PPP模式發(fā)展與財政金融政策協(xié)同分析
——以山東省為例

孫 健

（中國人民銀行 濟南分行，山東 濟南 250010）

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PPP模式發(fā)展與財政金融政策協(xié)同分析
——以山東省為例

孫 健

（中國人民銀行 濟南分行，山東 濟南 250010）

摘 要：在研究國內(nèi)PPP政策的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地分析了當前我國PPP模式發(fā)展的政策環(huán)境，并運用SWOT分析法剖析了山東省PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及特征。研究結(jié)果表明，山東省發(fā)展PPP模式具有政策支持體系較為完善、市場需求空間較大以及項目整體收益穩(wěn)定的比較優(yōu)勢，同時，也面臨著融資渠道單一、金融扶持政策單一等融資問題。建議從創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、發(fā)展多層次融資模式、完善權(quán)益類融資業(yè)務(wù)平臺等方面完善PPP財政金融扶持政策。

關(guān)鍵詞：PPP模式；財政金融政策；金融支持

一、PPP模式發(fā)展的政策環(huán)境分析

（一）關(guān)于發(fā)展PPP模式的頂層設(shè)計

為進一步發(fā)揮市場在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率方面的決定作用，實現(xiàn)公共利益最大化。國家出臺了《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）、《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等文件，明確了PPP模式投資的方向，闡述了如何保障PPP項目各方利益、完善PPP項目風(fēng)險防范機制和退出機制等方面的內(nèi)容，為支持供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、污水和垃圾處理等領(lǐng)域推廣PPP模式進行了頂層設(shè)計。同時，人民銀行、國家發(fā)改委、財政部等部門也相繼出臺了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）等文件，明確了PPP模式的財政、金融、投資扶持政策，為加快推進PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

（二）發(fā)展PPP模式的行業(yè)支持政策

在國家構(gòu)建的頂層設(shè)計下，各部門結(jié)合公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)特點，進一步出臺了許多配套措施，先后下發(fā)了《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕37號）、《關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》（國辦發(fā)〔2015〕45號）、《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號）、《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號）等文件，通過從財政稅收、投資政策、金融支持政策等方面加強文化、醫(yī)療、交通設(shè)施、鐵路、保障房建設(shè)領(lǐng)域PPP項目推廣，將發(fā)展PPP模式的要求落實到具體的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中。見表1。

表1 PPP模式行業(yè)支持政策匯總表

（三）山東省支持PPP模式發(fā)展的有關(guān)政策

在國家大力發(fā)展PPP模式的背景下，山東省根據(jù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的實際，出臺了一系列支持PPP發(fā)展政策。2015年5月，《關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕60號文件創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（魯政發(fā)〔2015〕12號）明確提出要加大生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等領(lǐng)域PPP模式合作力度，并在政府投資支持引導(dǎo)、融資方式創(chuàng)新、稅費優(yōu)惠等方面出臺了相關(guān)配套措施；2015年7月，《關(guān)于運用財政政策措施進一步推動全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長的意見》（魯政發(fā)〔2015〕14號）再次提出要積極采用PPP模式，吸引社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對部分領(lǐng)域提供財政貼息優(yōu)惠。2015年8月，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（魯政辦發(fā)〔2015〕35號）明確要完善財政扶持、金融服務(wù)相關(guān)政策，推進公共領(lǐng)域PPP模式發(fā)展。同時，各政府部門也積極響應(yīng)有關(guān)要求，制定了一系列支持PPP模式的具體措施。見表2。

表　2 山東省有關(guān)部門支持PPP模式各項措施匯總表

二、山東省PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

2014年以來，山東省積極發(fā)展PPP模式，采取了一些有針對性的措施，推動社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，在推動全省經(jīng)濟健康發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。從目前的情況看，山東發(fā)展PPP項目具有一定的比較優(yōu)勢，同時也存在一些亟待解決的問題。

（一）山東省PPP模式發(fā)展基本情況

從項目推進情況看，山東省積極推進各項工作，取得了明顯進展。2015年6月，山東省舉辦了首批PPP項目推介會，推出項目50個，總投資額超過1000億元，涵蓋市政工程、能源、環(huán)保、水利、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。截止9月末，已經(jīng)有38個項目正式簽訂合同，27個項目開工建設(shè)。2015年9月份，山東省再次推出50個PPP項目，投資概算超過1000億元，項目主要涵蓋了保障性用房、教育、環(huán)保、旅游文化、醫(yī)療衛(wèi)生、市政工程等九個領(lǐng)域。截至9月底，山東省已儲備PPP項目700多個，概算總投資逾6000億元。其中，已簽約項目100多個，通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目106個。目前，山東省共有76個項目列入財政部、發(fā)改委支持名單，總投資額1535.84億元，其中，交通設(shè)施項目投資額最大，占比40.7%；公共服務(wù)設(shè)施項目總投資額占比25.1%，列第二位；市政設(shè)施、水利占比分別為5.6%和1.4%，分列第三和第四位。見表3。

