加強行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制與執(zhí)行的思考

宣小建

摘要：部門預(yù)算涵蓋著行政事業(yè)單位的全部收支數(shù)據(jù)，部門預(yù)算的編制、執(zhí)行對于保障單位完成工作目標(biāo)意義重大，理應(yīng)成為各單位高度重視的一項基礎(chǔ)性工作。然而，現(xiàn)實工作中，由于種種原因?qū)е骂A(yù)算的編制、執(zhí)行工作存在一些不盡如人意的地方，甚至影響到組織工作目標(biāo)的實現(xiàn)。文章就行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制與執(zhí)行過程中存在的主要問題進行分析，并提出解決問題的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；部門預(yù)算；編制執(zhí)行

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需求不斷增加，財政管理體制改革的步伐也相應(yīng)加快，行政事業(yè)單位的部門預(yù)算管理工作日趨完善，部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、分析等環(huán)節(jié)管理工作正在發(fā)生根本性的變化。部門預(yù)算管理工作承擔(dān)著各部門資金的來源、使用、核算、決算等具體工作，可以說部門預(yù)算是每一個行政事業(yè)單位各項工作的起點，因此做好部門預(yù)算管理工作對于行政事業(yè)單位具有重要意義。

一、部門預(yù)算管理工作的基本內(nèi)容

（一）預(yù)算編報審批

部門預(yù)算編制是指行政事業(yè)單位依據(jù)國家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，按照財政部門的統(tǒng)一部署，從最基層預(yù)算單位開始，逐級編制、審核、匯總、上報同級財政部門，由財政部門審核同意并提交各級人民代表大會依法批準的部門綜合財務(wù)收支計劃。部門預(yù)算編制從基層預(yù)算單位編起，采取自下而上的匯總方式，逐級匯總，所有開支項目都落實到具體的預(yù)算單位?？傮w分為“準備”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個階段。部門收入預(yù)算來源主要包括上年結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款收入、上級補助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、下級單位上繳收入、其他收入、用事業(yè)基金彌補收支差額等。部門預(yù)算支出包括基本支出、項目支出、上繳上級支出、事業(yè)單位經(jīng)營支出以及對附屬單位的補助支出。基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算是部門支出預(yù)算的主要組成部分?；局С鲱A(yù)算是部門為保障其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計劃，按其性質(zhì)又分為人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費。項目支出預(yù)算是部門為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算以外編制的年度項目支出計劃，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項計劃、專項業(yè)務(wù)費、大型修繕、大型購置、大型會議等項目支出。

（二）預(yù)算執(zhí)行

所有行政事業(yè)單位都必須嚴格執(zhí)行批準的基本支出預(yù)算，如遇國家出臺有關(guān)政策，對預(yù)算執(zhí)行影響較大，確需調(diào)整基本支出預(yù)算的，由預(yù)算單位報經(jīng)財政部門批準后進行調(diào)整。執(zhí)行中發(fā)生的非財政補助收入超收部分，原則上不再安排當(dāng)年的基本支出，可報財政部門批準后，安排本年度項目支出或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用；部門發(fā)生短收的，應(yīng)報經(jīng)財政部門批準后調(diào)減當(dāng)年預(yù)算，當(dāng)年的財政補助數(shù)不予調(diào)整。部門項目支出預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，部門應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)的項目支出預(yù)算組織項目的實施，并責(zé)成項目單位嚴格執(zhí)行項目計劃和項目支出預(yù)算。中央部門和項目單位不得自行調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行過程中，如發(fā)生項目變更、終止的，必須按照規(guī)定的程序報經(jīng)財政部批準，并進行預(yù)算調(diào)整。

（三）預(yù)算分析與調(diào)整

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行預(yù)算，按照收支平衡的原則，合理安排各項資金，不得超預(yù)算安排支出。預(yù)算在執(zhí)行中原則上不予調(diào)整。因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，行政單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報送審批。年終需計算當(dāng)年預(yù)算支出完成率、支出增長率、人均開支、項目支出占總支出比率等指標(biāo)。事業(yè)單位同樣應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行批準的預(yù)算。上級下達的事業(yè)計劃有較大調(diào)整，或者根據(jù)國家有關(guān)政策增加或者減少支出，對預(yù)算執(zhí)行影響較大時，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)報主管部門審核后報財政部門調(diào)整預(yù)算；財政補助收入和財政專戶管理資金以外部分的預(yù)算需要調(diào)增或者調(diào)減的，由單位自行調(diào)整并報主管部門和財政部門備案。收入預(yù)算調(diào)整后，相應(yīng)調(diào)增或者調(diào)減支出預(yù)算。年終需計算預(yù)算收入和支出完成率指標(biāo)。部門的項目支出結(jié)余資金必須在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束、結(jié)余資金已實際形成后，才可在編制以后年度預(yù)算時統(tǒng)籌使用。對在年度預(yù)算執(zhí)行中，因項目已完成或終止而形成的剩余資金，未經(jīng)財政部門批準的，不得直接在編制下年預(yù)算時安排使用。

