社會救助視角下農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策構(gòu)想

黃健元，楊　陽

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210000）

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社會救助視角下農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策構(gòu)想

黃健元，楊陽

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210000）

摘要：為救助困難家庭的老人、提升老人的養(yǎng)老質(zhì)量，政府已為部分困難老人購買社會養(yǎng)老服務(wù)。然而受制于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，在廣大的農(nóng)村地區(qū)、甚至部分城鎮(zhèn)地區(qū)，社會化服務(wù)發(fā)展水平較低、服務(wù)人員和隊(duì)伍不足，絕大多數(shù)家庭尚未享受到政府購買服務(wù)，困難老人仍然依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)。基于與政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)政策相匹配的理念，文章通過梳理國內(nèi)外家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)對提供服務(wù)的家庭予以部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼是可行之路，實(shí)際調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)困難老人面臨的養(yǎng)老責(zé)任扯皮推諉、服務(wù)水平低等問題多為經(jīng)濟(jì)不足誘發(fā)。針對農(nóng)村地區(qū)為老人提供家庭養(yǎng)老服務(wù)的困難家庭，本文從目標(biāo)、原則、管理體制等幾個(gè)方面為其構(gòu)建農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策。

關(guān)鍵詞：社會救助；農(nóng)村家庭養(yǎng)老；服務(wù)津貼

一、引言

2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國60歲及以上人口已達(dá)到1.78億，占13.26％，預(yù)計(jì)到2020年，我國60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到18％。人口老齡化的發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快，高齡化、空巢化趨勢日益明顯，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量激增。此外，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移流動(dòng)、家庭規(guī)模的核心化、小型化，以及傳統(tǒng)價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變使得相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為家庭養(yǎng)老的地位和功能在不斷弱化。然而，受傳統(tǒng)孝道倫理、法律、老年人心理需求、未富先老基本國情的制約以及國外社會養(yǎng)老發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分析，社會養(yǎng)老服務(wù)尚不能滿足老年人的需求，且家庭養(yǎng)老服務(wù)的部分功能具有不可替代性［1］［2］［3］［4］。因此，在現(xiàn)代社會甚至相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，家庭養(yǎng)老仍然占據(jù)核心地位［5］［6］。

尤其是在依靠傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式且老齡化程度日益嚴(yán)峻的農(nóng)村地區(qū)，社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不足的形勢下，支持家庭養(yǎng)老服務(wù)的有效供給、完善家庭養(yǎng)老功能已迫在眉睫。姚遠(yuǎn)（2001）認(rèn)為，家庭養(yǎng)老模式是以血親關(guān)系為基礎(chǔ)由家庭成員承擔(dān)責(zé)任的一種養(yǎng)老模式，表現(xiàn)為一組獨(dú)特的文化體系，包括經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三個(gè)方面［7］。因而，宏觀考慮對家庭養(yǎng)老的支持，可以劃分為經(jīng)濟(jì)、社會、文化、法律四個(gè)維度。在經(jīng)濟(jì)支持方面，目前僅有農(nóng)村居民最低生活保障制度、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等散見其中，尚未出臺專門的支持政策。總體來看，在經(jīng)濟(jì)方面的家庭養(yǎng)老支持政策嚴(yán)重不足、亟待完善?；诖?，本文提出建立一項(xiàng)對提供養(yǎng)老服務(wù)的困難家庭予以部分補(bǔ)貼的政策，即農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策，在論證政策建立的理論基礎(chǔ)、參考國內(nèi)外家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)實(shí)踐、結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策的政策設(shè)想，以期推動(dòng)家庭養(yǎng)老服務(wù)更好的開展，促進(jìn)家庭和諧、社會穩(wěn)定。

二、農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策建立的理論基礎(chǔ)