表3 山東省列入財政部PPP建設(shè)項目示范項目統(tǒng)計表

從金融支持PPP項目的情況看，山東省金融支持PPP項目穩(wěn)步推進。

截止2015年8月末，山東省金融機構(gòu)已介入考察PPP項目數(shù)263個，比年初增加246個；已授信PPP項目14個，授信余額14.5億元，同比增長502.5%；已貸款項目6個，貸款余額6.2億元，同比增長81.8%。見表4。

表4 金融支持山東省PPP項目情況調(diào)查表

總體來看，在國家和省政府的大力支持下，目前PPP模式在山東的發(fā)展取得了初步成效，部分民間資本與政府資本合作結(jié)合進入了公共服務(wù)領(lǐng)域，各金融機構(gòu)也不斷出臺相關(guān)信貸政策，加大對山東省相關(guān)PPP項目的金融支持力度，初步形成了社會資本、政府、金融機構(gòu)三方面合力助推公共服務(wù)領(lǐng)域投資穩(wěn)定增長的良好局面。

（二）山東省發(fā)展PPP模式的比較優(yōu)勢

在繼續(xù)推廣PPP模式的過程中，山東省的比較優(yōu)勢主要有以下幾方面：

1.政策支持體系較為完善

在國家不斷完善頂層設(shè)計的背景下，山東省已經(jīng)出臺了關(guān)于發(fā)展PPP模式的較為全面的指導(dǎo)意見，同時，各部門也出臺了許多具體的支持方案和配套措施，通過獎補基金、引導(dǎo)基金、發(fā)展基金等方式積極引進民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，推動公共服務(wù)由“政府供給”向“合作供給”的轉(zhuǎn)變。目前，山東省從頂層設(shè)計到總體要求再到具體的實施細則等方面形成了支持PPP發(fā)展的完備的政策體系，為進一步加大對PPP項目的支持力度提供了優(yōu)越的政策環(huán)境。

2.對PPP模式的市場需求較大

支持PPP發(fā)展，雖然離不開政府的引導(dǎo)和支持，但是關(guān)鍵仍然在于市場對資源的配置作用，因此，市場需求如何直接決定了一個區(qū)域內(nèi)PPP模式能否具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。目前，山東省公共領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與江浙粵相比存在較大差距，未來發(fā)展的潛力巨大。

從鐵路基礎(chǔ)設(shè)施看，2013年，山東省鐵路客運量為9246萬人，低于浙江、江蘇，僅為廣東鐵路客運量的一半；從城市公共交通看，2013年，山東省城市每萬人擁有公共交通車輛13.54輛，分別比浙江、江蘇少1.1輛和0.31輛；從公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施看，2013年山東省城市生活垃圾無害化處理能力為32237噸/每日，城市每萬人擁有公共廁所1.95個，也低于江蘇、浙江和廣東等省份的發(fā)展水平。見表5。

表5 四省部分城市基礎(chǔ)設(shè)施指標表（2013年）

近年來，山東省財政收入增長放緩，財政收支缺口較大。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求較大的情況下，引入民間資本參與相關(guān)項目建設(shè)就成為解決政府投資不足留下的資金缺口的重要方法。從當前財政收支狀況看，這一部分資金需求將有所增加。2014年，山東省一般公共預(yù)算收入5026.7億元，一般公共預(yù)算支出7175.9億元，收支缺口達到2149.2億元，創(chuàng)近年新高。根據(jù)全省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的測算，到2020年全省在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面需增加投資9100億元左右，相當于2014年山東省全部財政收入的1.8倍。見圖1

圖1 山東省公共財政收入與支出走勢圖

3.項目的整體收益穩(wěn)定

風(fēng)險可控、長期收益穩(wěn)定是發(fā)展PPP的關(guān)鍵條件。目前，山東省推薦的相關(guān)項目主要集中在市政工程、能源、環(huán)保、水利、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性用房、教育、旅游文化等領(lǐng)域，項目風(fēng)險水平較低，且能夠為社會資本提供穩(wěn)定的收益。目前，高速公路、交通運輸、燃氣、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)的平均資本收益率呈穩(wěn)中有升的態(tài)勢，在社會整體無風(fēng)險利率下行的背景下，這些項目能夠保障PPP項目獲得穩(wěn)定的資本收益。見表6。

表6 2011-2014年部分基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)平均資本收益率（單位：%）

（三）金融支持PPP項目存在的主要問題

從國外發(fā)展經(jīng)驗看，支持PPP項目建設(shè)需要各類型金融機構(gòu)集體參與，形成多層次的綜合支持動力。目前，金融支持山東省PPP模式發(fā)展力度仍有待加強，金融支持PPP模式單一問題較為突出。見表7。

一是參與PPP項目的金融機構(gòu)單一。目前，多數(shù)PPP項目的投資者或者項目公司基本通過政策性銀行或商業(yè)銀行籌措資金，證券公司、保險公司、基金公司、信托公司以及新型金融機構(gòu)等機構(gòu)的參與程度較低。證券機構(gòu)、基金公司等在地方政府債、項目收益?zhèn)?、ABS等固定收益類產(chǎn)品，資管計劃及PPP項目并購財務(wù)顧問業(yè)務(wù)等方面仍沒有進展。

