席11000個(gè)，項(xiàng)目2003年12月24日開(kāi)工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。

項(xiàng)目總投資31.39億元，由北京市政府出資58%，社會(huì)資本聯(lián)合體（中信集團(tuán)出資65%，北京城建出資30%，美國(guó)金州公司出資5%）出資42%進(jìn)行投建。聯(lián)合體與北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司聯(lián)合成立SPV（項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)公司）國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，由其負(fù)責(zé)組織體育場(chǎng)的建設(shè)、融資工作，并注冊(cè)為中外合營(yíng)企業(yè)，享受相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠。聯(lián)合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；建設(shè)結(jié)束后由聯(lián)合體負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)30年，營(yíng)運(yùn)期滿，聯(lián)合體將體育場(chǎng)移交北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司。該項(xiàng)目不但有政府的高出資比例與隱形擔(dān)保支持，作為進(jìn)一步的保障，中信集團(tuán)還與北京市政府簽署了一個(gè)兜底條款：北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門(mén)幫助中信集團(tuán)聯(lián)合體取得利潤(rùn)。

然而，在強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的表面下，卻出現(xiàn)了多種問(wèn)題。作為世界同類體育場(chǎng)中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的體育場(chǎng)，項(xiàng)目具有公益性，預(yù)期盈利低，運(yùn)營(yíng)難度大，需要整合國(guó)內(nèi)外多方資源，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)的難度都非同小可。最終，在國(guó)家體育場(chǎng)正式引入賽后運(yùn)營(yíng)一年后，北京市人民政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議，由政府接手運(yùn)營(yíng)權(quán)，亦即意味著該P(yáng)PP項(xiàng)目的PPP模式應(yīng)用失敗。

2　項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分析

科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行前后的各關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，并結(jié)合了國(guó)內(nèi)外其他PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而提煉出冬奧會(huì)場(chǎng)館建設(shè)中需要高度注意的風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.1項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

由于場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，其起始投資規(guī)模巨大，項(xiàng)目融資的成敗是其項(xiàng)目進(jìn)展順利的關(guān)鍵。一方面，由于場(chǎng)館的公益性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差，很難通過(guò)資產(chǎn)的自身運(yùn)作成為盈利的項(xiàng)目。鳥(niǎo)巢項(xiàng)目體量龐大，北京奧運(yùn)會(huì)四年后才勉強(qiáng)達(dá)到收支平衡，前期投入的回報(bào)還遙遙無(wú)期。另一方面，奧運(yùn)場(chǎng)館的建設(shè)有其特殊意義和要求，導(dǎo)致投標(biāo)方的工作難度劇增，積極性下降。在鳥(niǎo)巢項(xiàng)目招標(biāo)開(kāi)始時(shí)，由于奧運(yùn)場(chǎng)館的特殊性，其項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)在北京市政府手中，也就是設(shè)計(jì)方案與法人招標(biāo)分離，結(jié)果在一定程度上挫傷了很多國(guó)外投標(biāo)人的積極性。綜合以上兩個(gè)方面的因素，鳥(niǎo)巢項(xiàng)目沒(méi)有能夠引入國(guó)際大牌投資商的入資是非常正常的現(xiàn)象。

2.2項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，多數(shù)教師仍然難以舍棄以教師為中心的教學(xué)觀念，大多采用傳統(tǒng)的灌輸式教學(xué)，偏重理論知識(shí)的傳授，忽視實(shí)踐操作的引導(dǎo)，教學(xué)與應(yīng)用、理論與實(shí)踐脫節(jié)，導(dǎo)致學(xué)生興趣不夠濃厚，思維不夠活躍，影響了學(xué)生的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新精神的培養(yǎng)；另一方面，工匠精神主要通過(guò)師徒傳承的方式發(fā)揚(yáng)光大，但是高校教師和學(xué)生接觸時(shí)間少，很少有機(jī)會(huì)就專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)、專業(yè)技能訓(xùn)練等問(wèn)題開(kāi)展充分的交流，而學(xué)生受傳統(tǒng)守舊思想的束縛，放不開(kāi)手腳，存在思維定勢(shì)，影響了知識(shí)的學(xué)習(xí)、能力的提高和素質(zhì)的培養(yǎng)。

PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的一系列風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)建筑設(shè)計(jì)、工藝、質(zhì)量、工期、成本等各方面的要求。在此過(guò)程中，政府進(jìn)行全程監(jiān)督、審批和監(jiān)管。場(chǎng)館建設(shè)周期一般至少在三年以上，期間的建設(shè)過(guò)程可能產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)。由于鳥(niǎo)巢項(xiàng)目開(kāi)創(chuàng)性地使用了三維鋼桁架系統(tǒng)，其制作、安裝和維護(hù)都具有高度的挑戰(zhàn)性，期間項(xiàng)目設(shè)計(jì)更改、材料價(jià)格上漲、成本飆升等風(fēng)險(xiǎn)完全由項(xiàng)目公司承擔(dān)，導(dǎo)致成本超支嚴(yán)重，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債表嚴(yán)重惡化，其投資超算達(dá)4.56億元。這是非常不符合風(fēng)險(xiǎn)分配的可控性原則和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則的。

2.3項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP場(chǎng)館項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在，包括市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)等一系列后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。

北京奧運(yùn)會(huì)后鳥(niǎo)巢的一大收入來(lái)源是旅游門(mén)票收入。然而，這一部分的市場(chǎng)需求隨著北京奧運(yùn)會(huì)的效應(yīng)減弱而急劇縮減。根據(jù)北京體育大學(xué)的調(diào)查，自2008年10月1日起，鳥(niǎo)巢對(duì)公眾開(kāi)放，4個(gè)月時(shí)間就累計(jì)接待旅游人群300萬(wàn)人次，僅旅游門(mén)票一項(xiàng)就實(shí)現(xiàn)收入1.5億元，截至2009年5月底，鳥(niǎo)巢在8個(gè)月的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了營(yíng)業(yè)收入2.6億元。但到了2011年，全年旅游人次的數(shù)據(jù)已減少至253萬(wàn)，比2010年下降了40%。

另外，鳥(niǎo)巢項(xiàng)目是中國(guó)最優(yōu)秀的體育和演出場(chǎng)館之一，但其市場(chǎng)占有份額仍然偏小，收益能力不足。這也是奧運(yùn)會(huì)后項(xiàng)目公司放棄三十年經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要原因之一。第一，場(chǎng)地容量大，規(guī)格與成本相對(duì)都較高，只有大型活動(dòng)才可能在鳥(niǎo)巢舉辦；第二，前期建設(shè)中取消了可閉合頂蓋設(shè)計(jì)，全天候的商演無(wú)法實(shí)現(xiàn)，每年只有4到10月期間適合舉辦賽演活動(dòng)；第三，面臨著五棵松、工人體育館、北京展覽館等演出場(chǎng)地的競(jìng)爭(zhēng)，也就是喪失了項(xiàng)目的唯一性。尤其是北展、工體等場(chǎng)地早已收回投資多年，其運(yùn)營(yíng)成本和收費(fèi)都具有強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。目前鳥(niǎo)巢的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)中包括4萬(wàn)余平方米商業(yè)面積的出租、衍生品等無(wú)形資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和收入。相比這些市場(chǎng)開(kāi)發(fā)收入，大型活動(dòng)、賽事的收入依然貢獻(xiàn)有限。

2.4政府信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于政府和私人部門(mén)的合作協(xié)議，而政府信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生將對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)與可持續(xù)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的負(fù)面影響。政府信用風(fēng)險(xiǎn)一般來(lái)自于多個(gè)方面，如基礎(chǔ)設(shè)施的選址等問(wèn)題導(dǎo)致公眾反對(duì)、地方政府官員為了提升短期內(nèi)政績(jī)做出不符合長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的決策、貪污腐敗等。因此，在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，法律的變更、審批的延誤、政治決策的失誤、對(duì)PPP項(xiàng)目要求過(guò)高回報(bào)等很多情況都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目遭遇困難甚至流產(chǎn)，這些都是政府信用風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)。

