國家建設(shè)理論視野中的地方政府權(quán)力重構(gòu)問題分析

劉曉杰

[摘 要]在國家建設(shè)理論視野中，地方政府權(quán)力配置問題突出，通過分析地方政府權(quán)力構(gòu)建的影響因素：國家結(jié)構(gòu)形式、中央與地方關(guān)系、歷史傳統(tǒng)等，運用國家建設(shè)理論對地方政府權(quán)力重構(gòu)進(jìn)行規(guī)范性分析，提出重新配置地方政府權(quán)力的構(gòu)想，從而使地方政府權(quán)力得到更為有效的發(fā)揮，推動盡快實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]國家建設(shè)理論；地方政府；權(quán)力重構(gòu)

[中圖分類號]D035.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0043 — 03

在我國，地方政府權(quán)力對于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治局勢穩(wěn)定乃至民主制度運行有著千絲萬縷的聯(lián)系。新常態(tài)下中共中央提出實現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)，既契合了實際國情，又回應(yīng)了人民關(guān)切，為我國地方政府權(quán)力建構(gòu)提出了新的目標(biāo)任務(wù)?；趪医ㄔO(shè)理論的視角，探討如何合理配置、正確行使政府權(quán)力，如何有效化解政府失靈、市場不健全等問題，已成為了一個備受關(guān)注的話題。

一、地方政府權(quán)力建構(gòu)的影響因素

地方政府的權(quán)力是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)亦或上級政府通過一定法律程序授予。地方政府據(jù)此管理地方性事務(wù)、行使政府職能，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和政治目的。影響我國地方政府權(quán)力建構(gòu)的因素，主要有三個。

（一）國家結(jié)構(gòu)形式

國家結(jié)構(gòu)形式是指國家的整體和組成國家整體的部分之間的關(guān)系，一般情況下指的是中央和地方之間的相互關(guān)系。我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制中央集權(quán)制，權(quán)力集中于中央手里，中央授予地方一定的權(quán)力，地方服務(wù)于中央。全國和地方人大及其常務(wù)委員會的立法授權(quán)是地方政府權(quán)力的來源。這種權(quán)力來源既符合我國現(xiàn)實需要，又具有一定特色。

（二）中央與地方關(guān)系

改革開放在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史上具有里程碑意義。改革開放前是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放后開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換。我國中央政府和地方政府間的關(guān)系也在改革開放前后呈現(xiàn)出了不同。建國至改革開放前，我國中央與地方關(guān)系雖歷經(jīng)變化，但始終處于集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)的怪圈里，經(jīng)常陷入“一統(tǒng)就死，一分就亂”的兩難境地。1976年以后的政權(quán)管理呈現(xiàn)出中央集權(quán)與分權(quán)的交替發(fā)展〔1〕，但在如何有效劃分中央與地方權(quán)責(zé)的問題上，并沒有形成一致的看法。改革開放以來，中央與地方關(guān)系開始出現(xiàn)新的變化。在限定的體制內(nèi)行政性放權(quán)，引發(fā)了中國社會權(quán)力關(guān)系的深刻變化〔2〕。隨著改革開放的深入，中央與地方權(quán)力分配問題也逐漸達(dá)成了一定的共識，如把中央政府的權(quán)威維護(hù)好、中央與地方要權(quán)責(zé)一致等。目前，我國中央與地方的事權(quán)劃分正朝著優(yōu)化、科學(xué)的格局邁進(jìn)。

（三）歷史傳統(tǒng)

我國自古以來就是中央集權(quán)的國家，權(quán)力牢牢掌握在中央手中，地方政府完全沒有自主權(quán)。新中國成立前，中央下放地方權(quán)力從不設(shè)置依據(jù)，全然依靠中央決策者的主觀臆斷，隨意授權(quán)和收權(quán)，這很容易致使地方政府治理出現(xiàn)問題。新中國建國后，建立實行了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨政治協(xié)商制度，既保證了一定的中央集權(quán)，又確保了適當(dāng)?shù)姆謾?quán)。集權(quán)和分權(quán)均具有兩面性，只有科學(xué)分配，才能使中央和地方政府的權(quán)力都得到合理高效的發(fā)揮。