二、部門預(yù)算編制執(zhí)行存在的主要問題

（一）預(yù)算與工作安排系統(tǒng)性思維不足

一個單位一個部門的工作目標(biāo)定位十分重要?，F(xiàn)階段，隨著我國預(yù)算管理制度越來越完善，預(yù)算的“剛性”原則逐步加強，特別是黨的“十八大”以來，黨政機關(guān)逐步壓縮辦公經(jīng)費、停建樓堂館所、取消一般公務(wù)用車等舉措，改革力度之大范圍之廣都是少有的，很多人甚至是一部分領(lǐng)導(dǎo)同志的思維方式仍然是根據(jù)資源確定目標(biāo)，也就是根據(jù)財政部門給的預(yù)算來安排工作目標(biāo)，預(yù)算內(nèi)有多少錢就完成多大工作目標(biāo)。沒有科學(xué)地確立工作目標(biāo)的現(xiàn)象比較常見，甚至成為一些部門不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象的根源之一，將工作目標(biāo)與經(jīng)濟利益掛鉤的狹隘思維模式在現(xiàn)實中并不少見。

（二）編制及執(zhí)行過程全員參與度不足

現(xiàn)有部門年度預(yù)算從編制、執(zhí)行、決算、分析、公開等環(huán)節(jié)可以說做得與科學(xué)化管理要求相去甚遠。隨著我國推行“政務(wù)公開”步伐的加快，社會上對黨政機關(guān)、事業(yè)單位公開預(yù)算與決算數(shù)據(jù)的呼聲進一步增強，在此背景下，從互聯(lián)網(wǎng)上可以看到有的單位已公開了相關(guān)數(shù)據(jù)。而在每個具體單位中，除財務(wù)、內(nèi)部審計、人事、紀檢監(jiān)察等個別后勤部門的少數(shù)人關(guān)心和了解本單位預(yù)算數(shù)據(jù)外，其他部門和個人往往不關(guān)心不過問本單位預(yù)算編制、執(zhí)行工作，由此，每年財政部門開始部署下年度的預(yù)算直到?jīng)Q算工作結(jié)束，本應(yīng)是各單位全員關(guān)心參與的事宜，卻成為少數(shù)部門的業(yè)務(wù)。由于長期未形成參與預(yù)算的習(xí)慣，即使偶然需要征求多數(shù)人的意見，也沒有更多建設(shè)性的建議，由此，預(yù)算編制、執(zhí)行參與的范圍越來越小，越來越偏離實際工作開展的需要。

（三）預(yù)算與決算數(shù)據(jù)對比分析不足

現(xiàn)有預(yù)算管理體制下，部門預(yù)算編制并批準執(zhí)行后，各單位根據(jù)實際工作需要列支經(jīng)費，而到了年終歲尾時，發(fā)現(xiàn)原來有很多需要支出的項目已經(jīng)沒有額度了，而有些項目經(jīng)費還未動用或者剩余較多、甚至可能被財政部門收回經(jīng)費，進而影響下一年度預(yù)算經(jīng)費時，便違規(guī)將資金提前列支或通過其他手段轉(zhuǎn)入“小金庫”內(nèi)使用，這也就是全國黨政機關(guān)年底突擊花錢弊病存在的根源。預(yù)算執(zhí)行的效果如何、有哪些不足、改進的方向等問題長期以來始終是本單位自己陳述，除財政或?qū)徲嫴块T進行檢查或?qū)徲嬐猓r有單位自己實質(zhì)性提及并改進本單位不足之處?，F(xiàn)有預(yù)算分析的指標(biāo)較少，且實際意義及作用不大，需進一步改進。

（四）出現(xiàn)問題后追責(zé)力度不足

預(yù)算問題是直接涉及到資金和項目的大事，每年的部門預(yù)算都是經(jīng)過人大批準后執(zhí)行，具有法律效力。盡管從國家角度不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，健全各項制度，預(yù)算的剛性原則逐步體現(xiàn)出來，而實際工作中，受權(quán)力運行分級管理的需要，部門預(yù)算的執(zhí)行一般掌握在財務(wù)“處長”手中，而出現(xiàn)問題是單位主要領(lǐng)導(dǎo)在承擔(dān)責(zé)任。從理論上講，一個單位如果在預(yù)算上出現(xiàn)問題，將會受到不同程度的處理，構(gòu)成犯罪的，甚至追究刑事責(zé)任。而實際生活中很少有人因預(yù)算問題受到追責(zé)，例如招待費超支問題，絕大多數(shù)單位都存在，長期未能解決，隨著“十八大”以后，八項規(guī)定的落實才逐步好轉(zhuǎn)。