1986年，“七五”計(jì)劃首次提出社會保障概念。至今，改革已近30年。以社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利為基礎(chǔ)，最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等為骨架的新型社會保障體系框架已基本成形，取得了巨大的成就［8］。但客觀而言，制度建立之初遺留的不合時(shí)宜的制度安排、漸進(jìn)式改革遺留的利益分配格局等等亟需得到突破與發(fā)展，追求正義與公平的社會保障制度也亟需走向成熟與穩(wěn)定。

作為社會保障制度第一道防線的社會救助，主要面向低收入者和不幸者以及其他原因陷入貧困中的人群，提供生活救助、災(zāi)害救助、失業(yè)救助、住房救助等救助內(nèi)容，發(fā)揮著最低保障性以及全民保障的作用。到2014年底，“低?！?、“五保”制度覆蓋人口達(dá)8000多萬人，許多困難群體因享受相應(yīng)的社會救助而擺脫了生存危機(jī)或緩和了生活困境，制度的效應(yīng)相較于其他而言更為顯著。此外，社會救助讓低收入群體特別是其中的困難群體免除了后顧之憂，為民眾提供了穩(wěn)定的安全預(yù)期，增強(qiáng)了群眾對制度的自信心和信任感［9］。因而，完善社會救助時(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，確保應(yīng)保盡保、無人漏出底線無疑是重中之重。

伴隨老齡化程度加深，失能、半失能老人的養(yǎng)老問題成為眾多家庭面臨的共同難題。其中，貧困家庭顯得更為嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)上不足使得家庭無力承擔(dān)社會養(yǎng)老服務(wù)，而全部依賴家庭養(yǎng)老服務(wù)占用了家庭的青壯年勞動(dòng)力，對于原本收入低的家庭而言無疑是雪上加霜。為緩解老人及家庭的困境，各地嘗試將貧困家庭的老人納入社會救助中來，為這部分老人提供政府購買養(yǎng)老服務(wù)。2004 年2月寧波市海曙區(qū)人民政府率先出臺政策，試行為高齡、獨(dú)居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)，并在2005年內(nèi)在全區(qū)推廣①http://www.chinainnovations.org/index.php？m=content&c=index&a=show&catid187&id=1058。，數(shù)百貧困家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)得以緩解，取得了積極的社會反響。2013年，全國層面的政府購買服務(wù)逐漸擴(kuò)展開來，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2013］96號）、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)［2013］35號）先后出臺，指出了政府購買服務(wù)的戰(zhàn)略部署及指導(dǎo)意見，2014年出臺的《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財(cái)社［2014］105號）則進(jìn)一步指明政府購買服務(wù)的原則、服務(wù)項(xiàng)目等。政策實(shí)施后，城鎮(zhèn)部分地區(qū)貧困家庭的老人享受到了服務(wù)，家庭的照料負(fù)擔(dān)得以減輕，救助效果明顯。而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，受制于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，社會養(yǎng)老服務(wù)的開展尚在起步階段，服務(wù)人員和隊(duì)伍不足，提供的養(yǎng)老服務(wù)十分有限，因而政府購買的養(yǎng)老服務(wù)尚未進(jìn)入大部分家庭，救助明顯不足，政策制定初衷也尚未全部實(shí)現(xiàn)。

基于社會救助制度發(fā)展完善的制度要求以及與政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)相匹配的理念，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，在服務(wù)之路難以走通的情況下，尋求新的路徑對農(nóng)村地區(qū)貧困家庭的老人進(jìn)行救助在當(dāng)下十分迫切與必要。

