“管辦評(píng)分離”下黑龍江省高等教育治理 能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑研究

李娜

[摘 要]高等教育的任務(wù)是向社會(huì)輸送人才、促進(jìn)科技創(chuàng)新和推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)，提高高等教育治理能力是促進(jìn)一個(gè)國家或地區(qū)高等教育水平的有利保障?！肮苻k評(píng)分離”高等教育治理新方式的提出是高校治理去行政化、簡(jiǎn)化政府職能、鼓勵(lì)社會(huì)參與高校建設(shè)發(fā)展的最好體現(xiàn)。本文深入闡述了“管辦評(píng)分離”的含義，分析三者之間的關(guān)系，結(jié)合黑龍江省高等教育治理能力現(xiàn)狀，嘗試探尋黑龍江省提升高等教育治理能力的路徑。

[關(guān)鍵詞]管辦評(píng)分離；高等教育治理能力；路徑研究

[中圖分類號(hào)]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 高等教育治理能力現(xiàn)代化路徑的形成

上世紀(jì)50年代初，為了與高度集中的經(jīng)濟(jì)體制改革相配合，我國進(jìn)行了以“院系調(diào)整”為主要內(nèi)容的高等教育改革，并將此方式延續(xù)至今。這種高等教育治理體制的主要特點(diǎn)是：中央政府嚴(yán)格掌握和控制高等教育政策及方針的制定，并由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國高校治理工作，在高等學(xué)校的治理上始終延續(xù)著兩種“條塊分割”的管理方式，即一部分由中央政府各部委直接領(lǐng)導(dǎo)，一部分由當(dāng)?shù)卣苯庸芾?。而無論哪一種治理方式，政府與高校在行政體制上都屬于上下級(jí)關(guān)系，中央或地方政府的指令是高等學(xué)校辦學(xué)的重要依據(jù)，高等學(xué)校缺乏獨(dú)立辦學(xué)的權(quán)力，而且政府具有對(duì)公立高校校長的任免權(quán)。

到了90年代，我國高等教育治理體制伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變也開始走上轉(zhuǎn)型之路。在高教治理方面，政府職能從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，從原來的既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員轉(zhuǎn)為只做裁判員。毫無疑問，在深化我國高等教育體制改革的背景下，要實(shí)現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化，需要遵循教育規(guī)律，立足基本國情，從原來的由政府統(tǒng)一治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、高校及社?huì)三者聯(lián)動(dòng)式的教育體制改革。

2015年，教育部正式發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，以文件的形式明確了政府職能在教育改革方面的轉(zhuǎn)變，建立一個(gè)“政府管、學(xué)校辦、社會(huì)評(píng)”的協(xié)同機(jī)制?！肮堋笔侵刚?fù)責(zé)依照法律法規(guī)制定政策和進(jìn)行宏觀管理；“辦”的主體是大學(xué)，提升大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)；“評(píng)”是指第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由中介組織客觀公正地評(píng)價(jià)大學(xué)的辦學(xué)水平，其評(píng)價(jià)結(jié)果能為教育部門政策制定和提升教育水平提供參考。

2 “管辦評(píng)分離”的含義及三者之間的關(guān)系

管辦評(píng)作為一個(gè)有機(jī)整體，在促進(jìn)三個(gè)主體的作用方面需要考慮到各自的權(quán)責(zé)分配，在互動(dòng)中考量協(xié)同機(jī)制的發(fā)揮。首先，教育行政部門應(yīng)當(dāng)形成正確的教育理念，制定相關(guān)政策，引領(lǐng)我國教育事業(yè)朝著更好的方向發(fā)展；而學(xué)校應(yīng)當(dāng)把全部精力投入到如何辦好學(xué)的事情上來，把提升教育質(zhì)量作為主要任務(wù)，讓高校去行政化，讓教師們安心從事教育；評(píng)估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方主體，主要任務(wù)是客觀、公正地評(píng)估測(cè)評(píng)大學(xué)的辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，評(píng)的目的在于提升教學(xué)質(zhì)量，為教育行政部門政策的制定提供依據(jù)。由此可以看出，管辦評(píng)三者之間管是基礎(chǔ)、辦是核心、評(píng)是導(dǎo)向。

在以往由政府分飾“管”和“評(píng)”兩種角色的情況下，教育行政部門對(duì)高校的評(píng)估不僅僅是教學(xué)水平的測(cè)評(píng)，其評(píng)價(jià)結(jié)果也影響著教育資源的分配，這樣政府就可以通過評(píng)估的方式將對(duì)高校的控制之手伸向各個(gè)角落，影響高校辦學(xué)的自主性。甚至有些高校為了迎接評(píng)估工作專門投入大量的人力，重新建立教學(xué)檔案、根據(jù)評(píng)估需要“完善”教學(xué)文件、學(xué)生試卷造假等等。這些做法都嚴(yán)重違背了高等教育評(píng)估的客觀性的原則，在評(píng)估中取勝的心態(tài)也無法使高校投入更多的精力在教育改革創(chuàng)新上。因此，要實(shí)現(xiàn)“管辦評(píng)分離”，最終目的是實(shí)現(xiàn)“評(píng)”和“辦”的分離，讓高校在辦學(xué)過程中享有更多的自主權(quán)?！肮堋焙汀霸u(píng)”的分離是實(shí)現(xiàn)“管”、“辦”分離的基礎(chǔ)，只有讓“評(píng)”不再是教育行政部門“管”的手段，保持價(jià)值中立，才能最大限度地控制政府對(duì)高校辦學(xué)的干預(yù)。

