城市資產(chǎn)經(jīng)營與投融資創(chuàng)新
——新鄭市新型城鎮(zhèn)化過程中的融資實(shí)踐調(diào)查

張惠強(qiáng)

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城市資產(chǎn)經(jīng)營與投融資創(chuàng)新
——新鄭市新型城鎮(zhèn)化過程中的融資實(shí)踐調(diào)查

張惠強(qiáng)

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中需要動員大量資金。當(dāng)前我國地方政府投入城鎮(zhèn)建設(shè)的資金主要靠出讓土地，過于依賴抵押融資，“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”是相當(dāng)多城市發(fā)展的真實(shí)寫照。地方政府以土地為抵押的大規(guī)模融資和“寅吃卯糧”的收支格局，造成了債務(wù)負(fù)擔(dān)與風(fēng)險不斷累積。在經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)市場出現(xiàn)較大波動的情況下，土地出讓收入大幅減少，城市建設(shè)資金難以為繼，這是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的主要特征。鑒于此，國務(wù)院要求各地“建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制”，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

新鄭市是河南省會鄭州市下轄的縣級市，2015年地區(qū)生產(chǎn)總值620億元，增長10.4%；地方公共財政預(yù)算收入60億元，增長28.4%；戶籍人口68.74萬人，常住人口超過83萬人；農(nóng)民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別達(dá)到17027元和27258元，增長10.5%和9.5%?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量總體評價連續(xù)三年位居全省首位，全國中小城市綜合實(shí)力百強(qiáng)縣（市）和縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣（市）排名分別升至第45位和57位。

近年來，新鄭市通過統(tǒng)籌政府資金、資產(chǎn)、資本、資源，不斷拓寬籌資渠道，在創(chuàng)新土地出讓方式、鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營、建立健全地方債券發(fā)行等方面做出了諸多有益探索。

基本做法

新鄭市圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，按照“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本債券化、債券市場化”的整體思路，為土地財政松綁，綜合運(yùn)用城投債、銀行貸款、信托、融資租賃、BT、BOT等多種融資方式，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。

1.資源變資產(chǎn)：整合政府資產(chǎn)，確權(quán)分類后注入政府投融資平臺公司。政府手中有很多資源不需要追加投入都可以變成資產(chǎn)，但需要確權(quán)頒證以增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)流動性。一是確權(quán)注資。2012年，新鄭市借助“城投債”發(fā)行工作，將分散的投融資主體進(jìn)行整合，按照各公司的不同職能將全市存量資產(chǎn)進(jìn)行排查梳理，將國有土地、閑置房產(chǎn)、水電管網(wǎng)等優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)注入9家國有投資公司以壯大其資產(chǎn)。二是授予經(jīng)營權(quán)。土地一級開發(fā)權(quán)和市政公用設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)，使公司順利實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營，進(jìn)而能夠獨(dú)立進(jìn)入市場開展業(yè)務(wù)，真正做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。9家國有投資公司分別從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)、市政公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營、房地產(chǎn)開發(fā)、園林綠化等行業(yè)。三是完善治理結(jié)構(gòu)。通過券商團(tuán)隊的專業(yè)指導(dǎo)幫助公司建立健全財務(wù)制度，完善公司內(nèi)部治理。四是控制債務(wù)風(fēng)險。市財政不為投融資公司做擔(dān)保、投融資公司相互之間不做擔(dān)保、投融資公司的專項資金不交叉使用；資產(chǎn)和負(fù)債平衡、現(xiàn)金流平衡、投入產(chǎn)出平衡。

2.資產(chǎn)變資本之一：探索對接公開資本市場，發(fā)行城市投資債券。2013年和2015年，被大公國際評為2A信用等級的新鄭新區(qū)發(fā)展投資有限責(zé)任公司分別發(fā)行15億元和14億元的公司債券。以2013年債券為例，公司以其全資子公司合法擁有的19宗土地使用權(quán)為債券還本付息提供抵押擔(dān)保。這期“城投債”的票面利率為6.52%，在各種融資方式中，成本算是比較低的。募集的資金全部用于新鄭市中心城區(qū)生態(tài)新區(qū)土地整治項目，包括15個自然村2355畝土地的整治、總建筑面積為65萬平方米的安置社區(qū)建設(shè)、1.5公里的河道整治、19公里的道路管網(wǎng)建設(shè)。

