關于開展民主評議村級財務工作的思考

樂一方

[摘 要]民主評議村級財務是解決村級財務管理難、監(jiān)督難的有效舉措，也是推進農(nóng)村基層民主建設的有效實踐。多年來，浙江省A縣通過開展民主評議村級財務試點工作，增強了村干部的廉潔意識，密切了基層干群關系，創(chuàng)新了民主監(jiān)督方式，凝聚了經(jīng)濟發(fā)展合力，取得了較好的成功經(jīng)驗。

[關鍵詞]民主評議；村級財務；基層民主

[中圖分類號]D267 [文獻標識碼]A

所謂民主評議村級財務，是指從黨員、村民代表和群眾中推選出民主評議代表，通過規(guī)范相關的評議內(nèi)容和評議程序，對上一年度的財務進行逐筆公開民主評議，以擴大基層黨員群眾直接參與村級財務管理的廣度和深度。浙江省A縣在B鎮(zhèn)試點的基礎上，在全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)82個行政村進一步擴大民主評議村級財務試點范圍，取得了“干部得清白、群眾得明白”的良好成效。我們認為，民主評議村級財務工作是加強農(nóng)村基層民主建設的積極探索，值得推廣。

1 民主評議前村級財務管理存在的問題

開展民主評議村級財務工作的源頭，是B鎮(zhèn)從1968年開始，堅持了40多年的民主評議村財務有關好做法。C村是A縣的一個普通小山村，有121戶人家，山林面積13803畝，村經(jīng)濟以木材、毛竹、茶葉為主。從1968年起，由村民群眾公開民主評議村級集體經(jīng)濟收支，糾正財務管理中一些不合理做法，從當年的評玉米、評蕃薯發(fā)展到如今的評資金、評工程。但由于制度執(zhí)行中有不完善之處，在一些行政村的村級財務管理中存在一些不容忽視的問題。

1.1 財務管理不規(guī)范，影響了財務收支的“合法性”

一是民主理財流于形式。村財務管理上“一把手”說了算，民主理財和監(jiān)督工作流于形式，監(jiān)督理財小組實行季末審核簽字的村不多。特別是有些村招待費用開支、用車開支整年結算，沒有具體經(jīng)辦人員，票據(jù)的真實性難以反映。二是票據(jù)管理不夠規(guī)范。有些村收入票據(jù)數(shù)量控制不嚴、核銷不及時、作廢收據(jù)管理不嚴，還有個別村存在著收入不入賬的問題。

1.2 非生產(chǎn)性開支嚴重，影響了財務報表的“真實性”

一是隱瞞招待費用開支。村財務支出中招待費用實際發(fā)生數(shù)額大、比例高，有些村采取多種方式隱瞞招待費用開支。如用增開甚至虛開工程款項直接沖抵，虛開沙子石料等發(fā)票套取現(xiàn)金，虛構村民冒領各種補償金等方式用于賬外招待。二是村干部報酬標準缺少監(jiān)督。有些村干部務工、差旅費、話費補貼等監(jiān)督機制不夠完善，造成多領冒報現(xiàn)象發(fā)生，有些村甚至隨意改變經(jīng)村民代表討論通過的誤工報酬標準。

1.3 村財務人員業(yè)務能力偏低，影響了會計業(yè)務的“嚴肅性”。

一是年齡偏大文化偏低。有些村財務人員年齡偏大、文化水平偏低，業(yè)務素質(zhì)不高致使產(chǎn)生了報賬不及時、記錯賬、甚至不會記賬的現(xiàn)象，失去了規(guī)范性、真實性和準確性。二是人員更換過于頻繁。財務人員的選用往往由村書記、主任說了算，有些村財務人員更換頻繁，村財務人員業(yè)務生疏，造成做賬不規(guī)范、不到位。

1.4 三年一屆的換屆選舉，影響了財務管理的“長期性”

一是村干部變動過于頻繁。村干部經(jīng)常變化，造成村干部對村級財務管理工作的認識上存在差距，財務開支的隨意性很大，對財務收支報銷手續(xù)不熟悉、不重視，造成有些村報記賬不及時、主要干部經(jīng)手現(xiàn)金、報銷票據(jù)不正規(guī)、簽字不規(guī)范，還存在個別的公款私借現(xiàn)象。二是少數(shù)村干部動機不純。少數(shù)村干部本著“有權不用過期作廢”的思想，千方百計利用職務之便，運用多種手段侵占、挪用集體資金，如重報開支，多領補助，甚至造假發(fā)票報賬等。

