新型城鎮(zhèn)化背景下新城農(nóng)民市民化問(wèn)題探究

方澤林

摘要：新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，人口的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。近年來(lái)，許多城市在郊區(qū)建立新城，尋求突破性發(fā)展。以武漢市花山生態(tài)新城為例，對(duì)新城農(nóng)民市民化過(guò)程中遇到的難題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；新城；市民化

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.010

0 引言

世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了從農(nóng)民社會(huì)走向市民社會(huì)的轉(zhuǎn)變，中國(guó)的現(xiàn)代化也必須經(jīng)由城鎮(zhèn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破百分之五十，這預(yù)示著我國(guó)開始由原有鄉(xiāng)村為主體的時(shí)代開始向以城市型為主體的新城市時(shí)代轉(zhuǎn)變。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐很快，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。以新型城鎮(zhèn)化來(lái)取代傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，刻不容緩。

新型城鎮(zhèn)化首先是以人為本的城鎮(zhèn)化，人口的城鎮(zhèn)化即農(nóng)民市民化，是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來(lái)，許多城市根據(jù)發(fā)展的需要，在城市郊區(qū)建設(shè)新城，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行了就地市民化。然而在實(shí)踐中，新城農(nóng)民市民化的結(jié)果并不令人滿意。本文先剖析新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，分析新城在農(nóng)民市民化的過(guò)程中應(yīng)該滿足農(nóng)民的哪些要求，然后以武漢市花山生態(tài)新城為例，討論新城在農(nóng)民市民化的過(guò)程中可能存在的一些不足，并提出了一些建議和對(duì)策。

1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和對(duì)新城的要求

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是各城市內(nèi)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。而“新型城鎮(zhèn)化”是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議正式提出把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、低碳、綠色、智能的新型城鎮(zhèn)化道路，并將其確立為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)動(dòng)力?！靶滦统擎?zhèn)化”區(qū)別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的同步。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的市民化，核心是生產(chǎn)要素集約化，以二、三產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集中。我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化存在著城市化要素集中度低、產(chǎn)業(yè)支撐力不足、規(guī)劃質(zhì)量不高等問(wèn)題。其根源在于背離了城鎮(zhèn)化規(guī)律，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展不同步，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后于城市開發(fā)，城市缺少產(chǎn)業(yè)支撐，缺少生產(chǎn)要素與人口的有序流動(dòng)與集中，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)城市的“集聚效應(yīng)”?！靶滦统擎?zhèn)化”堅(jiān)持以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合的原則，形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)化——園區(qū)城市化——城市現(xiàn)代化——產(chǎn)城一體化格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）新型城鎮(zhèn)化是人性化的城鎮(zhèn)化。理想的城市應(yīng)是宜居城市，即適宜人生存和發(fā)展的城市。而我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀是，土地城市化快于人口城市化，就業(yè)城市化快于農(nóng)民市民化，多數(shù)農(nóng)民工雖然以“常住人口”的身份被統(tǒng)計(jì)在城市化人口里，但并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)化為市民，沒(méi)有平等享有市民待遇。許多農(nóng)民工“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村、福利在鄉(xiāng)下”，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“同工同酬同福利”，成為無(wú)差別的新市民。此外，城市軟硬環(huán)境建設(shè)，缺少人性化的規(guī)劃與建設(shè)，有的城市甚至以“建設(shè)”的名義破壞城市文化和生態(tài)?！靶滦统擎?zhèn)化”強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展急需回到人文主義的價(jià)值觀上，堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)、人文關(guān)懷、綠色城市和商業(yè)文明等基本原則，走城市人文主義發(fā)展道路，創(chuàng)造一個(gè)以自然美為美、人與自然和諧相處的城市。

（3）新型城鎮(zhèn)化是注重城市特色的城鎮(zhèn)化。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率快速提升，城市快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化熱度高漲。然而大部分城市缺乏自身的城市特色和城市文化，千城一面，除了氣候與物產(chǎn)有所不同，幾乎看不出城市間的差異?！靶滦统擎?zhèn)化”提倡高度重視城市文化建設(shè)，力爭(zhēng)在開發(fā)中保留歷史文化，在改造中傳承歷史記憶，在建設(shè)中留下文化基因，凸顯城市特色，讓城市擁有與眾不同的靈魂。

（4）新型城鎮(zhèn)化是避免過(guò)度行政化的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制是關(guān)乎城鎮(zhèn)化成敗的重要問(wèn)題。由于歷史和體制等原因，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中普遍存在過(guò)度行政化的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致規(guī)劃不合理、資源利用不充分等類負(fù)面效應(yīng)，有悖城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律?！靶滦统擎?zhèn)化”主張正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府撤出城市建設(shè)的微觀領(lǐng)域，實(shí)行“積極但不干預(yù)”政策，集中精力做好城市規(guī)劃與環(huán)境建設(shè)，依靠市場(chǎng)力量聚合城市發(fā)展要素，依靠市場(chǎng)的自身調(diào)控能力優(yōu)化資源配置，最大限度地降低城市建設(shè)成本，提高城市建設(shè)效率與質(zhì)量。

