《賣炭翁》里的“政府采購”

陳忠海

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《賣炭翁》里的“政府采購”

陳忠海

陳忠海，本刊專欄作家，長期從事金融工作，先后供職于銀行、金融資產(chǎn)管理公司、保險公司，專注經(jīng)濟史和三國歷史文化研究，出版有《曹操秘史》《曹操》《三國往事》《浪花淘盡英雄》《生子當(dāng)如孫仲謀》《曠世雄才劉玄德》《機關(guān)》及隨筆集、詩集等，有多部作品在香港、臺灣出版。

白居易寫的《賣炭翁》，講述了一位燒炭老人歷盡艱辛把自己生產(chǎn)的木炭拉到集市上賣，卻被一伙人強買強賣。這不是詩人的虛構(gòu)而是歷史的寫真，反映的是唐代所謂“政府采購”的真實狀況。

和市宮市

白居易在《賣炭翁》的標(biāo)題下還有4個字的注：“苦宮市也”。關(guān)于宮市，韓愈在《順宗實錄》中說：“舊事，宮中有要，市外物，令官吏主之。與人為市，隨給其直?！睂m是皇宮，市不是市場而是買的意思，皇宮需要物資派人去買就是宮市，也可以理解為“政府采購”。

“政府采購”在中國古代不是新鮮事，戰(zhàn)國時李悝在魏國變法，一條重要的措施是“平糴法”，具體做法是：視農(nóng)作物收成好壞分好年和壞年，并各分為三等，國家在好年收購多余的糧食，到壞年再把糧食平價賣出，“雖遇饑饉水旱，糴不貴而民不散”，這種以政府采購形式調(diào)節(jié)糧食價格以防止“谷賤傷農(nóng)，谷貴傷民”的做法，被后代廣泛采用。

漢宣帝時設(shè)立了平糴倉，東漢初年又設(shè)立常平倉，晉武帝時制定了“通糴法”，北魏中期實行了“和糴制”，到了南朝，政府出面大規(guī)模采購的物資除糧食外還有絲綿、紋絹、繩、布匹甚至蠟等。除此之外，漢武帝時期推行的“均輸平準(zhǔn)”、王莽改制時推行的“五均六管”也都涉及政府采購。在采購中，歷代均強調(diào)要在公平與自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，稱和買、和糴，采購行為也稱和市。

到唐代，政府采購達(dá)到了空前的繁榮，一方面，隨著國家的統(tǒng)一和國力的不斷上升，政府的采購能力增長，又由于軍事、外交活動頻繁，采購的需求也進(jìn)一步增加；另一方面，由于經(jīng)濟和對外貿(mào)易的繁榮，物資也極大地豐富起來，采購的種類越來越多。

唐代實行租庸調(diào)制，后又改行兩稅法，過去實物征稅的做法逐漸改為錢物并行，錢在稅收中的比重不斷提高，政府通過征稅而直接掌握的物資越來越少，對外采購的需求量也就加大了。這一時期皇室、貴族以及官僚的生活日益呈現(xiàn)奢靡化，政府采購的東西也五花八門起來。這樣，在傳統(tǒng)和市的基礎(chǔ)上有了專門為皇室采購物資的宮市，所采購的東西除糧、布等日用品以及馬匹、車船等戰(zhàn)略物資外，還有林木、畜類、漁業(yè)、礦產(chǎn)以及金銀珠寶等奢侈品，《賣炭翁》里的木炭就是宮市經(jīng)常采購的物品。

規(guī)定細(xì)密

唐朝政府意識到如此大規(guī)模的采購活動，如不嚴(yán)格管理，勢必造成許多弊端，如擾亂經(jīng)濟秩序、侵害百姓利益、滋生貪污腐敗等，所以在制度上做出了細(xì)致而嚴(yán)格的規(guī)定。

唐朝的政府采購分為中央和地方兩個系統(tǒng)，中央以戶部為管理中心，戶部下面有3個司有這方面的職責(zé)，且各有區(qū)分：度支司負(fù)責(zé)下達(dá)納入國家預(yù)算的采購項目的政令，如大宗采購糧食以平抑物價就由該司負(fù)責(zé)；金部司主要負(fù)責(zé)采購資金的調(diào)撥；倉部司則負(fù)責(zé)物資的支用。上述3個司各有執(zhí)掌，起到互相制衡和監(jiān)督的作用。其他一些特殊物資的采購則分別落實到專門機構(gòu)中，如為全國驛站系統(tǒng)采購物資由兵部下設(shè)的駕部司負(fù)責(zé)，供應(yīng)外國朝貢使臣的物資由禮部下設(shè)的主客司負(fù)責(zé)，皇室的物資供應(yīng)根據(jù)其品類不同分別由司農(nóng)寺、少府監(jiān)、上林署等負(fù)責(zé)，《賣炭翁》里提到的木炭就是由司農(nóng)寺下設(shè)的鉤盾署負(fù)責(zé)采購的。地方上大宗物資的采購，一般要有尚書省的指令，由刺史、縣令等地方行政長官負(fù)總責(zé)，由倉曹、司倉參軍等負(fù)責(zé)實施。