1.5 財務監(jiān)管滯后，影響了村務公開的“公正性”

一是審計不到位。內(nèi)部審計工作也沒有跟上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作是由農(nóng)經(jīng)員兼任的，沒有獨立的專門審計人員，大多數(shù)審計也只是走過場，審計缺乏獨立性、公正性、客觀性。二是代理中心監(jiān)管滯后。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未真正配備村級會計代理中心專職人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部兼任，既當“運動員”又當“裁判員”，這樣的監(jiān)督很難做到客觀公正。

二、民主評議村級財務工作的成功探索與基本經(jīng)驗

民主評議村級財務工作是一項群眾關注度高、內(nèi)容涉及面廣的全新工作。為把這項工作切實做好，需要注意以下幾方面工作。

2 加大引導力度，著力統(tǒng)一思想

讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級干部放下思想包袱，充分認識民主評議村級財務工作的深遠意義。一是廣泛宣傳聚共識。縣委專題召開全縣民主評議村級財務工作動員會議，進行專題部署，統(tǒng)一思想；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開黨委會和村黨組織書記、村委會主任、村會計參加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員大會；試點村召開村兩委干部、黨員代表、村民代表會議；縣委專門制定出臺民主評議村級財務工作試點工作方案，在《今日千島湖》、縣廣播電視臺等媒體上刊發(fā)系列報道、評論員文章，造濃民主評議的氛圍。二是深入調(diào)研明對象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)著重在試點村的選擇上下功夫，通過調(diào)研和內(nèi)審工作，基本厘清了項目資金村、經(jīng)濟薄弱村、矛盾多發(fā)村、班子問題村等行政村類型，根據(jù)數(shù)量安排的要求確定試點行政村，使試點村更具有代表性強、影響力大、差異性明、輻射面廣的特點。

2.1 堅持公開民主，突出履職能力

評議代表素質(zhì)是做好民主評議村級財務工作成敗的首要因素，堅持“公開民主”的原則，尊重群眾的意愿選好人；堅持“一定能力”的要求，掌握基本的知識用好人；堅持“公道正派”的標準，了解思想的動態(tài)管好人。一是“定向海選”保障民主廣泛。避免評議工作“自己評自己”，明確村兩委成員、社管會成員和村務監(jiān)督委員會中民主理財小組成員及村主要干部的直系親屬一律不能擔任民主評議代表。充分尊重群眾意愿，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不提建議名單，同時引導群眾把懂得一定財務知識的黨員群眾代表選入，增強評議工作實效。二是“臨陣磨槍”保障公開深入。代表當選后，為進一步提高評議代表的評議能力，切實解決“門外漢”評議的問題，以提高評議效果，確保評議的質(zhì)量和進度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位開展了評議代表基本財務知識、財務資料審查知識和相關政策的培訓，確?！澳茉u議”，促進“會審核”，實現(xiàn)“真公開”。

2.2 精心謀劃布局，嚴格程序推進

在評議過程中，堅持在自查中求嚴，在評議中求深，在答辯中求實，確保評議工作扎實推進。一是對照內(nèi)容自查求嚴。在評議之前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位嚴格按照財務管理相關制度和規(guī)定，對照民主評議村級財務中的收入、支出、用工、固定資產(chǎn)及物資、資金和工程項目6個方面的評議內(nèi)容，組織力量配合試點村進行嚴格的自查，對于發(fā)現(xiàn)的一些漏洞，在制度規(guī)定內(nèi)能補齊的都按程序進行了辦理；對于一些發(fā)現(xiàn)的問題，一時不能解決的，都按真實情況作了說明，做到心中有底。二是對照要求評議求深。建立縣級“聯(lián)系指導”制度，共設立7個聯(lián)系指導組，分別由紀委、組織部、宣傳部、農(nóng)辦、民政局、財政局、審計局牽頭，每個小組包干聯(lián)系指導3至4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在各個試點村開展民主評議時，縣級指導組都到點指導把關。實行賬目簽字交接制，評議現(xiàn)場監(jiān)督制和賬目一天一交接制，防止問題復雜化。三是對照問題答辯求實。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)把公開審核答辯作為評議工作關鍵，加以著重把握。民主評議代表將審核后有疑問的票據(jù)逐一向當事人提出質(zhì)疑、詢問，試點村干部進行公開的解釋和說明。答辯中堅持按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，由民主評議代表審定，對違反制度規(guī)定的開支，事實清楚、沒有爭議的，相關當事人及時進行了退賠。