二、國家建設(shè)理論對地方政府權(quán)力重構(gòu)的指導(dǎo)意義

（一）國家建設(shè)理論的基本內(nèi)容

國家建設(shè)理論從狹義的角度上來說就是國家政權(quán)建設(shè)理論。國家政權(quán)建設(shè)是國家各級政權(quán)機(jī)構(gòu)的建立和完善，國家權(quán)力向社會各類組織擴(kuò)張，調(diào)整政府、市場與社會三者之間的關(guān)系，完成國家的現(xiàn)代化建設(shè)。查爾斯·蒂利曾提出國家政權(quán)建設(shè)主要表現(xiàn)在，國家政權(quán)的官僚化與理性化、政權(quán)的滲透性和分化以及對下層控制的加強(qiáng)〔3〕。對于國家建設(shè)理論，國家是在政治和經(jīng)濟(jì)過程中擁有自主性和能力的實踐者，政府權(quán)力的合理運行需要國家的宏觀調(diào)控。

（二）國家建設(shè)理論下地方政府權(quán)力建構(gòu)的規(guī)范分析

國家建設(shè)的本質(zhì)在于起到規(guī)范與引導(dǎo)作用，讓不同社會主體在國家建設(shè)和社會發(fā)展中的發(fā)揮應(yīng)有的作用，國家要保留傳統(tǒng)的管理職能，同時更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，管理和服務(wù)要充分結(jié)合〔4〕。然而，地方政府權(quán)力在實際生活中并未完全體現(xiàn)出權(quán)力的價值及社會效益，只注重了短期增長效益的公共投資，而忽略了關(guān)系民生的公共服務(wù)供給。改變當(dāng)前的這種局面，應(yīng)是地方政府的主要著眼點。

一是合理分開地方政府的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。地方政府的權(quán)力是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者上級政府按照一定的法律依據(jù)授予的，擁有決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)，這三者權(quán)力不僅相互制約，還相互協(xié)調(diào)。理清地方政府職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善運行機(jī)制，需要地方政府決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適當(dāng)分離。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“行政三分制”〔5〕的提出，考慮的出發(fā)點是基于行政效率。行政機(jī)關(guān)行使決策權(quán)，那么就需要將執(zhí)行權(quán)從行政機(jī)關(guān)的手里分離出來，將地方政府的權(quán)利主體多元化，來提高行政決策執(zhí)行的效率〔6〕。因此，把地方政府的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合理分開，會更有利于地方政府權(quán)力的重置。

二是明確政府與社會、市場之間的界限。我國明確政府與社會、市場關(guān)系的規(guī)范可見于部分單行法中，總的規(guī)范還很不完善。目前的地方政府仍是“全能型政府”，擁有行政計劃、行政調(diào)查、行政許可、行政處罰的權(quán)力，限制市場和社會的權(quán)力，只有國家重置地方政府的權(quán)力，才能把部分不該由地方政府行使的權(quán)力交還給社會和市場。想要改善政府與社會關(guān)系，首先政府要適當(dāng)放松對社會的控制，將政府本身和社會職責(zé)權(quán)限的界限明確區(qū)分開，使“全能型政府”轉(zhuǎn)變成“有限政府”，因為有限政府才適合市場經(jīng)濟(jì)的需要，才能激發(fā)出企業(yè)和社會主體更大的積極性。

三是理清地方政府的權(quán)力配置。若要重構(gòu)地方政府的權(quán)力，就得先理清地方政府權(quán)力的配置。長期以來，中央與地方政府權(quán)力配置權(quán)限劃分不明確，沒有完全法律化、標(biāo)準(zhǔn)化，中央高度集權(quán)，地方辦事需要上報請示，地方政府敷衍了事，行政效率低下。一方面，地方的積極性因受到以“條條”為主導(dǎo)的自上而下關(guān)系的壓抑。另一方面，因權(quán)力下放導(dǎo)致地方政府只考慮地方利益的趨勢日益明顯，已逐漸形成“上有政策，下有對策”的格局，重構(gòu)地方政府權(quán)力已勢在必行。

三、地方政府權(quán)力的重構(gòu)

一個有活力、具有創(chuàng)新型的地方政府必須要處理好與市場、與社會、與上下級政府間的關(guān)系，地方政府可以嘗試從以下幾個方面分析入手。

（一）重構(gòu)地方政府與市場的關(guān)系

政府重新構(gòu)建與市場關(guān)系的方向主要有兩個。

一是規(guī)范的市場。規(guī)范市場需要地方政府采取一些必要的手段，打破市場內(nèi)的某些壟斷，讓市場自由化公平競爭，另外還要規(guī)范市場的運行體制，形成良好的市場運行體系。完整的市場運行體系，健全和完善生產(chǎn)要素市場是關(guān)鍵的因素所在，生產(chǎn)要素市場包括生產(chǎn)資料市場、金融市場、勞動力市場、信息市場等，這些市場之間需要相互聯(lián)系和相互作用，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。地方政府制定相關(guān)的章程規(guī)定來穩(wěn)定市場的運行秩序。企業(yè)之間公平自由競爭，把控政府企業(yè)的壟斷行為，這樣才有利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。充分利用獲得的市場信息資源，在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展條件下，誰擁有準(zhǔn)確市場信息資源，誰就在市場競爭中占據(jù)有利的地位。在當(dāng)前的市場環(huán)境下，市場信息就是效益，充分利用好市場信息資源，即可實現(xiàn)市場利益最大化。