三、國內(nèi)外家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)實(shí)踐及其啟示

（一）國內(nèi)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策變遷

古代為了減輕家庭照料負(fù)擔(dān)、表達(dá)尊老敬老之意，會賜予高年老人米、酒、肉等物資。據(jù)《禮記》記載，周代每年的某個(gè)月份，國家都會賜予老人拐杖和米粥。這是古代最早的老人補(bǔ)助行為。先秦至漢，為老人提供物資救助的傳統(tǒng)保持了下來，將老人養(yǎng)在各類學(xué)校，對老人提供一些酒肉、粟米、絮帛等物品，并增加了減輕老人及其主要侍奉者兵役、徭役的做法。魏晉南北朝時(shí)期，政權(quán)更迭頻繁，但國家贈(zèng)與老人物質(zhì)的傳統(tǒng)并未中斷，且贈(zèng)物數(shù)量在不斷增多，每個(gè)老人能獲得“粟五石、帛兩匹”。隋代存在時(shí)間較短，即使隋煬帝在歷史上聲名狼藉，也曾給予老人物質(zhì)補(bǔ)貼。唐在延續(xù)前朝的基礎(chǔ)上，規(guī)定年滿80歲以上的老人可享受“侍老”，服侍老人的年輕人（侍?。?，將被免除各種力役和雜役。此后，歷朝歷代發(fā)展本朝特色，救助內(nèi)容也得以不斷完善。宋有“賜茶、80歲以上老人終身賜物”、元有“高年帛”，明代則是對80歲以上、90歲以上的老人有所區(qū)分，90歲以上的老人能夠得到80歲基礎(chǔ)上的加倍賞賜，并將免除子女差役的標(biāo)準(zhǔn)下降到70歲。清代雍正年間，國家普遍賞賜全國70歲以上老人錢物，據(jù)統(tǒng)計(jì)花費(fèi)白銀八十余萬兩，米十六萬石。

晚清到民國時(shí)期，雖然社會動(dòng)蕩不安，但仍有間斷性的家庭養(yǎng)老支持政策出臺，如：1933年，廣州民政廳調(diào)查孀婦壽民，頒布條例，對“家居養(yǎng)孝”，年已80歲以上的女壽民進(jìn)行褒獎(jiǎng)，發(fā)放一定數(shù)量的貨幣。雖為褒獎(jiǎng)性的政策，實(shí)則也是政府對家庭的補(bǔ)助與救濟(jì)。

建國以后，救助措施主要集中在“五保”方面。“五?！痹诮?jīng)歷了農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期以及2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》出臺三次變革后，當(dāng)前最新政策表明：符合條件的老人選擇分散供養(yǎng)可以獲得一定的貨幣救助。此外，2012年修正的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法（修訂草案）》第二十九條明確表明，“對生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼?！?/p>

（二）其他國家及地區(qū)相關(guān)實(shí)踐

隨著養(yǎng)老問題的日漸嚴(yán)峻，各國都在審視本國的社會政策，家庭責(zé)任的回歸成為不少國家的普遍共識。在家庭養(yǎng)老的支持方面，不乏采取直接性的經(jīng)濟(jì)措施來支撐家庭照料的做法。

深受儒家影響且老齡化程度較高的新加坡，已經(jīng)出臺了一系列較為成熟的貨幣支持政策。1993年，新加坡推出了12個(gè)“公積金填補(bǔ)計(jì)劃”，其中有四個(gè)為專門針對老人的“敬老保健金計(jì)劃”，每次各人在戶頭存入20～50元，老人即可獲得政府100-350的補(bǔ)充金額。2012年，政府出臺了專門的“女傭雇主補(bǔ)貼”，規(guī)定自2012年8月起家中有體弱年長者或者殘疾者的家庭可申請每月120元的女傭雇主補(bǔ)貼。申請條件包括：家中需要照料的年長者或殘疾者，需通過普通科醫(yī)生鑒定屬于中等程度殘疾；且家庭人均月收入在2200元或以下，而沒有收入的家庭，雇家年值須在13000元以下。申請補(bǔ)貼的家庭，女傭需接受看護(hù)服務(wù)，并考獲證書①http://xhg.tiandaoedu.com/about/story/75307.html.。政策一實(shí)施，即獲得了眾多家庭的認(rèn)可，數(shù)千家庭的經(jīng)濟(jì)狀況得以改善。