無論和市還是宮市，按照初衷其交易必須“兩和”，唐玄宗在《加錢朵常平倉米敕》中強調(diào)“百姓有祟易者為收糴，事須兩和，不得限數(shù)”，也就是買賣雙方要在自愿的基礎(chǔ)上交易，在《唐律》中也規(guī)定“強市者，答五十”。對交易中的度量衡也有規(guī)定，根據(jù)《唐六典》，政府采購中使用的度量器具全部統(tǒng)一制作，各級地方政府使用的也都由朝廷統(tǒng)一頒發(fā)，防止有人做手腳，《唐律》還規(guī)定“諸校斛斗秤度不平，杖七十；監(jiān)校者不覺，減一等；知情，與同罪”，懲處相當(dāng)嚴(yán)厲。

政府采購的交易場所必須在“市”中進(jìn)行，唐朝在東西兩京、各州縣都設(shè)有“市”，除普通的“市”還有軍市、草市等專業(yè)化市場以及諸倉等糴買糧食的地方，如果因為各種原因不能在這些市場里公開交易，也要“專門置場”，類似于專項招標(biāo)，保證交易公開透明。

價格是交易的關(guān)鍵，唐朝對政府采購物資時如何確定價格也有細(xì)致規(guī)定，李錦繡在《唐代財政史稿》中說：“唐前期的物價是由行人根據(jù)市場交易情況，將一物三等九價集中于市，市留為案并旬一申州，州季申戶部，中央及地方官府不制定物價，而是根據(jù)實際交易中的物價立案存檔，這是唐前期的物價原則。”一般來說，就是根據(jù)市場行情對某一物資做出3種估價，政府采購時選用中間估價，如不執(zhí)行這項規(guī)定，按坐贓論處，如果以此牟利，視為盜竊罪，即《唐律》所說：“諸市司評物價不平者，計所貴賤，坐贓論；入己者，以盜論。”

除此之外，唐朝對政府采購物資過程中的運輸、過關(guān)檢驗、倉儲等也都有細(xì)致的規(guī)定，比如運輸一項，哪種物資用人力運、哪種物資用畜力運、運費如何計算、路上限定多長時間等都規(guī)定得很具體。

監(jiān)察審計

不僅如此，唐朝對政府采購事項還有嚴(yán)格的監(jiān)察和審計程序，規(guī)定也十分嚴(yán)格。

政府采購、尤其是大宗物資的采購，必須有文書作為憑據(jù)，相關(guān)的物資采購管理部門是制作和發(fā)布這些文書的機關(guān)，其主要集中于各部。唐朝實行“三省六部制”，六部設(shè)于尚書省，即物資采購的“批文”由尚書省負(fù)責(zé)，而對于這些文書的執(zhí)行情況，中書省和門下省對其進(jìn)行監(jiān)察，《舊唐書》職官志說“若承命出納，則于中書、門下省覆而行之”，根據(jù)這項規(guī)定，尚書省各部制定的采購計劃須經(jīng)過中書省、門下省的審核才能執(zhí)行。

唐朝還有專門的監(jiān)察機關(guān)，即御史臺，對政府采購事項的監(jiān)察是御史臺重要的日常工作之一，尚書省所轄6個部、24個司，御史臺都有權(quán)監(jiān)察他們的工作，具體到政府采購事項，中書省、門下省偏重于“文書監(jiān)察”，重點是采購文書的審核、把關(guān)，而御史臺則對采購過程進(jìn)行監(jiān)察，重要物資入庫時御史臺要派人現(xiàn)場監(jiān)督。在唐朝著名法律專家張鷟撰寫的《龍筋鳳髓判》中有記載：“郎將侯珪使西域市馬，屬磧石乏食，遂將赍馬價糴食以救之，并免饑餓。御史彈不承制命，擅用官物。”

除了這些，唐朝還設(shè)有大量勾官，其主要職責(zé)是“勾檢稽失”，王永興在《唐勾檢制研究》中解釋：“勾檢的主要內(nèi)容有二：一為‘失’，即公事失錯，也就是處理案件違反了制度；二為‘稽’，或曰稽程，也就是沒有在國家規(guī)定的日程內(nèi)把案件處理完畢。前者是把事情辦錯了，后者是把事情辦慢了，辦錯辦慢都是國家不允許的，都應(yīng)由勾官糾出?！痹谡少徶心男┬袨檫`反了制度規(guī)定、哪些工作辦理得缺乏時效，都是勾官關(guān)注的內(nèi)容，比如《唐六典》規(guī)定采購文書辦理時限為“小事五日，中事十日，大事二十日”，如果超過了這個時限還沒辦，勾官就有權(quán)糾舉。

