淺析國內(nèi)社會(huì)保障基金運(yùn)營中信托法律規(guī)制問題

遼寧省社會(huì)保障基金理事會(huì) 宋昊

淺析國內(nèi)社會(huì)保障基金運(yùn)營中信托法律規(guī)制問題

遼寧省社會(huì)保障基金理事會(huì) 宋昊

現(xiàn)階段，社會(huì)保障基金保值增值壓力逐步增大，加之投資運(yùn)營的監(jiān)管缺位，嚴(yán)重影響了社會(huì)保障基金的安全性。受社會(huì)保障基金投資運(yùn)營政策的限制，我國社會(huì)保障基金信托運(yùn)營的規(guī)模不大，但是信托運(yùn)營在推進(jìn)社會(huì)保障基金市場化運(yùn)營方面的作用卻不容忽視?；诖?，本文對社會(huì)保障基金運(yùn)營中信托法律規(guī)制問題進(jìn)行剖析，并提出了相應(yīng)的法律建議，期望對促進(jìn)我國社會(huì)保障基金運(yùn)營法制化、規(guī)范化有所幫助。

社會(huì)保障基金 運(yùn)營 信托 法律規(guī)制

1　社會(huì)保障基金運(yùn)營中的信托法律規(guī)制問題分析

1.1法律體系不完善

中華人民共和國正式成立的第二年，國家頒布實(shí)施了勞動(dòng)保險(xiǎn)條例，社保制度隨之建立，與此同時(shí)，出臺(tái)了與社?；鹗绽U與管理的相關(guān)規(guī)定，受當(dāng)時(shí)一些因素的影響和制約，使得對該項(xiàng)基金運(yùn)營的立法并不完善，一些基本法律中，如社會(huì)保險(xiǎn)法、信托法等，對社?；鹋c信托只進(jìn)行了一般的原則性規(guī)定，細(xì)化程度略顯不足，分散性也相對較大，對社?；疬\(yùn)營的針對性不強(qiáng)。我國社?；鹜顿Y運(yùn)營的實(shí)施細(xì)則主要是由國務(wù)院負(fù)責(zé)制定，由于這些細(xì)則全都分散在行政法規(guī)或是由國務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章當(dāng)中，致使對社?；鹜顿Y運(yùn)營與監(jiān)管的法律依據(jù)位階偏低，缺乏應(yīng)有的系統(tǒng)性。

1.2信托委托人缺失

我國現(xiàn)行法律法規(guī)中尚未對社保基金的所有權(quán)歸屬問題進(jìn)行明確規(guī)定。根據(jù)《信托法》規(guī)定，設(shè)立信托必須有確定的信托財(cái)產(chǎn)，且該財(cái)產(chǎn)必須為委托人的合法所有財(cái)產(chǎn)，要求享有信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的委托人與受托人訂立合同。但是，我國政府設(shè)立的專職管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)社?；鸬墓芾砼c運(yùn)營，不享有所有權(quán)，不具備基金信托委托人的資格。由于信托委托人的缺失，使得社?；鸾桓缎磐羞\(yùn)營面臨著法律隱患。從目前情況來看，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)已經(jīng)委托基金管理公司對社?；疬M(jìn)行信托運(yùn)營，但是根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，理事會(huì)也不具備社?；鹚袡?quán)。面臨社?；鹦磐形腥巳蔽坏木骄常仨氁晟葡嚓P(guān)法律法規(guī)。

1.3信托定義用詞不準(zhǔn)

