困境與重建：關(guān)于農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)的思考

胡海

[摘 要]構(gòu)建農(nóng)村基層服務(wù)型政府是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然要求。由于多重因素的影響，我國(guó)建設(shè)農(nóng)村基層服務(wù)型政府的過(guò)程中還存在諸如服務(wù)理念缺失、職能轉(zhuǎn)變不到位、群眾參與機(jī)制滯后等問(wèn)題。為此，我們認(rèn)為必須從確立以“民本至上”為標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)意識(shí)、強(qiáng)化以服務(wù)群眾為基礎(chǔ)的政府職能、形成以群眾利益為本的制度保障體系、構(gòu)建以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)的政府績(jī)效評(píng)估體系等方面入手，積極推動(dòng)農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層服務(wù)型政府；困境；有效路徑

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）06 — 0046 — 02

構(gòu)建服務(wù)型政府既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然趨勢(shì)，又是政府實(shí)現(xiàn)良治的基本訴求。何謂服務(wù)型政府，劉熙瑞認(rèn)為：“它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府?！薄?〕在農(nóng)村基層，保障農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，是農(nóng)村基層服務(wù)型基層政府的題中之義。本文在分析我國(guó)農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，就我國(guó)農(nóng)村基層服務(wù)型建設(shè)的創(chuàng)新路徑提出具體建議。

一、我國(guó)農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）服務(wù)理念缺失

觀念是行為的先導(dǎo)。從理念上看，服務(wù)型政府應(yīng)樹(shù)立“服務(wù)于民”的價(jià)值取向，圍繞公共利益開(kāi)展活動(dòng)。建設(shè)農(nóng)村基層服務(wù)型政府，必須牢固樹(shù)立服務(wù)為民、服務(wù)為先的施政理念，把維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益置于核心位置。然而，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部也是具有自利取向的“理性經(jīng)濟(jì)人”，往往在私利驅(qū)動(dòng)下?tīng)奚怖?，如官本位、?quán)力本位現(xiàn)象仍普遍存在，常年養(yǎng)成的“家長(zhǎng)管制”工作習(xí)慣難以徹底改變，忽視了我黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨?？傊鄙倭嗣癖局辽?、服務(wù)為先的執(zhí)政理念，農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)自然就缺少了應(yīng)有的思想基礎(chǔ)。

（二）職能轉(zhuǎn)變不到位

建設(shè)服務(wù)型政府，就是要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府包辦一切的局面，明確政府權(quán)力邊界，還權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，重經(jīng)濟(jì)管理、輕公共服務(wù)的政府職能偏好并沒(méi)有根本改觀，經(jīng)濟(jì)建設(shè)“一手硬”、公共服務(wù)“一手軟”的問(wèn)題，并沒(méi)有得到有效解決。這在一定程度上引發(fā)了一些突出矛盾和社會(huì)問(wèn)題，引起了廣大群眾的不滿和抱怨，影響了政府在基層群眾心中的形象?？梢?jiàn)，重經(jīng)濟(jì)管理、輕社會(huì)服務(wù)的職能偏好是農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)的一大障礙。

（三）群眾參與機(jī)制滯后

群眾參與是農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之義?！胺e極地參與是一種以政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系”〔2〕群眾參與使政府的決策治理過(guò)程由過(guò)去的“官控”變?yōu)椤懊駝?dòng)”……能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好實(shí)現(xiàn)“以民為本”的執(zhí)政理念以及提高政府依法行政的法治水平。公民參與得不到滿足的需求會(huì)變成政府外部抗?fàn)幒头磳?duì)政府的力量。〔3〕然而，目前我國(guó)的公眾參與機(jī)制存在明顯缺陷，盡管基層政府信息正在逐步走向公開(kāi)和透明，基層群眾參與意識(shí)和熱情也在逐步增強(qiáng)，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代為群眾參與提供了一定的平臺(tái)。但畢竟缺少必要的制度基礎(chǔ)和法律保障，這使得群眾參與缺少系統(tǒng)而呈碎片化，群眾參與的功效大打折扣。

二、構(gòu)建農(nóng)村基層服務(wù)型政府的有效路徑

（一）確立以“民本至上”為標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)意識(shí)