綜上可見，新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民市民化的要求不僅僅是居民戶籍上的改變，關(guān)鍵是要讓新城農(nóng)民“安居樂(lè)業(yè)”。具體來(lái)說(shuō)，就是要為新城農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)機(jī)會(huì)，適宜的居住環(huán)境，完善的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，健全的社會(huì)保障制度，以及有特色的人文氛圍。新城在農(nóng)民就地市民化的過(guò)程中，要注意解決這些問(wèn)題。

2 花山生態(tài)新城規(guī)劃

花山鎮(zhèn)地處湖北省武漢市東郊，是一個(gè)以生態(tài)農(nóng)業(yè)、工業(yè)制造業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)5萬(wàn)多人口，版圖面積61平方公里。在區(qū)位上，花山鎮(zhèn)地處“一江三湖”（長(zhǎng)江、北湖、嚴(yán)西湖、嚴(yán)東湖）交匯處，東至左嶺鎮(zhèn)，南接武漢科技新城，西臨東湖風(fēng)景區(qū)，北抵武漢北湖新城，是武漢城市圈東向主軸“武鄂黃”城市帶的城鎮(zhèn)密集區(qū)、武漢市東部的都市發(fā)展區(qū)；在自然條件上，花山鎮(zhèn)水域面積1.06萬(wàn)畝，山林面積0.67萬(wàn)畝，地闊物豐，山清水秀。因?yàn)檫@些優(yōu)勢(shì)，湖北省政府決定以花山鎮(zhèn)為核心，建立花山生態(tài)新城，作為“武漢城市圈兩型社會(huì)試驗(yàn)的先導(dǎo)區(qū)、示范區(qū)、引爆點(diǎn)”。

花山鎮(zhèn)下轄19個(gè)行政村，原住民大部分為農(nóng)民。為了將原住民從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，花山生態(tài)新城進(jìn)行了居民就地市民化的嘗試。

根據(jù)花山生態(tài)新城作出的規(guī)劃，新城將按拆遷面積在新城周邊為原住民修建還建房，新城獲取了寶貴的發(fā)展土地，原住民提升了居住條件和生活品質(zhì)；原轄區(qū)居民將成為新城的環(huán)衛(wèi)工人，保安，物業(yè)人員和小商販，新城找到了必需的服務(wù)人員，失地農(nóng)民解決了就業(yè)問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)了居民的就地市民化。

然而，在花山生態(tài)新城完工過(guò)半的今天，我們卻發(fā)現(xiàn)原本完美的規(guī)劃在實(shí)踐中存在諸多不足。

3 新城市民化中凸顯的問(wèn)題

3.1 發(fā)展產(chǎn)業(yè)與農(nóng)民素質(zhì)不相適應(yīng)。農(nóng)民就業(yè)困難

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的同步，要求生產(chǎn)要素集約化，以二、三產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集中，尤其鼓勵(lì)發(fā)展高附加值的高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。新城作為城市的新興發(fā)展區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本集中于高端領(lǐng)域，原住農(nóng)民的素質(zhì)、技能往往無(wú)法滿足這些產(chǎn)業(yè)的工作要求。以花山生態(tài)新城為例，花山生態(tài)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以武漢軟件新城為核心，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的能力素質(zhì)格格不入。雖然在規(guī)劃中，政府為原住民準(zhǔn)備了環(huán)衛(wèi)工人，保安，物業(yè)人員、小商販等工作，并提出了父親做環(huán)衛(wèi)，母親做物業(yè)，兒子做保安，媳婦賣小百貨，全家就近工作的設(shè)想。然而在實(shí)踐中，這些工作職位有限，一部分職位還對(duì)員工的條件和資金有一定要求，待遇也不能滿足年輕人的需求，大部分原住民無(wú)法在新城找到滿意的工作。原住民仍然維持著子女外出打工，老人守家的原狀，就地市民化成為空談。

3.2 城市生活開支增加。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重

提升農(nóng)民生活水平是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要目的。改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平。提升農(nóng)民收入水平，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的重要一環(huán)。然而在成為“市民”之后，失地農(nóng)民一方面失去了原有的一部分收入（種地種菜），另一方面又面臨著比農(nóng)村更高的生活費(fèi)用，如果不能獲得更高收入的新工作，將在實(shí)際上加重農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。以花山生態(tài)新城為例，一些農(nóng)民在搬遷過(guò)程中，為了獲得滿意的住房面積支付了一部分額外金錢。失去土地之后，農(nóng)民不僅不能依靠種糧種菜補(bǔ)貼收入，還要花錢購(gòu)買糧食和蔬菜，生活開銷明顯增大。此外，新城的物價(jià)水平比農(nóng)村要高出不少，農(nóng)民還需要支付物業(yè)費(fèi)。在“新市民”依舊以子女外出打工為主要收入來(lái)源的現(xiàn)狀下，花山原住民的生活水平雖然有所提升，生活負(fù)擔(dān)卻明顯加重。