勾官不僅設(shè)置于中書、門下省，在中央和地方的各級官府里也普遍設(shè)置，據(jù)王永興《唐勾檢制研究》提供的數(shù)字，唐朝在全國設(shè)有勾官3513人，其中四品2人，五品4人，六品5人，七品、八品256人，九品1573人，流外品1673人。據(jù)開元二十五年（735）的統(tǒng)計，當(dāng)時的文武官員人數(shù)為18800多人，勾官在其中占有相當(dāng)大的比例。這么一支龐大的隊伍不可能整天“喝茶看報”，他們的工作內(nèi)容十分廣泛，就政府采購一事來說，勾官不僅負(fù)責(zé)事前監(jiān)督也負(fù)責(zé)事后審計，審計的形式很多樣，可以對各府庫的日報、旬報、月報、季報、年報等進(jìn)行調(diào)閱和查實，也可以開展有針對性的專項審計和現(xiàn)場審計，及時發(fā)現(xiàn)其中的問題和案件線索。

刑部還設(shè)有比部司，它獨立于財政系統(tǒng)之外，《唐六典》說“凡京師有別借食本，每季一申省，諸州歲終而申省，比部總勾覆之”，根據(jù)這項規(guī)定可以判斷，比部司的主要職責(zé)是對各類“預(yù)算外”資金的使用進(jìn)行審計。

弊從何來

考察唐朝對政府采購做出的制度安排，可以看出其規(guī)定不僅細(xì)致復(fù)雜，而且處處體現(xiàn)相互制衡的特點，至少從形式上看這種制度體系是相當(dāng)完備的。

然而《賣炭翁》里卻描述了另外一種場景，這首詩寫于唐憲宗元和初年，是史家所稱的“元和中興”時期，其所揭示的事件至少說明當(dāng)時在政府采購物資時存在3個問題：一是強買強賣，二是壓價收購，三是以物充錢。

這些問題都是現(xiàn)實的真實寫照，批評和市的文字在史籍里比比皆是，《唐會要》記載“今雖和市，甚于抑奪”，《新唐書》記載“今河南牛疫，十不一在，詔雖和市，甚于抑奪”，唐睿宗景云二年（711）監(jiān)察御史韓瑰上疏說“頃年國家和市，所由以克剝?yōu)楣?，雖以和市為名，而實抑奪其價”。

事實上，強賣強買成為唐朝政府采購中的常態(tài)，有時物資出現(xiàn)緊缺，有關(guān)部門不管不顧，仍將采購計劃強行攤派下去，稱“配戶和市法”，《新唐書》記載“舊有配戶和市法，人厭苦”。還有的，東西被拿走了卻拿不到現(xiàn)錢，《新唐書》記載“京兆積歲和市不得直”，不僅“打白條”，而且賴賬長達(dá)一年之久，比較而言賣炭老翁用一車炭換來了“半匹紅綃一丈綾”也就不是什么稀奇的事了。在采購活動中，官員貪污受賄、借機牟利、坐贓自盜、挪用官物以及浪費失職現(xiàn)象更經(jīng)常發(fā)生，種種現(xiàn)象屢禁不止。

造成這種現(xiàn)象的根源在于買與賣的雙方在市場地位上并不對等，嚴(yán)密的規(guī)定本想破除經(jīng)濟行為中的政治特權(quán)，但這種特權(quán)顯然不是幾紙文書就能破除得了的，負(fù)責(zé)經(jīng)辦的人對此也心知肚明。政府采購的物資往往都具有剛性的要求，當(dāng)國家財政充裕時買與賣的矛盾可能還不大，當(dāng)財政出現(xiàn)困難時，對于“下面”在采購中的胡亂作為“上面”也只能睜一只眼閉一只眼了，在這種情況下，任何美好的制度規(guī)定也只能成為一紙空文。

從制度本身來說，盡管規(guī)定看似嚴(yán)密但仍有漏洞，在很多環(huán)節(jié)都有較大的人為操作空間，比如價格評估，如何確定一種物品的合理價格是個復(fù)雜的問題，除非經(jīng)辦的人愿意秉公執(zhí)法，否則只會流于形式。再比如，朝廷規(guī)定采購的資金可以“錢帛兼行”，把本來就復(fù)雜的事搞得更復(fù)雜了，用于支付的物資值多少錢、“半匹紅綃”外加“一丈綾”能否與一車木炭等值？這些事誰能說得清、誰又愿意把它真的說清？

表面漂亮的規(guī)章制度從來都不是萬能的，有時候文字越漂亮就越有蹊蹺。至于監(jiān)察和審計，其效率也并非來自制度如何規(guī)定，而來自負(fù)責(zé)執(zhí)行的人如何理解與執(zhí)行。同樣一場審計，看看報表也能完成任務(wù)，也可以寫出看起來無懈可擊的“審計報告”，干嘛不這樣做呢？