3 黑龍江省高等教育治理能力現(xiàn)狀分析

首先，黑龍江省高等教育管理體制的改革創(chuàng)新能力有待提高。近年來，雖然黑龍江在高教管理方面緊隨國家出臺(tái)的各項(xiàng)政策，但是鮮有針對(duì)地方特點(diǎn)的政策出臺(tái)，國家的政策是面向全國高等教育管理而制定的，缺乏針對(duì)性。同時(shí)，黑龍江高等教育管理在治理理念方面的滯后，管理模式的陳舊等問題都是制約其治理能力的限制因素。在高等教育治理能力建設(shè)方面，黑龍江省與其他發(fā)達(dá)地區(qū)相比還存在很大的差距，只有針對(duì)本省的高等教育現(xiàn)狀特點(diǎn)，制定適合本省特色的改革之路才是縮小差距的唯一途徑。

其次，行政權(quán)力過度干預(yù)治學(xué)環(huán)境。這也是我國高等院校管理中的共性問題，高等學(xué)校不同于其他單位，高等學(xué)校是培養(yǎng)專業(yè)人才的最高學(xué)府。在高校內(nèi)部治理方面，應(yīng)當(dāng)將行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分屬于不同部口或個(gè)人，行政工作的原則應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于學(xué)術(shù)工作。但是在實(shí)際工作中，行政管理部門往往過度干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，利用直接干預(yù)或政策制定的方法影響學(xué)術(shù)權(quán)力，強(qiáng)行將學(xué)術(shù)部門和個(gè)人控制在行政管理之下。將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系錯(cuò)位或顛倒。由于行政權(quán)力的過度膨脹，往往導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力得不到正常的發(fā)揮。在高校治理中，主要由行政權(quán)力部門掌握著學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)，并且由行政部門規(guī)定和布置教師應(yīng)當(dāng)完成的教學(xué)及科研任務(wù)。這就導(dǎo)致了學(xué)術(shù)權(quán)力依附于行政權(quán)力、學(xué)者聽從官員的現(xiàn)象，即導(dǎo)致行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力上的上下級(jí)關(guān)系。這種關(guān)系長此以往必然會(huì)阻礙行政的服務(wù)宗旨和學(xué)術(shù)發(fā)展、科研進(jìn)步，使高校教師沒有更多的精力投入到教學(xué)或科研上面。對(duì)高校教師的考評(píng)，一方面要完成規(guī)定的教學(xué)任務(wù)，同時(shí)為了職稱評(píng)定等還要完成一定論文發(fā)表的數(shù)量、主持相應(yīng)級(jí)別的課題，繁重的教學(xué)和科研任務(wù)催生了學(xué)術(shù)不端行為的發(fā)生。

隨著高等院校改革、升級(jí)大潮如火如荼地開展，黑龍江省在2010年前后也有一大批高校從專科升為本科或從“學(xué)院”更名為“大學(xué)”，隨著招生的擴(kuò)大也導(dǎo)致了學(xué)校行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的增加和管理人員的擴(kuò)充。院校升級(jí)嚴(yán)格意義上來說是高等教育的進(jìn)步與提升，但是行政機(jī)構(gòu)的膨脹與行政權(quán)力的過于強(qiáng)大使得本該服務(wù)于教學(xué)與科研的機(jī)構(gòu)相比于教學(xué)規(guī)則更傾向于政治規(guī)則，使高校主體的師生 享受不到行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)，這嚴(yán)重地限制了高校學(xué)術(shù)的發(fā)展，本該是“凈土”的校園也充滿了“官氣”。

4 “管辦評(píng)分離”對(duì)提高黑龍江省高等教育治理能力的啟示

要實(shí)現(xiàn)高等教育治理能力的現(xiàn)代化，需要促進(jìn)高校管理理念和體制、大學(xué)辦學(xué)模式和教育評(píng)價(jià)三個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，并發(fā)揮高校管理理念和體制的主導(dǎo)作用，使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N管理能力的提高，進(jìn)而促進(jìn)公眾社會(huì)評(píng)價(jià)辦學(xué)的能力。結(jié)合當(dāng)下黑龍江省高教治理能力的現(xiàn)狀，可以從以下幾個(gè)方面理解“管辦評(píng)分離”的含義，并將其運(yùn)用到提升黑龍江省高等教育治理能力的工作中來。

