土地利用規(guī)劃法律制度完善之研究

摘 要 目前，我國(guó)的人地緊張問(wèn)題嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)業(yè)安全保障和城市化發(fā)展進(jìn)程，土地利用規(guī)劃的編制、實(shí)施和用地審批三個(gè)環(huán)節(jié)中往往出現(xiàn)規(guī)劃編制不合理、貫徹實(shí)施不力、審批不夠規(guī)范等現(xiàn)象，致使我國(guó)的土地資源利用效率低下。本文正是基于這一現(xiàn)狀，針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃法律制度中的不足之處提出立法和制度方面的建議，包括完善法律體系、加強(qiáng)規(guī)劃制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公眾參與等，力求達(dá)到科學(xué)合理規(guī)劃、有效貫徹執(zhí)行的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 土地利用率 土地利用規(guī)劃 公眾參與

作者簡(jiǎn)介：王舒婷，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-042-02

一、前言

土地作為人類生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其利用、配置和管理直接影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃，按照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合開發(fā)和管理?，F(xiàn)階段我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃體系由五個(gè)級(jí)別構(gòu)成，編制規(guī)劃的主體是各級(jí)人民政府，由各級(jí)人民政府報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。土地利用總體規(guī)劃分為宏觀控制性規(guī)劃和實(shí)施性規(guī)劃。全國(guó)、省級(jí)、地（市）級(jí)的規(guī)劃屬于宏觀控制級(jí)規(guī)劃，其主要的任務(wù)是在嚴(yán)格控制城市、城鎮(zhèn)和村莊用地規(guī)模和確保耕地總量總體不變的前提下，進(jìn)行合理安排各類用地；上級(jí)土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)和控制下級(jí)土地利用總體規(guī)劃和專項(xiàng)用地規(guī)劃，其主要手段為規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)劃分區(qū)；縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃，主要的任務(wù)是根據(jù)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)和分區(qū)，對(duì)土地利用區(qū)進(jìn)行劃分，明確主要用途和作用條件，為政府審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用、劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)、單位和個(gè)人進(jìn)行土地開發(fā)、整理等提供依據(jù)。在上下級(jí)，對(duì)于跨省、市、鄉(xiāng)的土地利用總體規(guī)劃，還可以按經(jīng)濟(jì)或自然區(qū)進(jìn)行編制。

土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，促進(jìn)了國(guó)家糧食安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢(shì)。但是必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)人口眾多、人地關(guān)系緊張的基本格局沒(méi)有改變，土地利用和管理還面臨一些如人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少、局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重、違規(guī)違法用地的形勢(shì)依然嚴(yán)峻等突出問(wèn)題。 我國(guó)的土體建設(shè)規(guī)劃依然任重而道遠(yuǎn)。

二、土地利用規(guī)劃制度的主要問(wèn)題

土地利用規(guī)劃制度是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。我國(guó)的土地利用規(guī)劃暴露出多方問(wèn)題。

立法上，存在立法不全面，法律與規(guī)劃缺乏權(quán)威性，且相互矛盾之處甚多、缺乏公眾參與機(jī)制等問(wèn)題。

統(tǒng)籌上，存在規(guī)劃程序缺乏科學(xué)性、規(guī)劃主體的自由裁量權(quán)過(guò)大、區(qū)域間統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

實(shí)施上，由于法律權(quán)威度不足，穩(wěn)定性差，實(shí)施過(guò)程中的隨意變更現(xiàn)象嚴(yán)重；規(guī)劃實(shí)施缺乏程序性的保障措施，沒(méi)有完備的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，違法案件的查處懲罰力度也不夠；沒(méi)有形成嚴(yán)格的規(guī)劃責(zé)任體制等等問(wèn)題日益凸顯。

三、國(guó)外土地資源規(guī)劃制度比較研究

土地利用規(guī)劃法律制度在國(guó)外已有二百多年的歷史，由于各國(guó)土地制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的不同，形成了不同的土地利用規(guī)劃法律制度模式，尤以日本最具代表性：

日本的土地利用規(guī)劃管理模式是政府控制型，即分工合理、職責(zé)分明、高度統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，具有高度的指令性和強(qiáng)烈的干預(yù)性。日本的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)由省、廳及委員會(huì)組成，形成了從中央到地方各級(jí)政府的管理體制，具有對(duì)規(guī)劃的強(qiáng)烈干預(yù)和政治參與性，既體現(xiàn)了作為規(guī)劃主體的人們對(duì)規(guī)劃較高的參與度，又體現(xiàn)了較為完善的規(guī)劃管理法規(guī)體系的權(quán)威性。