與新加坡的貨幣補(bǔ)助異曲同工，巴西在2004年實(shí)施了“家庭津貼計(jì)劃”。計(jì)劃未實(shí)施前，巴西36％（約6000萬人）的人口被歸為貧困人口，青壯年工作不穩(wěn)定、薪水低，兒童逃課、打零工，醫(yī)療衛(wèi)生意識薄弱。計(jì)劃推行后，政府規(guī)定家庭成員定期就醫(yī)檢查、6～17歲孩子達(dá)到75％的就學(xué)出勤率的貧困家庭和極端貧困家庭每月可獲得最低現(xiàn)金收入。截止到2012年，共有1350萬戶家庭獲得了政府的資助，至少4500萬人從中獲益。計(jì)劃在直接減少貧困（貧困率下降到11％）的同時(shí)，兒童的受教育水平在不斷提高，勞動(dòng)力的收入在增長（極端貧困人口受制于教育水平，薪水較低），家庭總體的醫(yī)療衛(wèi)生意識也在增長，國家經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展。10年的巨大變化，離不開各方面福利計(jì)劃的實(shí)施，首要的即為“家庭津貼計(jì)劃”的實(shí)施擴(kuò)大了安全網(wǎng)絡(luò)。

（三）相關(guān)實(shí)踐對建立農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策的啟示

為救助經(jīng)濟(jì)困難家庭的老人，提升老人的養(yǎng)老質(zhì)量，周朝起便形成了賜物的傳統(tǒng)，經(jīng)過幾千年朝代更迭，期間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生巨大變化，但賜物或貨幣的救助形式一直很好的延續(xù)了下來，并長期被證明是極為有效的。與此同時(shí)，巴西“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”式的“家庭津貼計(jì)劃”有效緩解了貧困、提升了兒童的受教育水平以及家庭的醫(yī)療衛(wèi)生意識，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，被視為消除的貧困的成功案例得到眾多國家的跟隨；新加坡同巴西類似救助形式的“女傭雇主補(bǔ)貼”則是有效緩解了老人的養(yǎng)老困境、減輕了照料者的負(fù)擔(dān)，取得了積極的成效。

在政府購買服務(wù)現(xiàn)階段難以緩解農(nóng)村地區(qū)困難老人養(yǎng)老服務(wù)困境的情形下，通過回顧歷史和對相關(guān)國家經(jīng)驗(yàn)的借鑒，發(fā)現(xiàn)對于提供服務(wù)的家庭予以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”式的貨幣救助是應(yīng)對這一難題的新思路，因而嘗試建立救助性的家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策。

四、農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策建立的現(xiàn)實(shí)需要

本文為了解農(nóng)村地區(qū)困難家庭老人面臨的服務(wù)困境，選取蘇北XS縣A村，對A村失能、半失能家庭老人、子女進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，分析老人及家庭面臨的現(xiàn)實(shí)需求。

XS縣位于江蘇東北部，全縣面積1461km2，總?cè)丝?1萬人，60歲及以上老人8.2萬人，占總?cè)丝诒壤?3.3％。其中空巢老人2.5萬人，失能、半失能老人1.3萬人。受當(dāng)?shù)刈匀粭l件及歷史因素影響，二、三產(chǎn)業(yè)較少，農(nóng)村居民主要依靠外出務(wù)工收入維持家庭生活，因而“空心家庭”現(xiàn)象十分突出。其中，A村有2/3以上老人為空巢老人，老人面臨的服務(wù)困境更為嚴(yán)峻。

（一）保障困難家庭養(yǎng)老服務(wù)提供的需要

長久以來，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)兒防老的觀念根深蒂固，老人及家庭都普遍將兒子視為贍養(yǎng)責(zé)任的主要承擔(dān)者，老人生病或需要照料時(shí)都會第一時(shí)間向兒子尋求幫助。因此，老人處于失能、半失能狀態(tài)時(shí)，在外工作的子女將不得不中止自己的工作，回家后或在家附近重新找一份工作，照顧父母與工作同時(shí)進(jìn)行；或全身心照顧父母。對于原本依靠子女外出工作收入生活的家庭，家庭經(jīng)濟(jì)收入將大幅減少，生活質(zhì)量嚴(yán)重下降，且極易陷入生活貧困之中。

