關(guān)于預(yù)算支出績效評價的幾點(diǎn)思考

張潔

摘 要：在公共支出領(lǐng)域推進(jìn)預(yù)算績效管理，其目的是為了實(shí)現(xiàn)財政資金使用效益的最大化，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。預(yù)算績效評價作為一種事前—事中—事后相結(jié)合的評價體系，在預(yù)算編制和審查、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、決算審查整個過程中提供信息支持和操作平臺，客觀真實(shí)反映政府財政資金使用的效率和效果，因此在以支出結(jié)果為導(dǎo)向的政府預(yù)算績效管理體系中尤為重要。

關(guān)鍵詞：預(yù)算支出 績效管理 績效評價

中圖分類號：F234.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-121-02

隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，績效管理模式開始在部門預(yù)算中得到廣泛的應(yīng)用。2011年8月財政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，以此進(jìn)一步完善公共財政體系，加快科學(xué)化財政體系建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算支出的高效和合理，進(jìn)而提高財政資金的使用效益?！吨笇?dǎo)意見》明確了預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果反饋和應(yīng)用等一系列管理體系共同組成的綜合管理系統(tǒng)。

預(yù)算績效評價作為一種事前—事中—事后相結(jié)合的評價體系，貫穿著支出預(yù)算從編制到執(zhí)行，再到?jīng)Q算審查的整個過程，并為這一過程的實(shí)施提供信息支持和操作平臺，考量著政府財政資金使用的效率和效果，因此在以支出結(jié)果為導(dǎo)向的政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)中尤為重要。

一、預(yù)算績效評價的概述

績效評價是指財政部門和預(yù)算部門根據(jù)編制預(yù)算時設(shè)定的績效目標(biāo)，遵循科學(xué)規(guī)范、公開公正、分級分類、績效相關(guān)的原則，運(yùn)用科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系對預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行科學(xué)合理的評價，根據(jù)評價結(jié)果及時調(diào)整預(yù)算支出，并將其反饋應(yīng)用到下期預(yù)算編制中的財政管理活動。

公共財政資金橫向分為政府預(yù)算資金和部門預(yù)算資金，縱向又可分為本級部門預(yù)算資金和政府轉(zhuǎn)移支付資金?？冃гu價就是以這些公共財政資金為對象，重點(diǎn)評價一些預(yù)算金額較大、與本部門主要職能密切相關(guān)、具有較大社會影響力和顯著經(jīng)濟(jì)效益的預(yù)算項(xiàng)目?？冃гu價的基本內(nèi)容主要包括績效目標(biāo)的設(shè)定情況、預(yù)算各階段執(zhí)行情況、為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)制定的相關(guān)制度和采取的措施，以及績效目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)程度等方面內(nèi)容。

二、績效評價在預(yù)算績效管理中的重要作用

實(shí)行財政預(yù)算績效管理，不斷強(qiáng)化政府為社會公眾服務(wù)的理念，能夠有效杜絕社會公共資源的浪費(fèi)，進(jìn)而優(yōu)化財政資金的合理配置。在這個框架中，績效評價是績效管理結(jié)果的客觀反映，是完善整個績效管理機(jī)制的重要保障。

1.績效評價是績效管理的核心環(huán)節(jié)?？冃ьA(yù)算是以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)定的績效目標(biāo)為目的的預(yù)算模式。預(yù)算執(zhí)行后，針對績效目標(biāo)及時對預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出、過程及效果進(jìn)行績效評價，客觀真實(shí)地反映財政資金的使用效果，并進(jìn)一步予以反饋和應(yīng)用，及時采取應(yīng)對調(diào)整措施，以此最大限度提高財政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的終極目標(biāo)。

2.績效評價是衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具?？冃гu價指標(biāo)體系是反映財政支出結(jié)果可量化、可衡量的各類指標(biāo)體系，分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)?？冃гu價共性指標(biāo)體系由財政部門制定統(tǒng)一框架，在投入、過程、產(chǎn)出和效果等一級指標(biāo)下，分解設(shè)立若干個二級和三級指標(biāo)，全面考評績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

例如通常進(jìn)行的項(xiàng)目支出績效評價共性指標(biāo)體系中，從立項(xiàng)的規(guī)范性、目標(biāo)的合理性明確性、資金到位率和及時率考核項(xiàng)目立項(xiàng)情況和資金落實(shí)情況，以此反映投入方面情況；從制度的建立健全、執(zhí)行的有效性、項(xiàng)目質(zhì)量的可控性、資金使用的合理性和財務(wù)監(jiān)督的有效性考核業(yè)務(wù)管理及財務(wù)管理情況，以此反映過程方面情況；從項(xiàng)目的完成率、及時率、達(dá)標(biāo)率和成本節(jié)約率考核反映產(chǎn)出方面情況；從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、社會公眾或服務(wù)對象滿意度考核反映效果方面情況。

個性指標(biāo)是財政部門會同預(yù)算部門根據(jù)各行業(yè)各部門具體特點(diǎn)制定的適用于具體項(xiàng)目的指標(biāo)。在績效評價過程中，運(yùn)用一定的評價指標(biāo)，從定量和定性兩方面綜合評估衡量績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而得出真實(shí)的科學(xué)的評價結(jié)果。