2.5不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

以鳥(niǎo)巢項(xiàng)目為例，2006年7月底，工程進(jìn)度已經(jīng)達(dá)到了鋼結(jié)構(gòu)合龍條件，但合龍對(duì)焊接的溫度要求非常高。鋼體溫度必須在15℃到23℃之間，而且至少保持兩個(gè)小時(shí)，這對(duì)關(guān)鍵部位的焊接非常重要，而北京地區(qū)的盛夏，即使在一天中氣溫最低的凌晨，也很難保證氣溫在23℃以下。由于天氣等因素的限制，合龍日期一拖再拖，工期推遲一天損失就高達(dá)幾百萬(wàn)元。

3　結(jié)語(yǔ)

2022年冬奧會(huì)申辦成功以后，我國(guó)的大型場(chǎng)館建設(shè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用將要迎來(lái)高速發(fā)展的階段。從2008奧運(yùn)會(huì)到2022冬奧會(huì)，不同時(shí)期、不同背景，體育場(chǎng)館建設(shè)的PPP風(fēng)險(xiǎn)也各有不同。但國(guó)家體育場(chǎng)作為第一個(gè)PPP場(chǎng)館項(xiàng)目，其成敗得失仍然具有充分的討論意義。本文以該項(xiàng)目為背景，對(duì)接下來(lái)我國(guó)將要進(jìn)行的大量PPP場(chǎng)館項(xiàng)目面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了分析和演繹。可以看到，導(dǎo)致PPP場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，而且互相之間有一定的關(guān)聯(lián)性。如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)，政府信用風(fēng)險(xiǎn)也可能導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足、產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。在此基礎(chǔ)上，筆者對(duì)今后的PPP場(chǎng)館項(xiàng)目有如下建議。

一是政府部門(mén)方面。要加強(qiáng)對(duì)PPP相關(guān)法規(guī)的建設(shè)，保證PPP項(xiàng)目科學(xué)、規(guī)范的發(fā)展。近來(lái)，發(fā)改委公布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》，建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)。財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》等。同時(shí)，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)也要注重知識(shí)的學(xué)習(xí)，熟悉掌握相關(guān)法律規(guī)定和政策，在此基礎(chǔ)上完善科學(xué)的決策機(jī)制，進(jìn)而在PPP項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)和控制權(quán)、收益權(quán)方面有著科學(xué)、合理、不偏頗的認(rèn)知和做法。

二是私人部門(mén)方面。針對(duì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)，首先要鍛造自身的強(qiáng)硬實(shí)力，從成本控制、提高生產(chǎn)效率、開(kāi)發(fā)無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)場(chǎng)館賽事后的綜合收益提高等方面著手；其次要樹(shù)立良好的企業(yè)形象，摒棄利用不法手段牟取暴利、利用政府部門(mén)的工作漏洞簽訂不平等合同等做法，在遵紀(jì)守法的前提下與政府部門(mén)進(jìn)行合作，在契約精神的前提下規(guī)范地簽訂合同，嚴(yán)格地遵守合同規(guī)定，為后期的場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)提供良好基礎(chǔ)。

三是公私部門(mén)雙方。應(yīng)該本著收益與風(fēng)險(xiǎn)一致的原則，建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。以市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為例，公司部門(mén)應(yīng)該在招投標(biāo)階段就分別進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)，將賽事后的市場(chǎng)需求做出盡可能精確的預(yù)測(cè)，從而確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配比例，而不是盲目接受對(duì)方的市場(chǎng)預(yù)測(cè)信息和決策內(nèi)容。在必要的情況下，可以聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢公司提供決策支持。

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作者簡(jiǎn)介：馮小強(qiáng)（1983-），男，河南新鄉(xiāng)人，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行河南省分行，主要從事金融與投資方面的研究。

基金項(xiàng)目：①2013年度全國(guó)科學(xué)教育規(guī)劃課題（BIA130088）階段性成果；2015年河南省政府決策課題（2015B040）；2015年度鄭州市科技發(fā)展計(jì)劃課題（20150624）。

中圖分類號(hào)：F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）04（c）-121-03