簡析南安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機及對策研究

黃宏炎

摘要：隨著國家分稅制改革和取消農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”， 南安市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾日益增加，財政赤字激增，財政危機已經(jīng)嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運行，因此化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機已經(jīng)到了迫在眉睫的事了，鑒于篇幅有限，文章簡要對當前南安市財政危機的原因進行分析，并提出相應的對策和建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；危機；對策研究

一、當前南安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的主要原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入銳減

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在取消收取農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”后，就再沒有任何行政性收費項目，這是鎮(zhèn)財收入銳減的主因。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“土地財政”的黃金時期已經(jīng)過去了，靠土地開發(fā)、轉(zhuǎn)讓獲得收入越來越少了。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財源少，隨著八九十年代改革開放的浪潮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)、企業(yè)轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，賣的賣，早已經(jīng)所剩無幾了，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)出租收入、企業(yè)利潤上繳收入等也是少得可憐，甚至有的還要養(yǎng)著大量的老企業(yè)退休人員。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)重，稅收分成少

在南安市實行“核定收入基數(shù)，超收分成”的辦法，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有在完成市政府下達的稅收征收任務(wù)后，再按超完成數(shù)提取分成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成每年遞加的繁重稅收任務(wù)已經(jīng)非常艱巨，要想靠超收分成更是難上加難。比如豐州鎮(zhèn)2012年～2014年稅收任務(wù)分別是1.07億、1.25億、1.31億，分別完成1.01億元、1.13億元、1.18億元，因全部未完成任務(wù)而沒有得到稅收分成，而全市3年稅收完成率分別是89.89%、95.39%、83.82%，即絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有得到稅收分成。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配套資金項目多、財政投入數(shù)額大

目前，南安市要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金投入的項目越來越多，這些項目不僅是強制性的，而且跟年終市級的各種考核達標、評優(yōu)評先相掛鉤，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)硬著頭皮也得完成。如教育投入必需達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的25%，城鄉(xiāng)最低生活保障費鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入占支出總額的40%，計劃生育、綜治、農(nóng)業(yè)、科技等等都有投入規(guī)定。另外，上級各種涉農(nóng)建設(shè)項目也往往要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入相應的配套資金，近兩年連逢年過節(jié)慰問費也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套，如2014年建軍節(jié)慰問費市鎮(zhèn)各付一半，這對資金籌措艱難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑是雪上加霜。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負債且包袱沉重

由于體制原因、歷史原因，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)因“道路硬化”、“化解農(nóng)村合作基金會”、“普九教育”等沉淀積累的債務(wù)或“形象工程”、“政績工程”等沉淀積累的債務(wù)，少則幾佰萬元，多則幾仟萬元，已經(jīng)嚴重的影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。

（五）預算經(jīng)費支出遠遠低于實際經(jīng)費支出

1. 人員經(jīng)費與上級預算相差甚遠。各級黨委政府大力推行機構(gòu)改革，精簡人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府、大機構(gòu)”的狀況仍然沒有得到根本性的改變，不少職能部門為方便其工作實施了垂直管理，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立了相應的站所，這些站所由于編制受限制往往人員配備不足，致使“條條的人員管理做不了塊塊的部門事務(wù)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成轄區(qū)內(nèi)的工作任務(wù)，不得不借調(diào)、雇傭大量臨時人員，這些人員經(jīng)費市級財政沒有納入預算，而相應的主管部門也不給予經(jīng)費補助。比如豐州鎮(zhèn)在編的人只有44人，而市直部門就有22人，臨時工達到40人，這62人的經(jīng)費全部由我鎮(zhèn)負擔。

2. 公用經(jīng)費數(shù)額巨大，遠遠超過上級預算撥款。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨著“上面千條線、下面一根針”的艱難局面 ，各級各部門都把所能往下推的事盡力往下推，既能省錢省事又能擺脫責任，還動不動就是“一票否決” 、“通報批評” 、“領(lǐng)導約談” 等等手段讓你不得不辦，這些事情做起來不僅要耗費大量的人力、物力、財力，而且每件事又都要接受檢查驗收、評先評優(yōu)，其間產(chǎn)生的辦公費，接待費、“攻關(guān)費”也是筆不小的開支。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要做每年上級各單位、各部門給予的大量的常規(guī)任務(wù)外，還經(jīng)常承擔著一些臨時任務(wù)和應付突發(fā)事件所發(fā)生的費用，如森林防火、防汛、防疫、安全事故等，這些費用有時是難以估量的。比如某年某鎮(zhèn)一場山林大火燒了3天，所發(fā)生的撲火費用就達十多萬元。又如某年某月某日省里主要領(lǐng)導要蒞臨某鄉(xiāng)鎮(zhèn)考察，為此該鎮(zhèn)在沿途投入的道路整修、綠化、環(huán)境整治等費用竟然達到壹佰多萬元。第三，上述講的大量編外人員也耗費了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量的公用經(jīng)費。