日本的國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃都是完全納入法制軌道的，一切大小相關(guān)問(wèn)題均有特定法律予以規(guī)制，以保障日本城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的正常和有序地運(yùn)作。日本城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃系統(tǒng)具有很強(qiáng)的統(tǒng)籌性，上至國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，下至城市和町村規(guī)劃，個(gè)個(gè)規(guī)劃層面相互協(xié)調(diào)。

國(guó)外成功的土地利用規(guī)劃制度幾乎都有配套的完善的法律保障體系，保證了土地利用規(guī)劃的順利進(jìn)行。英國(guó)多次制定和修訂有關(guān)法律法規(guī)，先后頒布40多部法律法規(guī)。美國(guó)各個(gè)層次的規(guī)劃主要通過(guò)各項(xiàng)法律來(lái)凝聚和保障實(shí)施。其他許多國(guó)家都有專門的土地區(qū)劃法。此外各國(guó)都制定了嚴(yán)格的法律程序，建立了有關(guān)制度，并普遍采用規(guī)劃許可等控制手段，保證規(guī)劃的實(shí)施。借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)完善土地利用規(guī)劃法制體系，規(guī)范規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)、規(guī)劃體系和內(nèi)容、規(guī)劃編制審批以及組織實(shí)施等方面內(nèi)容，同時(shí)還需要對(duì)各級(jí)政府、部門在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定，尤其應(yīng)著重完善規(guī)劃編制程序和規(guī)劃實(shí)施的法制監(jiān)督制度。

四、我國(guó)土地利用規(guī)劃法律制度的完善

（一）完善我國(guó)土地利用規(guī)劃制度的法律體系

依據(jù)我國(guó)法律淵源與效力的劃分，土地利用規(guī)劃法律體系應(yīng)當(dāng)以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心，完善相關(guān)土地法律法規(guī)，逐級(jí)深入細(xì)化。

首先是作為核心統(tǒng)領(lǐng)全局的《土地管理法》，是最基本的法律，是相關(guān)的土地法律中的最高指導(dǎo)原則。當(dāng)前的法律規(guī)定不完善，土地管理法作為調(diào)整土地關(guān)系的基本法應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的制度，彌補(bǔ)法律漏洞，填補(bǔ)相關(guān)空白。其次是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，應(yīng)以《土地管理法》為標(biāo)準(zhǔn)，重新規(guī)范規(guī)劃的實(shí)體和程序方面的各項(xiàng)內(nèi)容特別是規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督程序以及相關(guān)的法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。而《土地利用總體規(guī)劃審查辦法》則從技術(shù)上對(duì)規(guī)劃的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)細(xì)化。為了保證規(guī)劃更科學(xué)的實(shí)施，需要建成一個(gè)技術(shù)規(guī)范體系，制定對(duì)不同層次的規(guī)劃、開發(fā)利用相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，比如城鎮(zhèn)用地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。

（二）完善土地利用規(guī)劃法制研究

要科學(xué)配置規(guī)劃?rùn)?quán)利，主要有三方面需要完善。首先，確定各規(guī)劃主體權(quán)限。妥善解決職權(quán)混亂的現(xiàn)狀；其次，制約規(guī)劃主體的裁量權(quán)，目前，各規(guī)劃主體的規(guī)劃裁量權(quán)急劇加大。主要原因是規(guī)劃與其他相比具有更強(qiáng)的專業(yè)性和政策導(dǎo)向型，式的規(guī)劃的主題相對(duì)于其他專業(yè)性不強(qiáng)的法律法規(guī)等等就有更大的靈活性，雖然會(huì)對(duì)其目標(biāo)，根據(jù)等進(jìn)行相關(guān)的限制，但是其效果依然有待考證。再次，要完善土地利用規(guī)劃編制的整體程序進(jìn)行嚴(yán)格控制。要將權(quán)力制衡引入規(guī)劃編制過(guò)程中，將規(guī)劃的編制，審批和監(jiān)督嚴(yán)格區(qū)分，保證規(guī)劃各個(gè)階段主體的獨(dú)立性與專業(yè)性。