3.3 農(nóng)民難以適應(yīng)城市的生活方式

市民化不僅是居住環(huán)境，收入水平，生活條件的市民化，還包括文化、娛樂(lè)、生活方式的市民化。新城的城鎮(zhèn)化速度通常很快，原住民突然就從農(nóng)民變成了“市民”。許多農(nóng)民，尤其是中老年農(nóng)民，已習(xí)慣了農(nóng)村的生活方式，對(duì)新事物的接受速度也較慢。成為“市民”之后，他們往往無(wú)法適應(yīng)城市生活，娛樂(lè)方式單調(diào)，文化生活匱乏，雖然居住在城市，生活方式仍然停留在農(nóng)村時(shí)代。以花山生態(tài)新城為例，年輕人大多外出打工，留守居民多為中老年人。居民基本保持了農(nóng)村的生活習(xí)慣，如隨地亂扔垃圾，飯點(diǎn)坐在門口聊天。娛樂(lè)活動(dòng)依舊以打麻將和看電視為主，文化生活極度匱乏。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化僅僅停留在“房子”的城鎮(zhèn)化。

3.4 管理存在諸多難題

新城的建設(shè)往往伴隨著新的行政區(qū)劃。在鄉(xiāng)村的合并過(guò)程中，資源的整合和配置、領(lǐng)導(dǎo)崗位和分工的調(diào)整都可能產(chǎn)生一些問(wèn)題。以花山生態(tài)新城為例，花山鎮(zhèn)下轄19個(gè)行政村，村莊合并之后，資源的分配難以讓所有居民滿意。加上村莊之間舊有的矛盾，部分居民以村為單位抱團(tuán)，相互懷有敵意，加大了管理的難度。

4 政策建議和對(duì)策

（1）進(jìn)行高起點(diǎn)的規(guī)劃。對(duì)新城建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，要使城鎮(zhèn)規(guī)劃在城市建設(shè)、發(fā)展和管理中始終處于“龍頭”地位，從而為居民提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和舒適的生活環(huán)境。規(guī)劃應(yīng)落到實(shí)處，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為支點(diǎn)，切實(shí)解決新市民的工作問(wèn)題。在選擇發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)盡量結(jié)合原住民的素質(zhì)條件，使居民能就近工作。此外，還可以通過(guò)對(duì)口合作，安排居民到新城外的工業(yè)園區(qū)和商業(yè)區(qū)工作，從而解決居民素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的矛盾。

（2）建立健全農(nóng)民工技能培訓(xùn)和職業(yè)教育制度，提高農(nóng)民工素質(zhì)。應(yīng)針對(duì)不同的發(fā)展方向，制定不同的培訓(xùn)方案，有針對(duì)性地培養(yǎng)農(nóng)民工技能，增強(qiáng)就業(yè)能力。例如，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新開工項(xiàng)目開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)的適應(yīng)能力；圍繞回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)組織開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的自主創(chuàng)業(yè)能力；圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化開展農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高返鄉(xiāng)農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)技能等。通過(guò)這些手段，使新城的年輕“新市民”能在家鄉(xiāng)附近找到合適的工作，不必再背井離鄉(xiāng)。

（3）通過(guò)體制、模式、方式等多方面的創(chuàng)新，提高管理水平。在體制上，建立目標(biāo)明確，協(xié)同管理的城鎮(zhèn)管理體系，解決權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題；在模式上，積極引導(dǎo)各類社會(huì)組織共同參與城鎮(zhèn)公共事務(wù)的管理，發(fā)揮監(jiān)督職能，提升自治水平；在方式上，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新技術(shù)有效的整合資源，提升管理的效率和質(zhì)量。此外，還要注意管理的規(guī)范化，從而避免一些不公平的現(xiàn)象和不必要的爭(zhēng)端。

（4）加強(qiáng)文化建設(shè)，豐富居民文化生活。一方面，建立圖書館、網(wǎng)上閱覽室、文體活動(dòng)中心等文體設(shè)施，為居民的文體活動(dòng)提供硬件支持；另一方面，積極組織聯(lián)歡會(huì)、比賽、演出等各類文體活動(dòng)，激發(fā)居民的參與熱情。通過(guò)這些手段，使居民擺脫“居住在城市，生活在農(nóng)村”的狀況，迅速適應(yīng)城市生活。