首先，開創(chuàng)高等教育新格局，重構(gòu)大學(xué)新型關(guān)系。高等教育體制改革的基本問題是正確處理政府、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系，推進(jìn)高等教育治理能力現(xiàn)代化，首先應(yīng)該明確政府與社會(huì)的職能權(quán)限，構(gòu)建政府、高校和社會(huì)共同治理高等教育公共事務(wù)的新格局，即政府應(yīng)主動(dòng)向其他兩個(gè)主體放權(quán)。同時(shí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成行業(yè)評(píng)價(jià)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立以“公開、公平、公正”為基本原則，建立開放、多元、立體的高質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督體系。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性能夠不斷提高其對(duì)高校監(jiān)測(cè)的科學(xué)性、專業(yè)性和社會(huì)公信力，完善治理監(jiān)督機(jī)制。此外，以政府為引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校和社會(huì)的主動(dòng)性和積極性，逐步形成政府宏觀管理，社會(huì)有效參與、學(xué)校自主辦學(xué)的教育新體制，各司其職，最終形成多方嵌入，合作育人的新型辦學(xué)模式。

其次，建立中介組織體系，緩沖政府與大學(xué)關(guān)系。在黑龍江省，高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)在社會(huì)參與機(jī)制和中介組織建設(shè)方面有所推進(jìn)，但要改變當(dāng)?shù)卣c大學(xué)之間過于直接的關(guān)系，中介組織體系建設(shè)還需推進(jìn)，需要加大政府對(duì)中介組織體系建設(shè)的扶持，很多規(guī)章制度尚待建立。中介組織的存在不僅緩沖了政府對(duì)高校的直接作用，還為大學(xué)訴求的表達(dá)和大學(xué)自治提供一定的空間，在政府與大學(xué)之間構(gòu)建了充足的緩沖地帶。除此之外，加強(qiáng)政府與中介組織的合作，也有助于提升政府對(duì)社會(huì)發(fā)展的掌握能力，并增強(qiáng)社會(huì)組織能力，這將有助于未來黑龍江省高等教育長遠(yuǎn)發(fā)展和實(shí)力的提升。

第三，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力。大學(xué)章程的制定標(biāo)志著大學(xué)內(nèi)部治理正規(guī)化的開端，但還不能說從此行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間權(quán)重的確立，或?qū)W術(shù)權(quán)力已經(jīng)在兩者博弈之前已經(jīng)占有主導(dǎo)地位。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是要幫助學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理過程中獲得更多的話語權(quán)，提升學(xué)術(shù)水平在大學(xué)建設(shè)中的主體地位、推動(dòng)大學(xué)的發(fā)展。理順兩者之間的關(guān)系，減少大學(xué)行政化的色彩，增進(jìn)大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)之間的信任和互利，這不僅有助于提升大學(xué)的實(shí)力水平和內(nèi)部治理能力，也有助于提升政府的治理能力。

第四，多種治理手段和治理工具相結(jié)合，垂直治理和水平治理相結(jié)合。與其他地區(qū)相比，黑龍江省的高等教育的垂直治理水平較高，垂直治理的分權(quán)已經(jīng)較為細(xì)化。在水平治理方面，雖然條塊治理解決了一部分垂直治理當(dāng)中存在的問題，但是對(duì)多中心治理方式的重視還不夠，社會(huì)、學(xué)校或個(gè)人的發(fā)生得不到重視，政策研究機(jī)構(gòu)提出的建議未予采納，導(dǎo)致其在指導(dǎo)大學(xué)如何更好運(yùn)轉(zhuǎn)方面的作用也沒有充分發(fā)揮出來。毫無疑問，未來黑龍江省在提高高校治理能力建設(shè)方面需要充分發(fā)揮多種治理方式，并使用更多的治理工具運(yùn)用到提高高校治理能力的工作中來。

第五，借助信息技術(shù)的發(fā)展，建立完善的信息公開制度。高等教育治理現(xiàn)代化理念的實(shí)現(xiàn)需要科學(xué)技術(shù)的做保障，比如教育行政部門對(duì)高校大規(guī)模多元化的管理、大學(xué)對(duì)內(nèi)部資源的分配、復(fù)雜的財(cái)政制度、審計(jì)制度、研究評(píng)估制度等等，這些都依賴于信息技術(shù)的發(fā)展和信息的流通。在黑龍江省，雖然應(yīng)用于高等教育中的技術(shù)不斷發(fā)展，信息公開制度初露苗頭，但還無法滿足對(duì)復(fù)雜的高等教育體系進(jìn)行治理的需要，推動(dòng)信息技術(shù)發(fā)展、建設(shè)完備的信息公開制度將成為未來高等教育治理改革的重要方向。

綜上所述，只有完善黑龍江省高等教育治理體系的建設(shè)，加大全面深化高等教育綜合改革的力度，才能實(shí)現(xiàn)高等教育治理能力現(xiàn)代化。在這個(gè)改革的行進(jìn)過程中，需要調(diào)動(dòng)校內(nèi)外各相關(guān)利益和行為主體的積極性，充分發(fā)揮高等教育行政部門的宏觀調(diào)控作用、鼓勵(lì)高校辦學(xué)的自主性、發(fā)掘第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的潛在作用，并使之相互協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，不斷完善機(jī)制，推動(dòng)高等教育治理體系建設(shè)，進(jìn)而將高等教育改革的構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

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