案例1：高xx，56歲，家里有一個(gè)姐姐三個(gè)妹妹，父親三年前去世，母親77歲，癱瘓?jiān)诖?年。母親未生病前，他在常熟打工，每年收入兩萬元，母親生病后，返鄉(xiāng)回家照顧母親。經(jīng)濟(jì)來源方面，主要依靠每天拾荒收入20～30元，以及每年5000元的田地收入。姐妹們平常也會來看望父母，但由于各自家庭收入有限，并不能提供太多經(jīng)濟(jì)支持。

老人的突然癱瘓，使高姓一家陷入了十分“尷尬”的境地。在孝道與工作難以兩全的情形下，成全了孝道，家庭卻陷入了貧困之中。并且，隨著高某年齡逐漸變大，身體機(jī)能在逐漸下降，上一代與自己一代的養(yǎng)老壓力將全部轉(zhuǎn)移到獨(dú)自奮斗三代的身上，屆時(shí)三代的養(yǎng)老壓力將更為沉重。為保障養(yǎng)老服務(wù)有效供給，及時(shí)為這部分家庭提供一定的經(jīng)濟(jì)支撐顯得極為關(guān)鍵。

（二）保障家庭養(yǎng)老責(zé)任合理分擔(dān)的需要

當(dāng)多個(gè)子女共同為老人提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，子女通常會各自分工。經(jīng)濟(jì)收入高的子女，承擔(dān)照料老人的日?；ㄙM(fèi)以及部分養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助；經(jīng)濟(jì)收入不多的子女，承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)家庭整體經(jīng)濟(jì)狀況較差時(shí)，每個(gè)子女則既要承擔(dān)老人日常支出又要提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，就會互相推諉養(yǎng)老責(zé)任，出現(xiàn)老人無人贍養(yǎng)的矛盾。給予提供服務(wù)的家庭一定的獎(jiǎng)勵(lì)式補(bǔ)助，能夠促進(jìn)家庭成員合理分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，使得老人的晚年生活有所保障。

案例2：劉XX，女，76歲，喪偶，育有3子1女。一子入贅外地，平?；貋砗苌?。另外兩個(gè)兒子在家務(wù)農(nóng)，經(jīng)濟(jì)收入較低。2012年腦溢血導(dǎo)致半身癱瘓，起初兩個(gè)兒子輪流照顧，1個(gè)月?lián)Q一次，照顧一年多后，兒子們感覺壓力十分沉重、認(rèn)為妹妹也要承擔(dān)，便將老人送到妹妹家中，數(shù)月不聞不問。由于女兒婆家人口較多，不久后便遭到婆家排擠，老人與女兒都十分為難。

案例3：王XX，男，78歲，喪偶，臥病在床已一年有余，子女4人，大兒子在外工作，經(jīng)濟(jì)狀況較好，負(fù)擔(dān)父親的花銷并給予弟妹部分照料補(bǔ)貼，兄弟姐妹負(fù)責(zé)照料父親。2015年3月，大兒子車禍意外喪生，父親經(jīng)濟(jì)來源被切斷，其余兄弟姐們由于經(jīng)濟(jì)收入不足，開始相互扯皮推諉責(zé)任，父親生活水平嚴(yán)重下降。

案例4：高XX，男，82歲，2015年3月去世。生前，子女因?yàn)轲B(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)不均，互相推脫責(zé)任，每天只是去給老人送飯，沒有子女長期陪伴，某天深夜突發(fā)腦溢血身亡。

（三）促進(jìn)親情交融、家庭和諧的需要

迫于生計(jì)、在外務(wù)工無法回來的子女，往往會尋求第三方來替代自己提供直接的養(yǎng)老服務(wù)，但由于提供的經(jīng)濟(jì)成本較低，老人能獲得養(yǎng)老服務(wù)十分有限，基本需求都難以滿足。

