陳忠海
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《賣炭翁》里的“政府采購”
陳忠海
陳忠海,本刊專欄作家,長期從事金融工作,先后供職于銀行、金融資產(chǎn)管理公司、保險公司,專注經(jīng)濟史和三國歷史文化研究,出版有《曹操秘史》《曹操》《三國往事》《浪花淘盡英雄》《生子當(dāng)如孫仲謀》《曠世雄才劉玄德》《機關(guān)》及隨筆集、詩集等,有多部作品在香港、臺灣出版。
白居易寫的《賣炭翁》,講述了一位燒炭老人歷盡艱辛把自己生產(chǎn)的木炭拉到集市上賣,卻被一伙人強買強賣。這不是詩人的虛構(gòu)而是歷史的寫真,反映的是唐代所謂“政府采購”的真實狀況。
白居易在《賣炭翁》的標(biāo)題下還有4個字的注:“苦宮市也”。關(guān)于宮市,韓愈在《順宗實錄》中說:“舊事,宮中有要,市外物,令官吏主之。與人為市,隨給其直?!睂m是皇宮,市不是市場而是買的意思,皇宮需要物資派人去買就是宮市,也可以理解為“政府采購”。
“政府采購”在中國古代不是新鮮事,戰(zhàn)國時李悝在魏國變法,一條重要的措施是“平糴法”,具體做法是:視農(nóng)作物收成好壞分好年和壞年,并各分為三等,國家在好年收購多余的糧食,到壞年再把糧食平價賣出,“雖遇饑饉水旱,糴不貴而民不散”,這種以政府采購形式調(diào)節(jié)糧食價格以防止“谷賤傷農(nóng),谷貴傷民”的做法,被后代廣泛采用。
漢宣帝時設(shè)立了平糴倉,東漢初年又設(shè)立常平倉,晉武帝時制定了“通糴法”,北魏中期實行了“和糴制”,到了南朝,政府出面大規(guī)模采購的物資除糧食外還有絲綿、紋絹、繩、布匹甚至蠟等。除此之外,漢武帝時期推行的“均輸平準(zhǔn)”、王莽改制時推行的“五均六管”也都涉及政府采購。在采購中,歷代均強調(diào)要在公平與自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行,稱和買、和糴,采購行為也稱和市。
到唐代,政府采購達(dá)到了空前的繁榮,一方面,隨著國家的統(tǒng)一和國力的不斷上升,政府的采購能力增長,又由于軍事、外交活動頻繁,采購的需求也進(jìn)一步增加;另一方面,由于經(jīng)濟和對外貿(mào)易的繁榮,物資也極大地豐富起來,采購的種類越來越多。
唐代實行租庸調(diào)制,后又改行兩稅法,過去實物征稅的做法逐漸改為錢物并行,錢在稅收中的比重不斷提高,政府通過征稅而直接掌握的物資越來越少,對外采購的需求量也就加大了。這一時期皇室、貴族以及官僚的生活日益呈現(xiàn)奢靡化,政府采購的東西也五花八門起來。這樣,在傳統(tǒng)和市的基礎(chǔ)上有了專門為皇室采購物資的宮市,所采購的東西除糧、布等日用品以及馬匹、車船等戰(zhàn)略物資外,還有林木、畜類、漁業(yè)、礦產(chǎn)以及金銀珠寶等奢侈品,《賣炭翁》里的木炭就是宮市經(jīng)常采購的物品。
唐朝政府意識到如此大規(guī)模的采購活動,如不嚴(yán)格管理,勢必造成許多弊端,如擾亂經(jīng)濟秩序、侵害百姓利益、滋生貪污腐敗等,所以在制度上做出了細(xì)致而嚴(yán)格的規(guī)定。
唐朝的政府采購分為中央和地方兩個系統(tǒng),中央以戶部為管理中心,戶部下面有3個司有這方面的職責(zé),且各有區(qū)分:度支司負(fù)責(zé)下達(dá)納入國家預(yù)算的采購項目的政令,如大宗采購糧食以平抑物價就由該司負(fù)責(zé);金部司主要負(fù)責(zé)采購資金的調(diào)撥;倉部司則負(fù)責(zé)物資的支用。上述3個司各有執(zhí)掌,起到互相制衡和監(jiān)督的作用。其他一些特殊物資的采購則分別落實到專門機構(gòu)中,如為全國驛站系統(tǒng)采購物資由兵部下設(shè)的駕部司負(fù)責(zé),供應(yīng)外國朝貢使臣的物資由禮部下設(shè)的主客司負(fù)責(zé),皇室的物資供應(yīng)根據(jù)其品類不同分別由司農(nóng)寺、少府監(jiān)、上林署等負(fù)責(zé),《賣炭翁》里提到的木炭就是由司農(nóng)寺下設(shè)的鉤盾署負(fù)責(zé)采購的。地方上大宗物資的采購,一般要有尚書省的指令,由刺史、縣令等地方行政長官負(fù)總責(zé),由倉曹、司倉參軍等負(fù)責(zé)實施。