建設(shè)服務(wù)型政府，必須樹(shù)立“以人為本、公正透明、廉潔高效、誠(chéng)信守責(zé)”的基本理念，但傳統(tǒng)官本位思想對(duì)我國(guó)政府改革危害極大：“‘家長(zhǎng)制的影響；組織活動(dòng)中的人格化傾向；組織活動(dòng)的非理性和缺乏效率；對(duì)組織與領(lǐng)導(dǎo)行為缺乏有效的監(jiān)督。公私不分明，公共職位的占有和依此實(shí)施的行政權(quán)威成為某些腐敗分子謀取個(gè)人或團(tuán)體利益的工具?！薄?〕這不僅戕害了民主，也加劇了社會(huì)內(nèi)部的分化，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部關(guān)系緊張。因此，要建設(shè)農(nóng)村基層服務(wù)型政府，必須重建中國(guó)的行政文化，牢固樹(shù)立為民服務(wù)的執(zhí)政理念，以廣大農(nóng)民根本利益為政府工作中心，從根本上改變農(nóng)村基層政府的官僚主義思想，科學(xué)定位農(nóng)村基層政府的服務(wù)角色，以提高公共服務(wù)能力為前提，積極回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求。

（二）強(qiáng)化以服務(wù)群眾為基礎(chǔ)的政府職能

1.完善農(nóng)村基層政府行政管理體制。首先，結(jié)合本地農(nóng)村基層資源現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展環(huán)境的實(shí)際，對(duì)農(nóng)村基層政府中存在職能有交叉、多頭管理、政出多門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，確保農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不重疊、職權(quán)不交叉，降低行政成本，提高工作效率。其次，厘清農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，理順農(nóng)村基層政府與農(nóng)民，與上級(jí)政府，與村委會(huì)，與村民小組之間的關(guān)系，既不越俎代庖也不包辦代辦，堅(jiān)持權(quán)責(zé)明確。第三，在增強(qiáng)基層群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，不斷提高村委會(huì)、村民小組以及農(nóng)村社會(huì)組織在化解農(nóng)村社會(huì)矛盾中的作用，既提升政府行政管理水平和能力，又增強(qiáng)他們服務(wù)“三農(nóng)”的主動(dòng)性。

2.完善公共決策民主化機(jī)制。農(nóng)村基層政府工作須從實(shí)際出發(fā)，對(duì)關(guān)系本地區(qū)發(fā)展和農(nóng)民切身利益的重大事項(xiàng)作出決策，制定相關(guān)政策措施，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民根本利益。要使決策符合大多數(shù)社會(huì)公眾的利益，必須有各利益主體對(duì)其利益的充分表達(dá)?！?〕因此，一方面，要加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)的力度，提高農(nóng)民參與政府運(yùn)行的積極性，加強(qiáng)農(nóng)民、社會(huì)、輿論對(duì)政府工作的監(jiān)督，保證政府決策的民主透明；另一方面，要主動(dòng)深入了解農(nóng)民對(duì)決策的要求和愿望，對(duì)已制定政策的反饋意見(jiàn)，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與政府行為。完善責(zé)任追查機(jī)制，對(duì)造成國(guó)家和農(nóng)民利益被損害的失誤決策和失職行為的原因進(jìn)行追究，督促領(lǐng)導(dǎo)干部慎用公職權(quán)力，保證群體性決策執(zhí)行的透明度。

（三）形成以群眾利益為本的制度保障體系

1.形成基本公共服務(wù)均等化的服務(wù)體系。服務(wù)型政府的重要標(biāo)志在于政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否到位，是否能滿足群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。因此，農(nóng)村基層政府有必要樹(shù)立起“包容性增長(zhǎng)”的社會(huì)發(fā)展理念，把社會(huì)管理和公共服務(wù)納入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局中去，加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，完善保障和改善民生的制度安排，著力解決義務(wù)教育、社會(huì)保障與福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使發(fā)展成果更好惠及全體人民。