3.對績效評價結(jié)果實(shí)施有效問責(zé)，達(dá)到切實(shí)提高財政資金使用效益的目的。編制預(yù)算時，各部門從各自利益出發(fā)，如何爭取到更多的財政資金成為首要考慮的問題，而對項(xiàng)目實(shí)施的可行性或能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，缺乏足夠的科學(xué)的論證和研究。對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，是從根本上扭轉(zhuǎn)這種預(yù)算形式。這就要求部門在編制預(yù)算時，應(yīng)建立重要項(xiàng)目前期論證機(jī)制，績效目標(biāo)的制定要做到科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。進(jìn)入績效評價環(huán)節(jié)后，對評價結(jié)果進(jìn)行及時的反饋和追蹤，沒有完成階段目標(biāo)或最終績效目標(biāo)的部門，要對其當(dāng)年或下年預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。同時將評價結(jié)果與個人職務(wù)和工資調(diào)整相關(guān)聯(lián)，同級政府對預(yù)算部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政問責(zé)。

通過落實(shí)獎罰分明的績效責(zé)任約束機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)投入型預(yù)算向產(chǎn)出型預(yù)算轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高財政資金使用效率。

三、建立和完善多元化績效評價機(jī)制

近年來我國的財政預(yù)算支出績效管理已經(jīng)在各領(lǐng)域全面推進(jìn)，但由于對績效管理專業(yè)知識的不普及，和執(zhí)行監(jiān)督的不到位，使得這種績效管理一定程度上還停留在形式上，這種情況在社會公益性事業(yè)單位尤為突出。

以某文化事業(yè)單位為例，該單位編制部門預(yù)算時，申請上報一個自動化服務(wù)系統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)算，同時填報設(shè)定的績效目標(biāo)。但無論是單位的業(yè)務(wù)人員還是財務(wù)人員，對績效目標(biāo)的設(shè)定、分級分解，把握得都不很精準(zhǔn)，所以只能是泛泛粗略而定。在預(yù)算批準(zhǔn)執(zhí)行中，財政部門和預(yù)算單位關(guān)心的都是項(xiàng)目做了多少，資金支付了多少，督促的是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而之前設(shè)定的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了多少，實(shí)現(xiàn)到什么程度，并沒有得到有效監(jiān)督。在項(xiàng)目完成后，由單位主管部門按照考核要求統(tǒng)一填寫了績效評價結(jié)果，送達(dá)財政部門和人大部門審核通過。由這一流程可見，績效管理流于書面形式，績效評價更沒有起到應(yīng)有的作用。

一種先進(jìn)的制度或管理模式成功與否，實(shí)際操作執(zhí)行中是否執(zhí)行到位是關(guān)鍵，由此建立和完善績效績效評價機(jī)制以此保障績效管理的有效實(shí)施，就顯得尤為重要。

1.績效評價方案個性化。開展績效評價，要根據(jù)具體項(xiàng)目的評價內(nèi)容，制定適合的評價方案。項(xiàng)目內(nèi)容千差萬別，都按照單一的格式化評價方案，失去了評價內(nèi)容的差異性和針對性，也無法最終實(shí)現(xiàn)績效評價的目的。評價方案的制定要在預(yù)算編制時，由財政部門和預(yù)算執(zhí)行部門共同參與，細(xì)化分解指標(biāo)，形成個性化方案，并在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行監(jiān)控，出現(xiàn)問題及時調(diào)整，使績效評估切實(shí)得到落實(shí)。

2.績效評價方法靈活化。績效評價主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等?？冃гu價方法的選用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持簡便有效的原則，根據(jù)不同行業(yè)的評價對象的具體情況，靈活采用一種或多種方法進(jìn)行績效評價。

3.績效評價主體多樣化。由財政部門牽頭，預(yù)算部門自我評價，再上報人大等監(jiān)督部門進(jìn)行評價考核，是目前績效評價的主要做法。作為政府內(nèi)部的評估結(jié)果，可信度難免會受到公眾的質(zhì)疑，這些部門不能作為績效評價的唯一主體。優(yōu)選第三方評估機(jī)構(gòu)參與到政府績效評估中來，其作為獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，是績效評價的受托主體，可以接受財政和預(yù)算部門單位委托開展績效評價，能夠更大程度上保證評估結(jié)果的客觀性、公正性和合理性。吸收具備專業(yè)知識的社會公眾參與到績效評估中，發(fā)揮社會公眾在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的監(jiān)督和檢查作用，使社會公眾對預(yù)算項(xiàng)目資金的使用去向、項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益有切身的體會，從而提高政府投資項(xiàng)目的效率和公信力。

4.績效評價管理法制化。建立健全預(yù)算支出績效評價的實(shí)施保障措施，運(yùn)用立法手段，以制定和頒布相關(guān)法律制度和規(guī)范的形式，確立績效評價在財政部門預(yù)算中的法律地位，保證績效評價成為績效管理中的重要環(huán)節(jié)。完善績效評價監(jiān)督機(jī)制，建立包括立法機(jī)構(gòu)、財政機(jī)構(gòu)、審計機(jī)構(gòu)和社會公眾監(jiān)督等全方位多層次的部門預(yù)算監(jiān)督體系。

通過建立健全績效評價機(jī)制，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，調(diào)整了支出結(jié)構(gòu)，加快了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，遏制了資金支出的隨意性和盲目性，從根本上提高了國家財政資金的使用效益和綜合保障能力。

預(yù)算績效評價是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各部門相互配合，在實(shí)踐中不斷完善，同時加快績效管理信息化建設(shè)，為績效評價提供信息平臺和技術(shù)支持，進(jìn)而全面推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算績效管理工作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 章斌.財政預(yù)算績效評價的思考與建議.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2015（12）

[2] 李焱（導(dǎo)師：張維）. 財政支出項(xiàng)目績效評價研究.天津大學(xué)碩士論文，2013

[3] 財政支出績效評價管理暫行辦法，2011

（作者單位：沈陽市圖書館 遼寧沈陽 110000）

（責(zé)編：若佳）