無論和市還是宮市,按照初衷其交易必須“兩和”,唐玄宗在《加錢朵常平倉米敕》中強調(diào)“百姓有祟易者為收糴,事須兩和,不得限數(shù)”,也就是買賣雙方要在自愿的基礎(chǔ)上交易,在《唐律》中也規(guī)定“強市者,答五十”。對交易中的度量衡也有規(guī)定,根據(jù)《唐六典》,政府采購中使用的度量器具全部統(tǒng)一制作,各級地方政府使用的也都由朝廷統(tǒng)一頒發(fā),防止有人做手腳,《唐律》還規(guī)定“諸校斛斗秤度不平,杖七十;監(jiān)校者不覺,減一等;知情,與同罪”,懲處相當(dāng)嚴(yán)厲。
政府采購的交易場所必須在“市”中進(jìn)行,唐朝在東西兩京、各州縣都設(shè)有“市”,除普通的“市”還有軍市、草市等專業(yè)化市場以及諸倉等糴買糧食的地方,如果因為各種原因不能在這些市場里公開交易,也要“專門置場”,類似于專項招標(biāo),保證交易公開透明。
價格是交易的關(guān)鍵,唐朝對政府采購物資時如何確定價格也有細(xì)致規(guī)定,李錦繡在《唐代財政史稿》中說:“唐前期的物價是由行人根據(jù)市場交易情況,將一物三等九價集中于市,市留為案并旬一申州,州季申戶部,中央及地方官府不制定物價,而是根據(jù)實際交易中的物價立案存檔,這是唐前期的物價原則。”一般來說,就是根據(jù)市場行情對某一物資做出3種估價,政府采購時選用中間估價,如不執(zhí)行這項規(guī)定,按坐贓論處,如果以此牟利,視為盜竊罪,即《唐律》所說:“諸市司評物價不平者,計所貴賤,坐贓論;入己者,以盜論。”
除此之外,唐朝對政府采購物資過程中的運輸、過關(guān)檢驗、倉儲等也都有細(xì)致的規(guī)定,比如運輸一項,哪種物資用人力運、哪種物資用畜力運、運費如何計算、路上限定多長時間等都規(guī)定得很具體。
不僅如此,唐朝對政府采購事項還有嚴(yán)格的監(jiān)察和審計程序,規(guī)定也十分嚴(yán)格。
政府采購、尤其是大宗物資的采購,必須有文書作為憑據(jù),相關(guān)的物資采購管理部門是制作和發(fā)布這些文書的機關(guān),其主要集中于各部。唐朝實行“三省六部制”,六部設(shè)于尚書省,即物資采購的“批文”由尚書省負(fù)責(zé),而對于這些文書的執(zhí)行情況,中書省和門下省對其進(jìn)行監(jiān)察,《舊唐書》職官志說“若承命出納,則于中書、門下省覆而行之”,根據(jù)這項規(guī)定,尚書省各部制定的采購計劃須經(jīng)過中書省、門下省的審核才能執(zhí)行。
唐朝還有專門的監(jiān)察機關(guān),即御史臺,對政府采購事項的監(jiān)察是御史臺重要的日常工作之一,尚書省所轄6個部、24個司,御史臺都有權(quán)監(jiān)察他們的工作,具體到政府采購事項,中書省、門下省偏重于“文書監(jiān)察”,重點是采購文書的審核、把關(guān),而御史臺則對采購過程進(jìn)行監(jiān)察,重要物資入庫時御史臺要派人現(xiàn)場監(jiān)督。在唐朝著名法律專家張鷟撰寫的《龍筋鳳髓判》中有記載:“郎將侯珪使西域市馬,屬磧石乏食,遂將赍馬價糴食以救之,并免饑餓。御史彈不承制命,擅用官物。”
除了這些,唐朝還設(shè)有大量勾官,其主要職責(zé)是“勾檢稽失”,王永興在《唐勾檢制研究》中解釋:“勾檢的主要內(nèi)容有二:一為‘失’,即公事失錯,也就是處理案件違反了制度;二為‘稽’,或曰稽程,也就是沒有在國家規(guī)定的日程內(nèi)把案件處理完畢。前者是把事情辦錯了,后者是把事情辦慢了,辦錯辦慢都是國家不允許的,都應(yīng)由勾官糾出?!痹谡少徶心男┬袨檫`反了制度規(guī)定、哪些工作辦理得缺乏時效,都是勾官關(guān)注的內(nèi)容,比如《唐六典》規(guī)定采購文書辦理時限為“小事五日,中事十日,大事二十日”,如果超過了這個時限還沒辦,勾官就有權(quán)糾舉。
