政務(wù)流程管理的過程和目標(biāo)

張秀麗

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政務(wù)流程管理的過程和目標(biāo)

張秀麗

摘要：政府的使命在于滿足公眾需求，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的媒介正是政務(wù)流程；政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)更多地要依靠卓越的政務(wù)流程，卓越的政務(wù)流程又需要有效的政務(wù)流程管理。政務(wù)流程管理的關(guān)鍵在于政務(wù)流程的完善。政務(wù)流程完善是一個(gè)持續(xù)的、循序漸進(jìn)的過程。其通過政務(wù)流程梳理、政務(wù)流程再造、政務(wù)流程實(shí)施和政務(wù)流程評(píng)估等多個(gè)階段的循環(huán)反復(fù)來完成，以達(dá)到政務(wù)流程管理科學(xué)化、規(guī)范化、高效化和法治化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政務(wù)流程；流程管理；流程完善

20世紀(jì)90年代中后期，企業(yè)管理領(lǐng)域提出了一種相對(duì)較新的管理方式，即流程管理。流程管理在彌補(bǔ)了流程再造的不足的基礎(chǔ)上，提供給企業(yè)“一種更全面的流程改善的選擇”。流程管理在政府管理中的具體運(yùn)用被稱作政務(wù)流程管理。

政務(wù)流程管理的內(nèi)在邏輯在于：政府的使命在于滿足公眾需求，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的媒介正是政務(wù)流程；政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)更多地要依靠卓越的政務(wù)流程，卓越的政務(wù)流程又需要有效的政務(wù)流程管理。

一、政務(wù)流程管理的過程

政務(wù)流程管理是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，關(guān)鍵在于政務(wù)流程的完善。政務(wù)流程完善是一個(gè)持續(xù)的、循序漸進(jìn)的過程。政務(wù)流程完善可以通過政務(wù)流程梳理、政務(wù)流程再造、政務(wù)流程實(shí)施和政務(wù)流程評(píng)估等多個(gè)階段的循環(huán)反復(fù)來完成，如圖1。

圖1　政務(wù)流程的完善過程模型

1.政務(wù)流程梳理階段

政務(wù)流程梳理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，應(yīng)該全局性、戰(zhàn)略性地思考政府的整個(gè)流程。政務(wù)流程梳理，首先要調(diào)查了解現(xiàn)有的政務(wù)流程，其次是對(duì)現(xiàn)有政務(wù)流程加以分析。政府要在流程的關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，審視流程需要改善的環(huán)節(jié)，通過頭腦風(fēng)暴、魚骨圖、散布圖等手段分析目前流程績(jī)效不佳的原因，尋找完善政務(wù)流程的方法。政務(wù)流程梳理的目的在于找出這些客觀存在的政務(wù)流程，對(duì)它們進(jìn)行描述、分類，以便更好地進(jìn)行管理。

政務(wù)流程梳理有以下幾種方式：橫向流程梳理、縱向流程梳理和政務(wù)流程最佳化。橫向流程梳理是指將原來分散在不同部門的相關(guān)工作，整合或壓縮成為一個(gè)完整的工作；或?qū)⒎稚⒌馁Y源集中，由一個(gè)人、一個(gè)小組或政府負(fù)責(zé)運(yùn)作，這樣可以減少不必要的溝通協(xié)商，并能為公眾提供單一的接觸點(diǎn)?？v向流程梳理是指按照流程的環(huán)節(jié)，形成相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)，政務(wù)執(zhí)行者不必經(jīng)過層層匯報(bào)，從而減少不必要的監(jiān)督和控制。政務(wù)流程最佳化是指通過流程的調(diào)整及對(duì)流程進(jìn)行全面的分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題并加以解決，以達(dá)到流程次序最佳化。①

2.政務(wù)流程再造階段

一般意義上的政務(wù)流程再造是作為與政務(wù)流程管理同一層面的概念而出現(xiàn)的，政務(wù)流程再造更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行徹底地、根本地變革，但往往由于過于激烈，對(duì)政府的震蕩過大，很難取得成功，針對(duì)這一事實(shí)政務(wù)流程管理思想得以發(fā)展。而這里的政務(wù)流程再造與一般意義上的政務(wù)流程再造有著本質(zhì)的不同，它的外延要小于政務(wù)流程管理，是提高和改善政務(wù)流程管理的重要手段，作為政務(wù)流程管理的一個(gè)組成階段，主要是指在環(huán)境因素的影響下對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。當(dāng)然，流程的重新設(shè)計(jì)需要電子政務(wù)系統(tǒng)以及政府組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制和組織文化等方面因素的重新設(shè)計(jì)來配合。最后是依據(jù)政務(wù)流程之間內(nèi)在的或者是基于時(shí)間或者是基于空間的邏輯關(guān)系進(jìn)行流程建模。