二是融資手段單一。項目融資是國際上通行的PPP融資方式。目前，山東省提供項目融資貸款的金融機構(gòu)較少，同時也欠缺與項目融資相關(guān)的保險、擔保等配套支持措施，導(dǎo)致PPP項目融資較為困難，融資成本較高。

三是金融扶持政策單一。目前，金融扶持政策多是單一的原則性要求，缺乏有針對性的措施。在信貸政策、利率優(yōu)惠政策等方面，還未能形成系統(tǒng)化的配套政策體系，無法有效引導(dǎo)社會資金配合財政、金融資金為PPP項目建設(shè)提供支持。

表7 PPP模式中各金融機構(gòu)參與方式匯總表

三、對進一步發(fā)展PPP模式的政策建議

針對目前山東省PPP模式發(fā)展中存在的問題，應(yīng)該在政策協(xié)調(diào)、項目培養(yǎng)、完善綜合配套設(shè)施等多個方面下功夫，形成推動PPP模式發(fā)展的綜合動力。

一是創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在政策協(xié)調(diào)方面，應(yīng)由財政、發(fā)改、住建、國土資源、金融等部門建立PPP項目協(xié)調(diào)機制，加強工作協(xié)同配合，妥善解決PPP項目建設(shè)和融資等方面面臨的困難。同時，完善相關(guān)政策和制度規(guī)定，厘清各參與方的權(quán)利義務(wù)。在項目培養(yǎng)方面，應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)擔保機構(gòu)的增信作用，增強項目吸引力。同時，探索引入PPP項目專業(yè)評估機構(gòu)，科學(xué)評估項目預(yù)期收益及風(fēng)險狀況等。

二是根據(jù)PPP項目未來收益情況發(fā)展多層次融資模式。應(yīng)以未來現(xiàn)金流為標準對PPP項目進行劃分，鼓勵有關(guān)項目采取適當?shù)哪Ｊ竭M行融資。其中，對于未來不能帶來現(xiàn)金收益或現(xiàn)金收益較少的PPP項目，采取政府付費的方式進行融資。對于未來可以產(chǎn)生一定現(xiàn)金收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在鼓勵社會資本積極介入的基礎(chǔ)上，可探索通過企業(yè)資產(chǎn)證券化、中期票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）、項目收益票據(jù)等融資工具和創(chuàng)新產(chǎn)品實現(xiàn)融資。對于部分未來現(xiàn)金收益不穩(wěn)定的PPP項目，可以通過政府投資與社會資本的結(jié)構(gòu)化設(shè)計，對項目風(fēng)險和收益進行分割和重組，并通過擔保等方式給予一定的信用增級，提升項目承貸能力。

三是完善權(quán)益類融資業(yè)務(wù)平臺。目前，權(quán)益類資產(chǎn)登記、評估、交易難且分散在多個部門，應(yīng)系統(tǒng)梳理各部門管轄范圍內(nèi)的權(quán)益類資產(chǎn)登記確權(quán)程序，制定統(tǒng)一的評估標準，通過整合搭建統(tǒng)一的權(quán)益類產(chǎn)品交易平臺或公示系統(tǒng)，推動權(quán)益類資產(chǎn)交易市場的發(fā)展，為金融機構(gòu)介入支持PPP項目創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

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責任編輯 劉曉華

Analysis of PPP Model Development and Financial and Monetary Policies——A Case Study of Shandong Province

SUN Jian
（Jinan Branch，People's Bank of China，Jinan 250010，China）

Abstract：Based on the study of national PPP policy，this paper systematic analyzes the current policy environment of the PPP model，and the current situation and characteristics of Shandong Province PPP model development by the SWOT method.The results showed that Shandong Province has some policies to support the development of PPP model system better with such advantages as larger-space demands，stable overall project income，but faces the problems of single financing channels，single financial support policies，etc.Finally，this paper proposed to improve PPP fiscal and monetary policies，such as the creation of a favorable policy environment and the multi-level PPP project financing model，perfecting the equity financing business platform.

Key words：PPP mode；fiscal and monetary policy；financial support

中圖分類號：F810.2

文獻標識碼：A

文章編號：1673-6133（2016）01-0059-05

收稿日期：2015-11-12

基金項目：國家自然科學(xué)基金重點研究項目：“民間金融風(fēng)險：變遷、區(qū)域差異與治理研究”（項目編號71333009）、國家自然科學(xué)基金面上項目：“小額貸款公司系統(tǒng)性風(fēng)險的評估與度量研究”（項目編號：71273155）、國家自然科學(xué)基金青年項目：“中國化的動態(tài)隨機一般均衡模型：微觀基礎(chǔ)檢驗與經(jīng)濟波動分析”（項目編號：71503147）階段性成果。

作者簡介：孫 健（1984-），男，山東濟南人，中國人民銀行濟南分行經(jīng)濟師、博士。主要研究方向：貨幣政策與宏觀調(diào)控研究。