案例5：李XX，男，87歲，喪偶，患有老年癡呆。子女在常熟打工，平常請鄰居幫忙照顧老人，每月付其一定傭金。由于老人病癥較為嚴(yán)重，經(jīng)常亂跑，鄰居無法每時(shí)每刻都照看到老人，因此除了三餐時(shí)間，都將老人獨(dú)自鎖在家中。老人大小便失禁情況也時(shí)有發(fā)生，鄰居每天帶他到村頭河里洗澡。

案例6：劉XX，女，80歲，喪偶。育有兩子，大兒子車禍后喪失勞動(dòng)能力，小兒子在外省工作。大兒子自己生活尚十分困難，提供給母親的十分有限。小兒子由于工作原因只能每幾個(gè)月回來一次，每次回來塞一些錢給鄰居請其幫忙照料。隨著老人年齡越大，體力大不如從前，做飯、洗衣服等自己已難以承擔(dān)，鄰居能夠幫扶的不多。

李姓老人類似的案例表明，經(jīng)濟(jì)上的支持較少時(shí)，第三方照料者只能維持老人的基本生活，老人并未得到家庭內(nèi)部成員暖心的照顧和精神關(guān)愛，部分晚年生活甚至?xí)掷仟N。

綜上，雖然各個(gè)家庭家庭結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老路徑不同，需要照料的老人自理程度有別，但都表現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)供給不足的嚴(yán)峻困境，根本原因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)狀況的限制，子女無力承擔(dān)贍養(yǎng)老人的服務(wù)成本。給予贍養(yǎng)老人的家庭一定的津貼，不僅能夠直接緩解困難家庭的貧困現(xiàn)狀，激勵(lì)子女主動(dòng)承擔(dān)起贍養(yǎng)父母的責(zé)任，吸引部分子女回家照顧老人，讓老人更好的安享晚年，同時(shí)也能促進(jìn)家庭間的和睦、親情交融。

五、構(gòu)建家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策的設(shè)想

家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策的設(shè)計(jì)初衷是對農(nóng)村地區(qū)困難家庭的老人進(jìn)行救助，讓老人享受到基本的養(yǎng)老服務(wù)，使家庭不至于陷入相對貧困甚至絕對貧困之中，同時(shí)為家庭提供穩(wěn)定的安全預(yù)期、免除后顧之憂。因而，家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策建構(gòu)應(yīng)當(dāng)與社會救助制度的理念相一致。

在政策設(shè)計(jì)理念上，家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策應(yīng)體現(xiàn)社會救助制度最低保障性、權(quán)利義務(wù)單向性及救助對象全民性的特征。制度的最低保障性要求農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼的救助水平為緩解貧困及滿足社會成員的最低需要；權(quán)利義務(wù)的單向性表明家庭獲得的津貼無需付出成本，政策的資金來源為國家財(cái)政支出；救助對象的全民性則是符合救助資格、為老人提供養(yǎng)老服務(wù)的困難家庭均在政策覆蓋范圍內(nèi)，服務(wù)經(jīng)評估確認(rèn)符合要求可獲得津貼。社會救助手段主要包括現(xiàn)金救助、實(shí)物救助及服務(wù)救助，結(jié)合相關(guān)或地區(qū)實(shí)踐的啟示，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”式的現(xiàn)金救助方式。具體如表1所示。

表1　家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策內(nèi)容表

家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策具有以下幾方面的優(yōu)勢：首先，政策實(shí)施具有可行性。一方面，與政府支持民辦養(yǎng)老事業(yè)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、購買社會養(yǎng)老服務(wù)的投入相比，政策實(shí)施能節(jié)省大量的制度建設(shè)成本，財(cái)政投入相對較小；另一方面，政策實(shí)施范圍廣、適應(yīng)性強(qiáng)，能更快緩解農(nóng)村困難家庭老人面臨的服務(wù)困境問題。其次，政策能夠彌補(bǔ)現(xiàn)存社會救助制度的不足，切實(shí)緩解困難家庭面臨的服務(wù)困境問題，為低收入群體提供相對穩(wěn)定的安全預(yù)期，增強(qiáng)民眾對制度的自信心。再次，政策能夠激勵(lì)子女承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，增強(qiáng)個(gè)體的道德責(zé)任感，促進(jìn)家庭和諧、親情交融，傳播全社會的尊老敬老風(fēng)尚。最后，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，政策的實(shí)施一定程度上能夠吸引部分競爭力不強(qiáng)的外出務(wù)工人員回流，投身到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中，彌補(bǔ)自身收入的不足，提升留守老人的生活質(zhì)量，同時(shí)對于新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、城鄉(xiāng)穩(wěn)定都有一定的促進(jìn)作用。