3 強化整改落實，注重取信于民

問題整改是否到位是這次評議能否取信于民的關鍵，也是民主評議村級財務有無生命力的動力所在。一是全公開取信于民。試點村完成評議后，評議代表按照要求將評議情況進行總結，并形成向群眾公開的結果報告；對審核出的違反規(guī)定的開支情況，根據(jù)統(tǒng)一表格，按事件發(fā)生時間、內(nèi)容摘要、金額、處理情況等幾項內(nèi)容填寫完整，與評議報告一并在村務公開欄中進行公開，接受群眾的監(jiān)督。二是強整改取信于民。對發(fā)現(xiàn)的問題列出整改時間表，對照相關政策規(guī)定進行了扎實整改，進一步完善了村級財務管理工作。對重點工程和非生產(chǎn)性開支不夠明細，入賬不及時，缺乏固定資產(chǎn)明細賬等，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都根據(jù)實際情況完善了相關制度。三是求長效取信于民。評議后充分尊重代表的意見，不斷健全評議機制，完善村經(jīng)濟合作社財務管理制度，使其更加科學化。

實踐證明，民主評議村級財務試點工作，增強了村干部的廉潔意識，密切了基層干群關系，創(chuàng)新了民主監(jiān)督方式，凝聚了經(jīng)濟發(fā)展合力，取得了較好的成功經(jīng)驗。

3.1 開展民主評議村級財務工作是時代性要求與草根性訴求的有機結合

基層民主政治建設的進程是歷史潮流。村級財務事關群眾的切身利益，特別是隨著新農(nóng)村建設的推進，群眾對參與村級事務特別是村級財務管理這項工作十分渴望，迫切需要一定形式去實現(xiàn)。通過評議村級財務工作這個切入點，這是從大處著眼，小處著手做的一件非常有意義的大事，與當前形勢要求和群眾訴求是十分相符的，是民主的“時代性”與“草根性”有機結合，對農(nóng)村基層民主的開展，對基層民主的建設具有深遠的意義。抓住了村級財務的關鍵，就是抓住了基層組織建設的關鍵，就抓住了基層民主政治建設的關鍵，就抓住了整個農(nóng)村工作的關鍵。

3.2 開展民主評議村級財務工作是堅持黨的領導與堅持民主公開的有機結合

堅持黨的領導，是我們各項事業(yè)取得勝利的根本保證。離開了黨的領導，基層民主政治建設就會偏離正確的軌道。同樣，民主評議村級財務工作在當前還是一項敏感性十分強的工作，為此，在操作中十分注重兩者結合，村級財務評議工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下進行，由村黨組織具體組織實施，并加強指導和檢查。同時黨組織要充分相信群眾、依靠群眾，在確保評議工作有序開展的基礎上，放手讓評議代表公開公正開展評議工作。在堅持黨的領導下，規(guī)范相關制度程序，以公開促進民主，調(diào)動了村民參與的積極性和監(jiān)督的有效性，為推進基層民主政治建設提供了重要的依靠力量。這就說明，加強農(nóng)村民主政治建設，開展民主評議村級財務工作，必須在黨的領導下，著力構建民主開放、公開透明的管理監(jiān)督機制，切實保障群眾的知情權、參與權、管理權和監(jiān)督權。

3.3 開展民主評議村級財務工作是形式（制度）與實質(zhì)（效果）的有機結合

開展民主評議村級財務工作，這項工作抓得好不好，關鍵是要把形式、程序與實質(zhì)、實效很好地結合起來。程序合理是前提，是必要條件；關鍵環(huán)節(jié)是核心，是充分條件；實質(zhì)、實效是形式制度運行的最終體現(xiàn)。在開展這項工作中，要把規(guī)范落實各項程序作為工作的前提，明確代表產(chǎn)生、規(guī)范評議內(nèi)容、落實評議程序，確保了形式的可行性、制度的操作性，同時又注重工作中內(nèi)容的具體性、操作的目標性、結果的運用性，保證群眾的參與度、參與面和最終效果的確定性，使評議工作不是走形式，而是切切實實產(chǎn)生效果，獲得群眾的認可，力求這項制度有較好的生命力。