三、加強部門預(yù)算編制與執(zhí)行管理水平的對策

（一）擺正預(yù)算與工作目標(biāo)的關(guān)系

無論企業(yè)還是黨政機關(guān)事業(yè)單位，都應(yīng)擺正工作目標(biāo)與預(yù)算位置，即：以工作目標(biāo)為出發(fā)點，統(tǒng)領(lǐng)人、財、物等各類資源，為實現(xiàn)工作目標(biāo)而服務(wù)。其中包括財務(wù)預(yù)算、國有資產(chǎn)配置、人力資源保障、法律法規(guī)及制度支持等方面。各單位都應(yīng)科學(xué)合理的謀劃遠期、中期、近期工作目標(biāo)與重點方向，在此基礎(chǔ)上，配置包括預(yù)算資金等各種條件。要將預(yù)算編制的項目庫建設(shè)與工作目標(biāo)緊密結(jié)合，全力支持工作目標(biāo)的實現(xiàn)。這樣的預(yù)算才能符合科學(xué)化目標(biāo)要求。要摒棄坐等資金和盲目申請資金的陋習(xí)，充分發(fā)揮預(yù)算資金的價值。

（二）樹立預(yù)算編制執(zhí)行全員參與意識

由于工作目標(biāo)是確定的，是全體工作人員必須熟悉的，在此基礎(chǔ)上要充分發(fā)揮全員參與預(yù)算的積極性?！扒Ы镏負?dān)大家挑，人人頭上有指標(biāo)”，每個部門每個人頭上都合理承擔(dān)一定的工作目標(biāo)，都應(yīng)關(guān)心支持目標(biāo)實現(xiàn)的經(jīng)費保障情況，由此應(yīng)杜絕財務(wù)數(shù)據(jù)“神秘化”的思維模式。既然預(yù)算、決算的數(shù)據(jù)都能在網(wǎng)上公開，那么，編制預(yù)算以及日常執(zhí)行就理應(yīng)放開讓本單位全員參與并監(jiān)督實施，這樣既符合“陽光財務(wù)”要求，也能提高預(yù)算編制水平，更符合工作實際需要。

（三）提升預(yù)算決算分析水平

要進一步完善決算指標(biāo)體系設(shè)置，提升決算分析水平?，F(xiàn)有決算重點在于考核收入支出的完成率，用于衡量行政事業(yè)單位當(dāng)年收入支出占總預(yù)算及分項預(yù)算完成的程度，以及與上年度同期的對比數(shù)據(jù)。從財政的角度看，由于體制原因，納入預(yù)算決算的單位都同屬于本級“塊管”，而不是“條管”，本級財政管理的部門特別多，各單位業(yè)務(wù)不同，難以進行預(yù)算決算相關(guān)數(shù)據(jù)的橫向?qū)Ρ裙ぷ?，只能使用國家統(tǒng)一規(guī)定的相關(guān)比率進行分析。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維方式，對重點部門及行業(yè)應(yīng)增加向其業(yè)務(wù)主管部門征求更合理的預(yù)算決算考核指標(biāo)體系，因為只有同行里手才能真正知道問題的要害和弊病，外行只能了解皮毛而已。

（四）加大預(yù)算違規(guī)違紀追責(zé)力度

財政性資金都是納稅人的辛苦錢，關(guān)乎黨和政府在老百姓心中的形象，應(yīng)堅持“取之于民用之于民”的原則，必須嚴格依照《預(yù)算法》、《政府采購法》等財經(jīng)法律法規(guī)的要求對各預(yù)算單位進行相關(guān)審計檢查，對于違反相關(guān)法律法規(guī)的要加大懲處力度。財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門應(yīng)進一步做好溝通機制，充分發(fā)揮專業(yè)檢查機構(gòu)的職能，同時可以聘請“外腦”，通過購買政府服務(wù)的方式，將一定范圍的項目由會計師事務(wù)所等專業(yè)中介機構(gòu)進行測算、檢查、評估、分析，找出各單位存在問題及不足，予以有針對性的整改，切實提高各單位預(yù)算編制、執(zhí)行水平。

總之，部門預(yù)算管理工作是一項系統(tǒng)性工作，只有依照法律法規(guī)、制度要求，結(jié)合本單位工作目標(biāo)及實際情況，充分發(fā)揮單位全體工作人員智慧，才能有效提升和保障各單位預(yù)算工作邁上新的臺階。

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（作者單位：包頭市食品藥品監(jiān)督和工商行政管理信息中心）