3.政務(wù)流程實(shí)施階段

政務(wù)流程實(shí)施主要是將政務(wù)流程再造階段中所設(shè)計(jì)的一系列方案加以實(shí)施，包括開發(fā)和建設(shè)新的電子政務(wù)系統(tǒng)，重建政府的組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新組織機(jī)制和變革組織文化等，以實(shí)現(xiàn)新的政務(wù)流程。

政務(wù)流程實(shí)施是在一定政治環(huán)境中發(fā)生的，需要強(qiáng)力地政治推動(dòng)，尤其與高層領(lǐng)導(dǎo)的大力支持密切相關(guān)。政務(wù)流程實(shí)施伴隨的是政府結(jié)構(gòu)的變化和權(quán)力的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式和電子政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式會(huì)出現(xiàn)相互沖突，必然引起部門利益的重新分配，部門利益之爭(zhēng)。政務(wù)流程實(shí)施所面臨的強(qiáng)大阻力是前所未有的，并不是哪一個(gè)職能部門或者是哪一個(gè)臨時(shí)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者能夠輕而易舉地克服的，因此，政務(wù)流程實(shí)施在很大程度上需要依靠高層領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力政治推動(dòng)。

4.政務(wù)流程評(píng)估階段

政務(wù)流程評(píng)估包括確認(rèn)公眾需求，收集流程績(jī)效的數(shù)據(jù)，并分析這些數(shù)據(jù)，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行評(píng)估。政務(wù)流程的評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供成本、速度、質(zhì)量和公眾滿意度等。政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)該針對(duì)反饋持續(xù)改進(jìn)政務(wù)流程。最后，針對(duì)政府內(nèi)外部環(huán)境及公眾需求的變化，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行新一輪的梳理，意味著這是政務(wù)流程改善的一個(gè)全新的循環(huán)過程的開始。

二、政務(wù)流程管理的目標(biāo)

政務(wù)流程管理作為一種政府管理方法，與其他的管理方法一樣，管理科學(xué)化、規(guī)范化、高效化和法治化是其所要達(dá)到的目標(biāo)。

1.政務(wù)流程管理科學(xué)化

科學(xué)的政務(wù)流程是進(jìn)行政務(wù)流程管理的基礎(chǔ)，政務(wù)流程的科學(xué)化管理是政務(wù)流程管理的一個(gè)重要目標(biāo)?？茖W(xué)一詞最早源于法語，原意是知識(shí)。科學(xué)得以實(shí)現(xiàn)，需要兩個(gè)條件：一是可驗(yàn)證性，是否客觀，二是可計(jì)算性，能否量化。政務(wù)流程管理科學(xué)化意指政務(wù)流程的梳理、再造、實(shí)施和評(píng)估等過程必須遵循客觀規(guī)律，符合客觀實(shí)際，公平、公正，且具有可操作性。這主要表現(xiàn)在：第一，政務(wù)流程管理必須適應(yīng)社會(huì)歷史發(fā)展條件的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)，還必須適應(yīng)社會(huì)未來發(fā)展的變化，要求政務(wù)流程的改善必須注意環(huán)境因素的影響，保持對(duì)動(dòng)態(tài)客觀環(huán)境的適應(yīng)。第二，政務(wù)流程管理的科學(xué)化要求政務(wù)流程管理必須符合人自身的發(fā)展規(guī)律，這也是“以人為本”理念在政務(wù)流程管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。第三，政務(wù)流程的梳理、再造、實(shí)施和評(píng)估應(yīng)盡可能地根據(jù)具體情況采用合適的方法，流程改善過程中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)盡量細(xì)化，易于操作。

2.政務(wù)流程管理規(guī)范化

政務(wù)流程的規(guī)范化是實(shí)施電子政務(wù)進(jìn)行政務(wù)流程管理的重要前提，政務(wù)流程管理從某種意義上來說是政務(wù)流程規(guī)范化的過程。政務(wù)流程管理是一種管理工具，其技術(shù)性的內(nèi)涵要求它是通過對(duì)流程的準(zhǔn)確描述并形成一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的過程。政務(wù)流程規(guī)范化的內(nèi)容，就是以政府業(yè)務(wù)流為主線，利用先進(jìn)的信息技術(shù)，對(duì)政府傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化和重組，將大量互相交叉、糾纏的政府業(yè)務(wù)逐一“梳理”出來，分別理順，清除沒有實(shí)際價(jià)值的業(yè)務(wù)流，形成一個(gè)清楚、規(guī)范的政府業(yè)務(wù)體系。②

政務(wù)流程規(guī)范化管理要求政府應(yīng)遵循一定的法律、法規(guī)和規(guī)范，使政務(wù)流程更加符合電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的要求。我國已正式發(fā)布了《電子政務(wù)業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)方法通用規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)，完成了《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化總體規(guī)劃及實(shí)施方案》等研究報(bào)告，形成了《電子政務(wù)系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)要求》等國家標(biāo)準(zhǔn)草案，開發(fā)了四套標(biāo)準(zhǔn)輔助工具③，這些標(biāo)準(zhǔn)為政務(wù)流程管理規(guī)范化提供了強(qiáng)有力的支撐。