2.建立以公共服務(wù)供給為導(dǎo)向的農(nóng)村基層政府財(cái)政體制。公共財(cái)政體制決定著公共資源的分配和投入，構(gòu)建農(nóng)村基層服務(wù)型政府需要建立和完善以公共服務(wù)供給為導(dǎo)向的公共財(cái)政體制。首先，要加強(qiáng)農(nóng)村基層政府財(cái)政預(yù)算管理，細(xì)化工作項(xiàng)目預(yù)算，依法履行預(yù)算追加程序，完善預(yù)算調(diào)整手續(xù)，增強(qiáng)預(yù)算法定觀念，推行收支并行管理，完善政府采購(gòu)和集中支付制度。其次，建立事權(quán)與財(cái)力相匹配的公共資源配置體制，逐漸解決上級(jí)政府“只給政策不給錢(qián)”、基層政府“權(quán)小責(zé)大”的問(wèn)題。再次，根據(jù)實(shí)際，合理安排農(nóng)村基層政府財(cái)政支出比例，壓縮三公消費(fèi)，加大對(duì)農(nóng)村基層必需公共服務(wù)資金投入，縮小因地域等客觀因素導(dǎo)致的差距。最后，健全農(nóng)村基層政府財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，跟蹤財(cái)政支出行為，增強(qiáng)資金使用透明度，正確評(píng)估支出成本及產(chǎn)生效果，明確公共服務(wù)方向，優(yōu)化有限資源配置。

（四）構(gòu)建以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)的政府績(jī)效評(píng)估體系

1.建立以公共利益為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估制度。對(duì)農(nóng)村基層服務(wù)型政府的績(jī)效評(píng)估，應(yīng)摒棄以 GDP 為導(dǎo)向的政績(jī)?cè)u(píng)估制度，建立以公共利益為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估制度。首先，要科學(xué)合理細(xì)化績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，既要注重績(jī)效評(píng)估指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，也要能全方位評(píng)價(jià)農(nóng)村基層政府工作。其次，對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)的評(píng)估，既要有定性分析，也要有定量比較，既要橫向與同一地區(qū)不同農(nóng)村基層政府比較，也要縱向與同一農(nóng)村基層政府不同時(shí)期比較，準(zhǔn)確評(píng)估農(nóng)村基層政府工作。再次，要根據(jù)農(nóng)村基層政府所處地域不同，政府工作重點(diǎn)任務(wù)不同，根據(jù)本地實(shí)際情況，對(duì)績(jī)效評(píng)估體系中指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行實(shí)時(shí)的調(diào)整。最后，農(nóng)村基層政府績(jī)效評(píng)估既要以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，也要聘請(qǐng)第三方專業(yè)評(píng)估對(duì)基層政府工作進(jìn)行科學(xué)、專業(yè)、系統(tǒng)的評(píng)估。

2.規(guī)范合理有效的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。

進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格追究基層政府及其工作人員在履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能方面失職或不作為的責(zé)任。首先，建立政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果問(wèn)詢制度，完善問(wèn)詢的渠道和程序，對(duì)于社會(huì)關(guān)切要及時(shí)給予回應(yīng)，依法追究政府機(jī)關(guān)及其工作人員在履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能方面失職或不作為的責(zé)任。其次，按照權(quán)責(zé)一致原則，明確農(nóng)村基層政府各部門(mén)及各崗位的職權(quán)與責(zé)任，并作出明確規(guī)定，既明確責(zé)任主體，又杜絕問(wèn)責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)偏差。最后，落實(shí)“一把手”責(zé)任制，對(duì)農(nóng)村基層政府及其工作人員濫用職權(quán)或違法違紀(jì)的行為，及時(shí)追究其政治責(zé)任和法律責(zé)任。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇〔J〕.中國(guó)行政管理，2002，（07）.

〔2〕〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.張成福，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

〔3〕蔡定劍.公眾參與：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)〔M〕.北京： 法律出版社，2009：19-24.

〔4〕魏娜.官僚制的精神與轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)組織模式的塑造〔J〕.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（01）.

〔5〕王洛忠.我國(guó)轉(zhuǎn)型期公共政策過(guò)程中的公民參與研究〔J〕.中國(guó)行政管理，2005，（08）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