3.資產(chǎn)變資本之二：以土地使用權(quán)預(yù)約為新型社區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)融資。所謂土地預(yù)約指的是，利用土地未來預(yù)期收益為擔(dān)保，政府或投融資平臺公司邀約相關(guān)開發(fā)建設(shè)公司進(jìn)入土地一級開發(fā)，土地出讓之后所產(chǎn)生的凈收益由政府與開發(fā)公司分成。例如，在新鄭市的軒轅湖風(fēng)景區(qū)的開發(fā)中，企業(yè)以BT方式投資3.6億元做“毛地”的前期整理和基礎(chǔ)開發(fā)，政府與企業(yè)事先約定價錢如每畝50萬元，如果將來出讓時只賣了50萬元，那這塊地就給這家企業(yè)。如果出讓價超過了約定價，比如達(dá)到80萬元/畝，超出部分則由政府和企業(yè)五五分成。預(yù)期時間一般是600個工作日，也就是說政府必須在600個工作日內(nèi)將預(yù)約的地塊找覆蓋用地指標(biāo)、符合規(guī)劃、然后按約定掛牌出讓。實(shí)際操作過程中，那塊地出讓價是每畝100萬元，企業(yè)拿到了地和25萬元，政府拿到50萬元+25萬元。價格超出越高的部分，企業(yè)分成越多。據(jù)了解，新鄭市通過土地預(yù)約的方式融資將近30億元，有效地保障了土地一級開發(fā)和社區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行。

4.資產(chǎn)變資本之三：以安置房與商品開發(fā)房按比例置換，吸引社會資本參與農(nóng)民新社區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)。為吸引社會資本參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，新鄭市政府將安置房建筑面積與商品房建筑面積設(shè)置為1∶2.5，即開發(fā)商每完成一平方米的安置房建設(shè)，就可獲得2.5平方米的商品房開發(fā)權(quán)利。新鄭市孟莊鎮(zhèn)中心社區(qū)就是采取這種模式開發(fā)建設(shè)的，開發(fā)公司承諾為中心社區(qū)建設(shè)20.85萬平方米的安置房，并且支付征地拆遷補(bǔ)償以及安置過渡費(fèi)。作為回報，政府按照20.85萬平方米的2.5倍商品房建筑面積向開發(fā)商提供配套開發(fā)用地?？偙P子中，凈節(jié)余的建設(shè)用地由政府平臺公司收儲后用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

5.放開民間資本進(jìn)入，積極引入社會資本以BT、BOT等融資方式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2011年至2012年，新鄭市中心城區(qū)新區(qū)建設(shè)管委會和新鄭水務(wù)局分別以BT的方式將新鄭市黃水河鄭韓濕地文化園綜合治理工程和新鄭市軒轅湖濕地文化園項目發(fā)包給相關(guān)施工單位，工程合同價款分別為4535萬元和2321萬元。2013年，新鄭市加大BT模式運(yùn)作規(guī)模，融資3.8億元用于華南城求實(shí)路、華南城大道、華南二路、中華路北延建設(shè)項目及城區(qū)到鎮(zhèn)區(qū)的路燈安裝項目。與此同時，通過BOT模式融資兩億元，啟動了薛店污水處理廠、辛店污水處理廠、華南城污水處理廠項目。

圖/新華社

主要成效

上述土地和金融手段的創(chuàng)新，為新鄭市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了充足的資金支持，新鄭市的城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民新社區(qū)等迅速起步。

1.政府引導(dǎo)與市場參與合理分工，有效化解了政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金緊張和管理不專業(yè)難題。2010年以來，新鄭市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投入總計近200億元。新鄭市通過多種方式，利用社會資本強(qiáng)、建設(shè)經(jīng)驗豐富、運(yùn)營專業(yè)化的公司進(jìn)行合作，不但做到了資金靈活調(diào)配，融資抵押門檻低，保障了項目建設(shè)的順利推進(jìn)，而且減少了單純政府投入在項目運(yùn)營過程中因資金緊張、管理團(tuán)隊不專業(yè)等因素帶來的各種問題。政府作為道路、市政項目的業(yè)主方，可以把更多的時間和工作放在新型城鎮(zhèn)化過程中的群眾工作、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、成本管理等事項上，不但提高了資金利用的效率，而且真正做到了以人為本、生態(tài)文明、科學(xué)有序。

2.壯大了政府融資平臺公司規(guī)模，增強(qiáng)了融資能力。通過土地使用權(quán)和國有資產(chǎn)的注入，新鄭市政府融資平臺公司規(guī)模不斷擴(kuò)大。以新鄭新區(qū)發(fā)展投資有限責(zé)任公司為例，其總資產(chǎn)從2010年的39.21億元迅速增加到2014年底的221.07億元，營業(yè)收入也從3.24億元上漲到14.85億元。資產(chǎn)和營業(yè)收入的增長有利于公司進(jìn)一步擴(kuò)大融資規(guī)模，動員更多資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.城市債券的成功發(fā)行促進(jìn)了政府投融資體系的自我完善，也擴(kuò)大了國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在資本市場上的知名度。企業(yè)債券具備融資規(guī)模大、期限長、成本低、市場認(rèn)可度高等優(yōu)勢，債券發(fā)行的過程也是城市金融環(huán)境不斷優(yōu)化的過程，更是投融資體系、平臺公司不斷完善提升進(jìn)而實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的過程，債券上市不但解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)的中長期資金壓力，還可以為新鄭市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資帶來“名片效應(yīng)”，債券的成功發(fā)行可以吸引資本市場各路資金的關(guān)注，融資工作就可以實(shí)現(xiàn)由被動到主動的角色轉(zhuǎn)變，從而為更加充分發(fā)揮市場的作用奠定基礎(chǔ)。