勾官不僅設(shè)置于中書、門下省,在中央和地方的各級官府里也普遍設(shè)置,據(jù)王永興《唐勾檢制研究》提供的數(shù)字,唐朝在全國設(shè)有勾官3513人,其中四品2人,五品4人,六品5人,七品、八品256人,九品1573人,流外品1673人。據(jù)開元二十五年(735)的統(tǒng)計,當(dāng)時的文武官員人數(shù)為18800多人,勾官在其中占有相當(dāng)大的比例。這么一支龐大的隊伍不可能整天“喝茶看報”,他們的工作內(nèi)容十分廣泛,就政府采購一事來說,勾官不僅負(fù)責(zé)事前監(jiān)督也負(fù)責(zé)事后審計,審計的形式很多樣,可以對各府庫的日報、旬報、月報、季報、年報等進(jìn)行調(diào)閱和查實,也可以開展有針對性的專項審計和現(xiàn)場審計,及時發(fā)現(xiàn)其中的問題和案件線索。
刑部還設(shè)有比部司,它獨立于財政系統(tǒng)之外,《唐六典》說“凡京師有別借食本,每季一申省,諸州歲終而申省,比部總勾覆之”,根據(jù)這項規(guī)定可以判斷,比部司的主要職責(zé)是對各類“預(yù)算外”資金的使用進(jìn)行審計。
考察唐朝對政府采購做出的制度安排,可以看出其規(guī)定不僅細(xì)致復(fù)雜,而且處處體現(xiàn)相互制衡的特點,至少從形式上看這種制度體系是相當(dāng)完備的。
然而《賣炭翁》里卻描述了另外一種場景,這首詩寫于唐憲宗元和初年,是史家所稱的“元和中興”時期,其所揭示的事件至少說明當(dāng)時在政府采購物資時存在3個問題:一是強買強賣,二是壓價收購,三是以物充錢。
這些問題都是現(xiàn)實的真實寫照,批評和市的文字在史籍里比比皆是,《唐會要》記載“今雖和市,甚于抑奪”,《新唐書》記載“今河南牛疫,十不一在,詔雖和市,甚于抑奪”,唐睿宗景云二年(711)監(jiān)察御史韓瑰上疏說“頃年國家和市,所由以克剝?yōu)楣?,雖以和市為名,而實抑奪其價”。
事實上,強賣強買成為唐朝政府采購中的常態(tài),有時物資出現(xiàn)緊缺,有關(guān)部門不管不顧,仍將采購計劃強行攤派下去,稱“配戶和市法”,《新唐書》記載“舊有配戶和市法,人厭苦”。還有的,東西被拿走了卻拿不到現(xiàn)錢,《新唐書》記載“京兆積歲和市不得直”,不僅“打白條”,而且賴賬長達(dá)一年之久,比較而言賣炭老翁用一車炭換來了“半匹紅綃一丈綾”也就不是什么稀奇的事了。在采購活動中,官員貪污受賄、借機牟利、坐贓自盜、挪用官物以及浪費失職現(xiàn)象更經(jīng)常發(fā)生,種種現(xiàn)象屢禁不止。
造成這種現(xiàn)象的根源在于買與賣的雙方在市場地位上并不對等,嚴(yán)密的規(guī)定本想破除經(jīng)濟行為中的政治特權(quán),但這種特權(quán)顯然不是幾紙文書就能破除得了的,負(fù)責(zé)經(jīng)辦的人對此也心知肚明。政府采購的物資往往都具有剛性的要求,當(dāng)國家財政充裕時買與賣的矛盾可能還不大,當(dāng)財政出現(xiàn)困難時,對于“下面”在采購中的胡亂作為“上面”也只能睜一只眼閉一只眼了,在這種情況下,任何美好的制度規(guī)定也只能成為一紙空文。
從制度本身來說,盡管規(guī)定看似嚴(yán)密但仍有漏洞,在很多環(huán)節(jié)都有較大的人為操作空間,比如價格評估,如何確定一種物品的合理價格是個復(fù)雜的問題,除非經(jīng)辦的人愿意秉公執(zhí)法,否則只會流于形式。再比如,朝廷規(guī)定采購的資金可以“錢帛兼行”,把本來就復(fù)雜的事搞得更復(fù)雜了,用于支付的物資值多少錢、“半匹紅綃”外加“一丈綾”能否與一車木炭等值?這些事誰能說得清、誰又愿意把它真的說清?
表面漂亮的規(guī)章制度從來都不是萬能的,有時候文字越漂亮就越有蹊蹺。至于監(jiān)察和審計,其效率也并非來自制度如何規(guī)定,而來自負(fù)責(zé)執(zhí)行的人如何理解與執(zhí)行。同樣一場審計,看看報表也能完成任務(wù),也可以寫出看起來無懈可擊的“審計報告”,干嘛不這樣做呢?