二是合理的管制。合理的管制必須在嚴(yán)格執(zhí)法條件下，充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)職能，保護(hù)商品生產(chǎn)者的利益得以實現(xiàn)〔7〕。市場經(jīng)濟(jì)對政府的要求十分苛刻，政府既要作為市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的權(quán)力后盾，同時也要限制自己的權(quán)力。地方政府對市場進(jìn)行合理的管制，監(jiān)督企業(yè)活動制度的制定，對企業(yè)提供的產(chǎn)品的質(zhì)量、價格進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，規(guī)范市場的運行。需要規(guī)制有法，遵循法律規(guī)章，不能發(fā)生侵權(quán)行為；管理制度在執(zhí)行過程要有力度，不能有任何舞弊的行為，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的程度，這樣才能管理好市場，穩(wěn)定市場運行秩序。

（二）重構(gòu)地方政府與社會的關(guān)系

重構(gòu)地方政府權(quán)力堅持有限政府的理念，積極培育市民社會，使得政府與社會之間既相互制約又相互合作，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。

一是培育社會自治能力。政府管理社會，包攬一切社會事務(wù)，會導(dǎo)致社會缺乏自我管理能力。因此，需要地方政府放權(quán)，讓社會進(jìn)行自我管理，培育其自治能力。（1）大力培育社會中介組織。地方政府培育一些社會中介組織的自治性和自主性，避免官辦的依附型社會中介組織，那不是社會需要的社會中介組織。當(dāng)社會中介組織面臨資金短缺問題，可以通過合法渠道從政府財政獲得資金補(bǔ)貼；社會中介組織需要的是高素質(zhì)的技術(shù)人才，能夠及時地與政府進(jìn)行溝通、交流，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，可以采取社會組織擔(dān)任主體治理社會，地方政府從中輔助治理，這就需要地方政府監(jiān)管擔(dān)任主體治理社會的社會中介組織，防止權(quán)力亂用，尤其是政府治理規(guī)范和社會的需要，但同時保證社會組織依法擁有自我管理權(quán)利。目前社會組織的自我管理監(jiān)督有利于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因而培育社會中介組織可以改善政府與社會的關(guān)系。（2）地方政府與社會需要相互合作。地方政府是權(quán)力有限的政府，社會主義現(xiàn)代化有賴于政府與社會的合作，社會能夠自主解決的事務(wù)，就無需政府承擔(dān)，政府與社會在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，維護(hù)好人民的利益，保證地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，地方政府可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通信平臺，與社會各階層進(jìn)行信息交流與溝通，保證與社會進(jìn)行密切互動與聯(lián)系，形成社會治理網(wǎng)絡(luò)；建立公民個人權(quán)利保障機(jī)制；建立監(jiān)督機(jī)制，由公民監(jiān)督地方政府與社會關(guān)系，使社會真正做到和政府平等交流與合作。

二是進(jìn)行有效的社會管理。地方政府原本的管理社會的模式、范圍和方法都需要重新構(gòu)建，來保證有效的社會管理。（1）在管理社會的模式上，把政府和社會分開管理。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會需要政府管理的事務(wù)越來越多，政府以前對社會的管理模式已經(jīng)不再適用了，現(xiàn)在要改變這種模式，社會要通過社會組織自行管理社會事務(wù)，地方政府行使有限的社會權(quán)力，政府只需為社會提供公共服務(wù)，如規(guī)劃社會發(fā)展方向、提供公共物品、保障公民權(quán)益、辦理公共事務(wù)等。（2）在管理社會的范圍上，不需要地方政府包攬一切社會事務(wù)，社會組織自有能力管理好社會事務(wù)，政府可以收縮管理的范圍，只需向社會提供公共服務(wù)。（3）在管理社會的方法上，政府要依法保護(hù)社會，社會要監(jiān)督政府權(quán)力的行使。不管是政府還是社會，其所有行為都應(yīng)受到法律的約束。在治理社會秩序以及維護(hù)公民權(quán)利上，地方政府需要在法律的規(guī)范下進(jìn)行；當(dāng)然，社會也需要對政府進(jìn)行監(jiān)督，這是法律賦予的監(jiān)督權(quán)，這也方便政府與社會的共同合作治理。地方政府在“有限政府”和“有效政府”的信念下重構(gòu)自己的權(quán)力，社會實現(xiàn)社會中介組織的自我管理并不斷加強(qiáng)，政府與社會建立及時溝通的橋梁，進(jìn)行協(xié)商與合作，實現(xiàn)政府與社會的“善治”?！?〕