二、擺脫南安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的對策和建議

（一）認真貫徹落實黨的十八大五中會議精神：“轉(zhuǎn)化經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，努力盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存有集體企業(yè)閑置資產(chǎn)（包括土地、房屋、機械設(shè)備），通過拍賣、剝離、資產(chǎn)重組、承包經(jīng)營、股份制改造等方式進行產(chǎn)權(quán)改革，充分盤活低效和閑置的存量資產(chǎn)。要加大招商引資力度，把土地、礦產(chǎn)、旅游等資源推向市場，要充分尋找挖掘各自的地方優(yōu)勢資源，變“死資源”為“活財源”，努力增加財政收入。譬如有旅游資源的有：豐州鎮(zhèn)九日山景區(qū)、官橋鎮(zhèn)蔡氏古民居、石井鎮(zhèn)鄭成功紀念館等，應當注重挖掘各自的文化內(nèi)涵，優(yōu)化產(chǎn)品 ，加大宣傳與開發(fā)，主動與周邊的大景區(qū)聯(lián)動發(fā)展，以做大做強旅游產(chǎn)業(yè)帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而激活本地經(jīng)濟，促進經(jīng)濟健康持續(xù)增長，增加本級財政收入。

（二）完善分稅制改革后省級以下財政體制政策，改革市縣級財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的稅收分成機制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收分成

譬如可以按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年完成工商稅收的實績給予一定比例的分成，這樣不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否完成當年下達的稅收任務(wù)，都可以有所分成，然后在此基礎(chǔ)上再按同比增長率、完成序時進度、超額完成幅度等指標制定獎勵制度，這既能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成稅收任務(wù)的主動性和積極性，又能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。

（三）按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種不合理的配套資金投入

國家取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”，在本質(zhì)上是取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分財權(quán)，但是相應的事權(quán)卻沒有取消，例如教育投入、計劃生育投入本是“三提五統(tǒng)”收取時期規(guī)定的，現(xiàn)在沒有了收入，支出卻不給予取消，這種財權(quán)與事權(quán)相脫鉤的現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其嚴重，諸如上級部門下派的各項任務(wù)，絕大部分都是只有事權(quán)沒有財權(quán)的。

（四）努力化解債務(wù)，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)風險

2010年全國教育化債化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育方面的部分負債，但是相對于沒有化解的農(nóng)村道路建設(shè)、基金會借款、亞行貸款等總債務(wù)來講卻是杯水車薪，對此，上級政府要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因進行分析研究，對于因政策性原因使鄉(xiāng)鎮(zhèn)被動造成的債務(wù)（如亞行貸款、農(nóng)村合作基金會借款）應當先停息，然后再多方面設(shè)法減債化債。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身造成的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制定有效的化債方案，逐年逐筆有序化解，同時要嚴控新債產(chǎn)生。

（五）市政府應當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公用經(jīng)費預算

當前南安市的公用經(jīng)費安排是“市直機關(guān)每人每年10000元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)每人每年8000元”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要直接面對人民群眾，所涉及事務(wù)千頭萬緒，又要面對上級眾多部門繁重的任務(wù)下移，所擔任的工作任務(wù)層出不窮，疑難雜癥多，所需要的公用經(jīng)費遠非市直機關(guān)可比，常常一次突發(fā)性事件一整年的公用經(jīng)費都不夠花。因此必須大幅增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費，而且還必須預算一部分應急資金，以應對突發(fā)性事件的支出。

（六）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，合理配備人員，減少預算外人員經(jīng)費支出

1. 市編辦應當根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的特殊性和實際情況給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)足夠的人員編制，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用臨時人員的壓力。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡量按照市編辦設(shè)置的人員編制安排相應的崗位，盡量避免“脫崗”。當前南安市有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在人員分配與實際工作不對口的現(xiàn)象，特別是“三員”（駕駛員、打字員、炊事員）很多都不干本職工作了，而他們的工作絕大部分都是聘用臨時工來代替，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量臨時工的原因之一。

3. 對事權(quán)在上級業(yè)務(wù)主管部門的科室、站、所，其人員經(jīng)費按誰主管誰出錢的原則承擔相應的人員經(jīng)費，其產(chǎn)生的公務(wù)運轉(zhuǎn)經(jīng)費主管部門也要條條負責，足額撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或?qū)嵭邪桑唤o鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加負擔。

4. 加強機關(guān)績效考評和效能監(jiān)察。十八大以來，各級紀委監(jiān)察部門對“濫發(fā)獎金、津補貼”查處更為嚴厲，這使許多干部不能“多勞多得”，因此，要建立有效的激勵機制，鼓勵中青年干部職工擔當一人多崗多職，以因彌補編制不足聘用臨時工的問題，對那些一人多崗、身兼數(shù)職的干部在評優(yōu)、評先、評聘職稱等方面務(wù)必給予優(yōu)先考慮。同時要加強效能監(jiān)察，改變臨近退休干部、婦女干部少干事、不干事的慣例，減少能者干得半死，庸懶者閑得要死的現(xiàn)象。

（七）進一步厲行節(jié)約，控制“三公”經(jīng)費及其他支出

黨的十八大以來，“八項規(guī)定”、“六項禁令”、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等相關(guān)規(guī)定條例使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費支出大幅度的減少，但是作為最基層的一級政府，面對著上級眾多部門和眾多事務(wù)，公務(wù)接待仍然是一大支出，尤其是沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)、交通便利鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是不堪重負，而且接待已由酒店、餐館轉(zhuǎn)入機關(guān)食堂，其超標準、超規(guī)格容易被隱蔽、轉(zhuǎn)化，所以要厲行節(jié)約，反對浪費，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力，就應該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行零接待，對于上級下鄉(xiāng)的不管是處級干部、科級干部，還是普通干部，不管是指導、參觀還是檢查、督查，一律與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部同在食堂吃普通飯菜，不另外招待。當然要求這些權(quán)力部門、權(quán)力官員“受委屈”、拉下面子不是一朝一夕的事，而是一個漫長的改革過程。

（作者單位：福建省南安市豐州鎮(zhèn)人民政府）