通過對我國現(xiàn)行《信托法》進(jìn)行研讀后發(fā)現(xiàn)，該法對信托這一概念的具體定義中，未對信托財(cái)產(chǎn)是否由委托人轉(zhuǎn)移給受托人中的“轉(zhuǎn)移”一詞加以明確，而是采用了模糊的表述方式，即“委托”。與我國同屬于大陸法系的其他國家，如日本、韓國等，在表述上采用的都是“轉(zhuǎn)移”一詞，用“委托”來描述信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，從法律嚴(yán)謹(jǐn)性的層面上看，委托一詞有待商榷。一方面委托很難揭示出信托的本質(zhì)屬性，如果在法律定義中使用該詞，很難使信托與代理在法律關(guān)系的界限上劃分清楚，這會(huì)對相關(guān)義務(wù)的履行帶來影響。由于委托無法表明信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，從而會(huì)引起信托關(guān)系的混亂。另一方面，采用“委托”一詞，將會(huì)對《信托法》其他條文的協(xié)調(diào)性產(chǎn)生不利影響。由上述分析可知，委托一詞的使用，對社?；鹦磐惺芡腥俗灾鞴芾頇?quán)的行使產(chǎn)生了不利的影響，無法杜絕行政手段對社?；鹜顿Y運(yùn)營的干預(yù)。

1.4運(yùn)營監(jiān)管職權(quán)不明確

在現(xiàn)行法律法規(guī)下，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、證券監(jiān)督管理委員會(huì)等職能部門均擁有對社保基金的監(jiān)管權(quán)，由于監(jiān)管主體過多、職權(quán)范圍未明確，從而導(dǎo)致監(jiān)管漏洞與監(jiān)管重復(fù)并存，降低了監(jiān)管效率。同時(shí)，社保基金運(yùn)營的監(jiān)管部門獨(dú)立性不足，例如，勞動(dòng)和社會(huì)保障部既要負(fù)責(zé)征繳、支付、投資社?；?，也要負(fù)責(zé)監(jiān)管社?；?，使得該部門承擔(dān)著運(yùn)營者與監(jiān)督者的雙重身份，造成監(jiān)管職能弱化。盡管我國一些地方設(shè)置了社保監(jiān)督委員會(huì)，但是該機(jī)構(gòu)的成員包括政府部門人員，致使監(jiān)管易受行政干預(yù)，難以保證監(jiān)管的獨(dú)立性。此外，我國《信托法》設(shè)置的信托監(jiān)察人僅局限于公益信托，而私益信托監(jiān)察人缺失，使得信托監(jiān)察人無法從信托內(nèi)部全面監(jiān)督社?；鸬倪\(yùn)營情況。

2　法律建議

2.1制定專門法律

針對當(dāng)前我國社?；疬\(yùn)營中信托法律體系不完善的問題，建議國家制定社?；鹦磐羞\(yùn)營法，并將該法作為現(xiàn)行《信托法》的特別法，借此來實(shí)現(xiàn)社保與信托兩項(xiàng)制度的有效協(xié)調(diào)與銜接。可在該法中對社?；鹦磐羞\(yùn)營的相關(guān)事宜進(jìn)行明確規(guī)定，如法律主體、投資所需遵循的基本原理以及監(jiān)督管理方式等，補(bǔ)充現(xiàn)行《信托法》對社保基金運(yùn)營適用性的缺陷。同時(shí)建議用投資的原則對投資范圍與方式進(jìn)行規(guī)制，社?；鸬南嚓P(guān)管理機(jī)構(gòu)則可按照實(shí)際情況編制具體細(xì)則與條款。需要在此著重闡明的一點(diǎn)是，在信托制度當(dāng)中，受托人擁有對信托財(cái)產(chǎn)的自由處置權(quán)，為避免信托機(jī)構(gòu)在運(yùn)營社?；鸬倪^程中，投資決策受到相關(guān)部門的影響，盡可能不要將投資的具體辦法及有關(guān)的政策規(guī)定制定得過于具體化。

2.2明確信托委托人

我國社保基金是獨(dú)立于管理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，導(dǎo)致社?；鹚袡?quán)的歸屬一直未能明確。因此，應(yīng)將社?；鹨暈榉ㄈ?，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為法人機(jī)關(guān)，使其成為民事主體，賦予社保基金獨(dú)立的法人地位，并在社保基金信托運(yùn)營法律中對法人地位進(jìn)行明確，使社?；饟碛猩绫；鹭?cái)產(chǎn)的所有權(quán)，成為合法的信托委托人，如此一來社?；鹩袡?quán)將社保基金財(cái)產(chǎn)交付信托運(yùn)營。通過對信托委托人進(jìn)行明確，能夠?qū)?fù)雜問題簡單化，確保社保基金信托運(yùn)營適用于《信托法》，有助于推進(jìn)社保基金信托運(yùn)營更加法制化。