政務(wù)流程規(guī)范化管理還應(yīng)該注意流程標(biāo)準(zhǔn)的柔化問題。以往把公眾需求看作同質(zhì)的和單一的假定，對(duì)所有公眾都采取單一標(biāo)準(zhǔn)化的流程。實(shí)際上，每個(gè)公眾都是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，都有自己的個(gè)性化需求，這就要求應(yīng)將政務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)柔化，在大的流程項(xiàng)目下，使每一種流程變型只處理一種相應(yīng)的事項(xiàng)，政務(wù)處理將更加規(guī)范化。④

3.政務(wù)流程管理高效化

政務(wù)流程管理高效化是在政務(wù)流程簡(jiǎn)捷性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，而簡(jiǎn)捷的政務(wù)流程是以信息技術(shù)為支撐的。政務(wù)流程的簡(jiǎn)捷性主要是指在保證政府管理和服務(wù)職能有效實(shí)現(xiàn)的前提下，在梳理和再造原有流程的基礎(chǔ)上，實(shí)施流程，通過取消、增加、壓縮、擴(kuò)展、合并、分開、均衡、側(cè)重、替代、換位或變序等方法對(duì)流程進(jìn)行持續(xù)改善，從而壓縮時(shí)間消耗，減少空間距離，使之精簡(jiǎn)、便捷。信息技術(shù)廣泛地應(yīng)用到政務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)流程的自動(dòng)化，從而為公眾提供“一站式”服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程管理高效化還要注意政務(wù)流程之間的協(xié)調(diào)性問題。政務(wù)流程是有層次性的，可以分解為若干的子流程，子流程之間要協(xié)調(diào)配合，互相創(chuàng)設(shè)條件，互相提供便利，盡量減少不必要的重復(fù)，追求整個(gè)流程的全面優(yōu)化；政務(wù)流程是有結(jié)構(gòu)性的，流程之間存在著時(shí)間或空間上的邏輯關(guān)系，按照邏輯關(guān)系再造流程，可以避免局部?jī)?yōu)化，實(shí)現(xiàn)總體最佳。

4.政務(wù)流程管理法治化

構(gòu)成法治基礎(chǔ)的基本觀念是，政治權(quán)力的運(yùn)用只能以法律為基礎(chǔ)并處于法律的約束之下，必須有一些實(shí)體性制度和程序性制度來保護(hù)民眾自由權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，使其免受權(quán)力機(jī)構(gòu)的任意干預(yù)。⑤政務(wù)流程法治化管理要求：一是政務(wù)流程本身需要由法律和制度來保障，以嚴(yán)格規(guī)范的程序法保證其指向正確和路徑、步驟的順暢；二是政府及其職能部門在政務(wù)流程中的具體行政行為，也要以實(shí)體法來規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)，依法行政。因?yàn)檎?wù)流程改造后，職能部門的綜合性提高，每個(gè)行政單元的權(quán)力和責(zé)任也大大增強(qiáng)（尤其是在自主決策上），如果不以法制來規(guī)范和約束政府各職能部門及其“前沿”機(jī)構(gòu)的行政行為，濫用職權(quán)的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生，導(dǎo)致行政行為失范、失控。⑥政務(wù)流程法治化管理是政務(wù)流程科學(xué)化、規(guī)范化和高效化管理的法律保障。

綜上，政務(wù)流程管理的關(guān)鍵在于政務(wù)流程完善，而政務(wù)流程完善是政務(wù)流程梳理、政務(wù)流程再造、政務(wù)流程實(shí)施和政務(wù)流程評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)循環(huán)反復(fù)的過程。在政務(wù)流程管理中，只有規(guī)范性、系統(tǒng)性、持續(xù)性地改進(jìn)和完善政務(wù)流程，才有可能達(dá)到政務(wù)流程管理的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化、法治化。

引文注釋

①趙衛(wèi)東，俞東慧.流程管理［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007（4）：50.

②吳江，徐波，顧平安，張銳昕，江源富，盧平，苗燕民，周蘇岳，錢軍，戚魯，梁志堅(jiān)，柳進(jìn)軍.中國電子政務(wù)——進(jìn)行中的對(duì)策 政務(wù)環(huán)境——政務(wù)流程的規(guī)范化和優(yōu)化［J］.電子政務(wù)，2004 （9/10）.

③中國電子政務(wù)網(wǎng).中國信息化發(fā)展報(bào)告2006（全文）［EB/OL］.http://www.agri.gov.cn/ztzl/ xxgzjyjl/nyxxhlt/t20060627_637576.htm.

④張銳昕.電子政府概論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004（5）：194.

⑤楊魯慧，傅靜.市場(chǎng)法治化：一個(gè)制度化建設(shè)的視角［J］.中國政治，2006（6）.

⑥周賀來.電子政務(wù)［M］.北京：中國水利水電出版社，2007（9）：244.

（作者單位：天津科技大學(xué)法政學(xué)院）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.10.067