進(jìn)一步發(fā)展的建議

新鄭市近幾年在盤活政府國有資產(chǎn)存量、吸引社會資本參加城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的探索很有價值，最重要的一點(diǎn)是，全市統(tǒng)籌、全市規(guī)劃，用“三集中”的思路，重新整合和優(yōu)化配置全市的人口、土地、資金。將這些通過各種渠道融來的錢投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引進(jìn)和提升產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果是人氣聚起來了，房地產(chǎn)也發(fā)展起來了，政府財政稅收也上去了，進(jìn)一步提高了全市的經(jīng)濟(jì)形象和國有資產(chǎn)凈收益，這是一個總體上可持續(xù)的模式。

在如何深化完善投融資體制方面，我們建議：

1.進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營和收費(fèi)的市場化改革。新鄭市目前的探索，實(shí)際上只是解決了各類城市基礎(chǔ)設(shè)施上游的融資難題，但在污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)產(chǎn)品的下游，收費(fèi)仍然太低，且以政府補(bǔ)貼為主，沒有真正實(shí)現(xiàn)市場化。供給這端已經(jīng)市場化了，但在收費(fèi)這端還是補(bǔ)貼性質(zhì)的，居民交的錢太少，政府必須額外補(bǔ)貼，不能真正做到依托市場價格完全獨(dú)立運(yùn)營。下一步應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品定價和收費(fèi)機(jī)制上深化改革，降低企業(yè)征收費(fèi)用的成本，定價要反映供求狀況，要引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民接受市場價格并由此集約節(jié)約能源資源，從而實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施按照市場化方式真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營。

2.投融資平臺公司逐步向資產(chǎn)管理公司過渡，深化市場化改革。現(xiàn)在的九大投融資平臺公司，出資人還是政府，大多還是用著政府的資產(chǎn)，人事也由政府任命，并不是獨(dú)立的。利潤要上報、稅收也上交，有的甚至在發(fā)展過程中，還有保值增值的政治任務(wù)，這離真正的市場化還有一定距離。將來應(yīng)當(dāng)按照資本市場的規(guī)定，根據(jù)投資者要求完善管理和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從平臺公司過渡到資產(chǎn)管理公司，最終變成可以上市交易。

3.以城市規(guī)劃范圍內(nèi)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股為試點(diǎn)，探索“政府信用”與“市場資金”雙向擔(dān)保的集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)發(fā)債機(jī)制。從單純的政府信用作擔(dān)保，不符合市場規(guī)則，然而單純的市場主體為擔(dān)保發(fā)債又面臨著較大的政策瓶頸，可以探索“政府+市場”雙擔(dān)保的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)發(fā)債機(jī)制：一是以政府信用為基礎(chǔ)招募民間資本進(jìn)行前期的投融資平臺建設(shè)，政府在其中主要是監(jiān)管平臺運(yùn)營，不承擔(dān)具體的決策、經(jīng)營等職能，參與的民間資本負(fù)責(zé)所有的業(yè)務(wù)經(jīng)營及市場性決策行為，包括平臺的前期注資及后期的利潤分配，均以民間資本為主體；二是民間資本對入股的集體建設(shè)用地進(jìn)行打包，在政府信用擔(dān)保下面向公眾發(fā)行債券，募集土地開發(fā)、運(yùn)營資金，并負(fù)責(zé)籌建政府規(guī)劃范圍內(nèi)的公共設(shè)施及入股農(nóng)民基本的居住、生活保障。運(yùn)營后的收益流向分四部分：一是農(nóng)民建設(shè)用地入股后對其基本居住、生活的保障；二是發(fā)行債券的利率支付；三是農(nóng)民建設(shè)用地入股的分紅；四是開發(fā)運(yùn)營地塊周邊的基礎(chǔ)設(shè)施配套。

4.控制政府債務(wù)，防范風(fēng)險。目前，新鄭市政府債務(wù)規(guī)模及財政負(fù)債率控制情況較好，負(fù)債率較低，處于安全范圍之內(nèi)。但是近年來，政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，從2011年到2014年，政府直接債務(wù)余額分別是7.3億元、13.02億元、29.77億元和54億元，每年差不多翻一番。政府債務(wù)占地方公共財政預(yù)算收入的比例從2011年22.8%上升到2012年的50%，2014年則達(dá)到102.4%。建議新鄭市通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。

（本文是國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組的調(diào)研成果，課題組成員包括黃躍、張惠強(qiáng)，報告執(zhí)筆人為張惠強(qiáng)。感謝新鄭市相關(guān)部門對調(diào)研提供的幫助和支持）

作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心

劉奇專欄·七十二