4 進一步深化民主評議村級財務工作的思考

結合A縣實踐，我們認為，民主評議村級財務工作需要在以下幾方面進一步深化：

4.1 思想認識上要突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領導和村主要干部

開展民主評議村級財務是規(guī)范村級財務管理的具體抓手，是落實農(nóng)民“四權”、推進基層民主政治建設的有力舉措，其目的是達到“干部得清白、群眾得明白、農(nóng)村得發(fā)展”的效果。這項工作，有利于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關部門進一步規(guī)范工作運行機制，形成“干好事、不出事”的良好工作作風，有利于農(nóng)民群眾消除對村干部工作和村財務情況的猜忌和疑慮，融洽基層黨群干群關系，保持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展。對極少數(shù)村因為開展這項工作造成不團結，影響工作積極性的，只能說明這些村干部本身政治思想覺悟不高，要適時予以調(diào)整充實，營造廉潔干事的正氣。

4.2 制度設計上要發(fā)揮好村級組織集體的合力

根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》規(guī)定，村經(jīng)濟合作社履行村級財務管理職能，目前其職能還沒有得到充分發(fā)揮，部分社員（村民）對經(jīng)濟合作社的性質(zhì)認識不夠，一旦各方面認識提高，尤其是村經(jīng)濟合作社社長履行村級財務管理職能，在下一屆村兩委換屆選舉中，這一職位的競爭必將非常激烈。推行民主評議村級財務工作，既要發(fā)揮村黨委（支部）、村委會的作用，也要發(fā)揮好村經(jīng)濟合作社的作用，做到“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，協(xié)同推進民主評議村級財務工作。

4.3 代表產(chǎn)生上要體現(xiàn)廣泛性和能力素質(zhì)

試點工作中絕大部分村實行的是黨員大會和村民代表聯(lián)席會議方式推選代表，實行黨員、村民代表和戶主聯(lián)席會議方式較少，同時一些村還出現(xiàn)提出具體候選人現(xiàn)象。同時，由于是首次開展評議工作，部分評議代表財會知識欠缺，導致個別村的民主評議工作“走形式”，沒有起到應有作用。要擴大黨員、村民代表和戶主聯(lián)席會議推舉產(chǎn)生方式評議代表的比例。評議代表要有一定的政治素質(zhì)，不能借機假公濟私或圖個人目的泄私憤，要信奉公平公道、客觀公正、實事求是的態(tài)度對待民主評議村級財務工作。評議代表要有一定的業(yè)務能力，可以引導群眾盡量把懂得一定財會知識的黨員群眾代表選入，并在評議前組織進行短期財會知識培訓，增強評議的實效性。

4.4 基礎工作上要重點控制村級招待費開支

民主評議村級財務當中反映出來的最關鍵、最敏感的問題就是村級招待費開支。一方面，要繼續(xù)嚴格執(zhí)行在村級財務中取消縣鄉(xiāng)兩級干部招待費即“村級零招待”的規(guī)定，另一方面，要實事求是、面對現(xiàn)實，對因商務性及興辦村級公益（下轉(zhuǎn)P）

（上接P）性實事等確需發(fā)生非生產(chǎn)性支出的，應本著“實事求是、勤儉節(jié)約、上限控制、票據(jù)規(guī)范、憑據(jù)報銷”原則予以合理開支，其支出額度按村集體經(jīng)濟當年可支配收入、年項目到位資金、行政村人口規(guī)模進行核定基數(shù)，超基數(shù)部分村社不予報銷。嚴禁以招持費核定基數(shù)政策為由、而實際上未發(fā)生招待費作假開發(fā)票報銷或發(fā)生不必要招待開支的現(xiàn)象；嚴禁將招待費和其他業(yè)務支出充入工程款中，決不允許招待費通過其他形式進行變相操作入賬。

4.5 評議結果上要做到切實整改落實

公布運用結果，這是評議工作能否取得實效、能否取信于民的體現(xiàn)。對違反制度規(guī)定的開支，事實清楚、沒有爭議的，相關當事人有及時退賠；有爭議的、一時難以確定的，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主評議村級財務工作領導小組辦公室進一步調(diào)查核實處理。對于評議中發(fā)現(xiàn)的村級財務管理共性問題，要求及時整改落實，健全完善制度，推進村級各項工作。民主評議村級財務工作完成后，評議結果要進行匯總和登記造冊，并在村務公開欄內(nèi)進行公開。民主評議村級財務工作中發(fā)現(xiàn)的問題，按照問題性質(zhì)及嚴重程度，及時給予相應處理，并把評議結果與村干部評優(yōu)評先、報酬待遇、選拔任用相掛鉤。