六、結(jié)論與討論

通過理論、現(xiàn)實(shí)需要及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)三方面的分析，文章從政策目標(biāo)、原則、救助形式、資金來源、管理體制幾個(gè)方面構(gòu)建了農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策。得出以下結(jié)論：

1.社會救助制度最低保障性、全民救助的制度特征，以及與政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)政策相匹配的理念為農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策的設(shè)計(jì)提供了切入視角；梳理國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”式的貨幣救助方式效用明顯，為救助形式的設(shè)計(jì)提供了思路；XS縣A村的調(diào)查則是發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村困難家庭養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足、養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)不均等問題多為經(jīng)濟(jì)不足誘發(fā)的，政策的設(shè)計(jì)十分迫切。文章構(gòu)建家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策，以期緩解農(nóng)村地區(qū)困難老人面臨的養(yǎng)老服務(wù)困境，并通過與其他制度間的協(xié)同配合，推動(dòng)家庭養(yǎng)老服務(wù)有效供給、完善整體養(yǎng)老服務(wù)體系。

2.農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策的目標(biāo)為保障困難家庭老人養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，緩解照料者的負(fù)擔(dān)；堅(jiān)持公共服務(wù)均等化、保障基本生活及緩解老年貧困的原則；采取類似于“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的救助形式，家庭養(yǎng)老服務(wù)考核評估通過后，家庭可獲得津貼；政策資金來源于政府財(cái)政，由民政部門負(fù)責(zé)具體發(fā)放。

3.本文僅就家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策設(shè)計(jì)做初步探討，對于具體政策設(shè)計(jì)方案，諸如農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)津貼政策對象的識別、津貼待遇、程序、運(yùn)行過程中的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)等等并沒有進(jìn)行深入分析。這都是值得進(jìn)一步關(guān)注和深入研究的內(nèi)容。?

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Rural Family Endowment Service Allowance Policy Construction under the Social Assistance Perspective

HUANG Jian-yuan，YANG Yang
（School of public administration，Hohai University，Nanjing Jiangsu，211100）

Abstract：To rescue the old man of the difficulty family，and improve the quality of rural family support，now the government has purchased social endowment service for some of the old one.However，restricted by local economic and social development level，in vast rural areas，and even some urban areas，social service development level is relatively low，service staff and organization is not enough.Vast majority of families has not got government purchasing service，still rely on traditional endowment service.Matched with government purchased social endownment service；reading related family endowment service paper in home and abroad，found that provide subsidy to service family is feasible.Practical research also found that responsibility over trifling shuffle，poor families'service level is rather lower.Aimed at the families that provide family endowment services，this paper construct the rural family endowment service allowance policy from Objectives，principles，management system.

Key words：Social assistance；Rural family support；Service allowance

中圖分類號：C913.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-0672（2016）04-0064-06

收稿日期：2016-01-08

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“人口老齡化背景下家庭養(yǎng)老支持系統(tǒng)及政策研究”（2014B09514）；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“社會養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新研究—基于江蘇蘇南蘇中蘇北的調(diào)查與比較”（13YJA840008）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“‘底線公平'養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究”（2015B13514）。

作者簡介：黃健元，男，江蘇溧陽人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院人口研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：人口與社會保障；楊陽，女，山東濰坊人，河海大學(xué)碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實(shí)踐。