加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的監(jiān)管，嚴(yán)格法律責(zé)任。首先，建立配套的土地利用規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立橫向和縱向相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，也就是專項(xiàng)的檢查與全面的檢查相結(jié)合，定期的檢查與經(jīng)常性的抽查相結(jié)合，對(duì)規(guī)劃的整個(gè)行為階段進(jìn)行監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督的范圍，并且對(duì)于不合格的單位要向社會(huì)公開。其次，加大對(duì)違反規(guī)劃行為的懲罰力度。對(duì)于嚴(yán)重違法規(guī)劃的行為，可以予以定罪，對(duì)其進(jìn)行刑事處罰。

（三）改善公眾參與制度

1.土地利用規(guī)劃中公眾參與的具體內(nèi)容。公眾參與土地利用規(guī)劃的方式多種多樣，可利用各種方式參與其中。首先，公眾參與制度的前期準(zhǔn)備階段。政府可通過(guò)會(huì)議、媒體等方式進(jìn)行宣傳，使公眾能夠了解情況，對(duì)規(guī)劃有所認(rèn)識(shí)，然后在認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提出自己的看法和意見。政府要更多的聽取民眾的意見。在這方面應(yīng)該加強(qiáng)力度深入了解當(dāng)?shù)厍闆r，征詢公眾的建議。其次，公眾參與制度的編制階段。這個(gè)階段，應(yīng)該引導(dǎo)公眾更好的認(rèn)識(shí)了解草案，提出自己的意愿和建議。政府工作人員和專家學(xué)者積極地為國(guó)內(nèi)各種解答各種疑問(wèn)，并和專家學(xué)者一起對(duì)規(guī)劃方案做出選擇，公眾可通過(guò)聽證會(huì)對(duì)方案進(jìn)行聽證并做出選擇。再次，公眾參與制度的實(shí)施階段。在公眾參與制度的實(shí)施過(guò)程中，公民監(jiān)督是其中主要的監(jiān)督方式。公民監(jiān)督過(guò)程之中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可以向規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)提出問(wèn)題，規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)不完善的地方，應(yīng)加以改善。在此階段，公眾參與的主要內(nèi)容是對(duì)規(guī)劃方案實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和意見反饋。公眾可擔(dān)任規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管員。

2.完善土地利用規(guī)劃實(shí)時(shí)反饋機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制主要是通過(guò)規(guī)劃主管部門和規(guī)劃執(zhí)行部門來(lái)接受主要的收集信息，并將不同信息內(nèi)容向相關(guān)的部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息的反饋。普通公眾可通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)電視來(lái)表達(dá)自己的心聲。主要有可通過(guò)公眾代表來(lái)接受和收集公眾的建議，然后交給相關(guān)部門處理。另外，也可直接到當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T反映信息，再由當(dāng)?shù)赝恋夭块T向上反映到相關(guān)部門。當(dāng)然也可通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)、信件等方式反饋各種信息到相關(guān)部門。

3.構(gòu)建土地利用規(guī)劃公眾參與代表制度。首先，由于我國(guó)現(xiàn)階段的特殊國(guó)情，以及現(xiàn)階段人口知識(shí)素質(zhì)以及文化水平、受教育程度的不同，加之土地利用規(guī)劃本身具有很強(qiáng)的專業(yè)性和難以操作的特點(diǎn)，在我國(guó)實(shí)行土地利用規(guī)劃公眾參與代表是很有必要的。方便公眾更好的更專業(yè)的表達(dá)他們的意思，更能表達(dá)他們的心聲。從而更好地參與土地利用規(guī)劃。其次是由于我國(guó)的土地的國(guó)情，土地利用規(guī)劃涉及的面較廣，代表制可以提高規(guī)劃的效率。再次是基于我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，可借鑒人大代表制度，選擇公眾代表、專家代表、各種組織，來(lái)參與土地利用規(guī)劃制度。代表參與的方式主要有群眾自薦，政府邀請(qǐng)，隨機(jī)選擇等方式方法。

注釋：

蔡玉梅、謝俊奇.改革開放以來(lái)我國(guó)土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià).資源調(diào)查與評(píng)價(jià).2005（3）.

但承龍、王群.西方國(guó)家與中國(guó)土地利用規(guī)劃比較.中國(guó)土地科學(xué).2009.

張治芳.對(duì)城市規(guī)劃中“公眾參與”機(jī)制的思考.山東城市規(guī)劃.2007（2）.