2.3明確信托定義

在對同屬大陸法系的其他國家的信托定義進(jìn)行分析后，我國現(xiàn)行《信托法》中對信托定義中委托一詞的運(yùn)用確實(shí)有欠妥當(dāng)，為避免由此所引起的一系列相關(guān)法律問題，建議國家在對《信托法》進(jìn)行修訂時(shí)，將對信托定義中采用的“委托”一詞，用“轉(zhuǎn)移”進(jìn)行替換，由此可以使信托的定義更加科學(xué)和準(zhǔn)確，這對于社?；鸬男磐羞\(yùn)營也更具實(shí)際意義。首先，由委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人之后，委托人對于受托人對信托財(cái)產(chǎn)的管理與處分將不能插手干預(yù)，基于這一前提，能夠有效限制社?；鸸芾聿块T及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出于某種利益將社?；鹋沧魉茫瑥亩_保了社?；鸬陌踩?。其次，我國現(xiàn)行《信托法》當(dāng)中對受托人的注意義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，由此使得信托人在對委托人轉(zhuǎn)移的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí)，除了要有合格的技能之外，還要盡可能做到合理的注意。而社?；鸬墓芾頇C(jī)構(gòu)由于專業(yè)能力和投資經(jīng)驗(yàn)都相對缺乏，所以由各方面都更加專業(yè)的信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社?；鸬耐顿Y運(yùn)營能使社保基金達(dá)到保值增值的目的。信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，使受托人能夠根據(jù)自己的意愿對轉(zhuǎn)移的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處分，由此使得受托人的自主管理權(quán)得到了保障。

2.4建立信托運(yùn)營監(jiān)管制度

為保障社保基金信托運(yùn)營監(jiān)管有法可依，我國應(yīng)建立信托運(yùn)營監(jiān)管制度，具體從以下三個(gè)方面入手：其一，設(shè)立信托監(jiān)察人。將信托監(jiān)察人制度從公益信托擴(kuò)展到社?；鹦磐?，明確社保基金信托監(jiān)察人的權(quán)利，既從信托內(nèi)部監(jiān)督社保基金運(yùn)營，又履行維護(hù)受益人權(quán)益的職能。其二，設(shè)立社保基金監(jiān)管委員會(huì)，對社?；饘?shí)施集中監(jiān)管。建議社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)為國務(wù)院直屬，擁有對全國各省社?；疬\(yùn)營的監(jiān)管權(quán)，徹底消除當(dāng)前監(jiān)管主體分散、監(jiān)管不到位的問題，杜絕社保基金被違法挪用。其三，采用適宜的監(jiān)管模式。我國社?；鹦磐羞\(yùn)營尚處于初級階段，法律制度尚未健全，在這一形勢下，建議社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)采用嚴(yán)格限量監(jiān)管模式，即嚴(yán)格限制投資管理人的資格、投資范圍、投資比例、投資方式，對投資行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，同時(shí)避免政府部門過度干涉監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作，最大程度保障社?；疬\(yùn)營的安全性。

3　結(jié)語

總而言之，社?；鹦磐羞\(yùn)營是促使基金保值增值、實(shí)現(xiàn)受益人社會(huì)保障權(quán)益的重要途徑之一。對社保基金信托運(yùn)營的法律規(guī)制進(jìn)行研究，既有助于完善信托法律體系，又有助于推動(dòng)社?；鹬贫劝l(fā)展，能夠?yàn)榇龠M(jìn)社保基金市場化運(yùn)營提供法律保障。為此，我國必須進(jìn)一步完善社?；鹦磐羞\(yùn)營的法律規(guī)制。

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F832

A

2096-0298(2016)11(b)-034-02

宋昊(1984-)，男，遼寧沈陽人，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師，主要從事經(jīng)濟(jì)法方面的研究。