（三）建立良性互動的上下級政府合作關(guān)系

需要重新構(gòu)建地方政府的權(quán)力機(jī)制，同時需要解決各級政府本身制度的不合理以及不科學(xué)的問題。

一是建立合理分工、相互信任的制度。建立合理的各級政府之間的分工，平衡各級政府之間的利益，才能建立相互信任的基礎(chǔ)，并進(jìn)一步建立信任制度。中央與地方之間更應(yīng)如此。開國初期，國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視各級政府的合理分工，在《論十大關(guān)系》中毛澤東就作出相關(guān)的指示：“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，可以拓寬地方政府的權(quán)力，讓地方擁有更多的獨立自主權(quán)，更好地處理地方事務(wù)，這對于我們的國家建設(shè)比較有利”〔9〕。此外，在憲法和相關(guān)法律制定中，也應(yīng)該明確規(guī)定中央與地方以及各級政府之間的關(guān)系，但實際情況與規(guī)范中的情形并不符合，不論政府集權(quán)統(tǒng)一指導(dǎo)期間還是之后的分權(quán)改革時期，各級政府分工都沒有做到明確，其中最主要的原因是在政府的垂直控制和內(nèi)部決策下，各級政府之間相互信任度很低。政府進(jìn)行垂直控制時，上級政府掌握實權(quán)，他們可以為了實現(xiàn)政治目標(biāo)而采取錯誤的手段，不顧下級政府的利益，這就導(dǎo)致“權(quán)力本位”政治體制的形成。并且上級政府對下級政府的監(jiān)督不及時，下級政府就利用手中控制權(quán)力，謀取政治利益，采取逃避或者草率應(yīng)付上級的政治考核的消極行為。政治活動在權(quán)力控制下，本來上下級政府之間在行政決策上就缺乏相互信任，導(dǎo)致了政府之間利用和被利用的關(guān)系局面，因而政府在政策制定實施的時候就不會首先考慮到公眾的利益，這也嚴(yán)重制約了地方政府轉(zhuǎn)型。想要改變當(dāng)前這種不利狀況，公眾參與和監(jiān)督地方政府的政策決策和實施過程必不可少，拓寬渠道、傾聽民意，進(jìn)一步讓公眾監(jiān)督制約政府權(quán)力，建立一個陽光、透明的良好政府。鞏固各級政府與公眾之間公共服務(wù)動機(jī)，另外價值觀也需要加強(qiáng)交流。在構(gòu)建共同領(lǐng)導(dǎo)決策體制過程中，各級政府之間提供的公共服務(wù)需要得到認(rèn)可，民眾也積極參與政府的決策，各級政府與公眾取得信任，政府間也建立了信任機(jī)制。

二是合理劃分政府公共事務(wù)管理權(quán)力。到目前為止，我國現(xiàn)有的法律當(dāng)中，沒有任何一部法律明確規(guī)定各級政府的權(quán)責(zé)界限，包括中央政府與地方政府，僅僅把中央和地方政府的組織形式明確劃分開。由此可見，《中央與地方關(guān)系法》的制定就顯得非常有必要了。只有制定出明文法律，這樣再次調(diào)整中央與地方政府權(quán)力的界限就有了法律依據(jù)，而不是主觀臆斷地進(jìn)行劃分。另外，他們權(quán)力運作過程就可以受到法律規(guī)范的保護(hù)，中央與地方政府的職權(quán)范圍也得到了規(guī)范，不會在事務(wù)處理上有沖突。合理劃分中央與地方政府事權(quán)，依據(jù)法律法規(guī)，中央和地方要有各自專有的權(quán)力，同時明確共同擁有的權(quán)力。根據(jù)我國實際基本情況，中央政府的專有權(quán)力包括有：外交、國防與軍事、司法制度、海關(guān)、金融以及其它依法應(yīng)專門屬于中央的事項。地方政府專有權(quán)力可以有：地方性法規(guī)、區(qū)域貿(mào)易、區(qū)域教育、交通、衛(wèi)生等專屬于地方政府的事務(wù)。由中央和地方共同享有的權(quán)力也需要作出明確的規(guī)定，只有這樣，中央和地方的權(quán)力由明文法律規(guī)范制約著，就不會出現(xiàn)權(quán)力爭議的問題了。

地方政府權(quán)力的重構(gòu)就是要政府“革自己的命”，在國家建設(shè)理論視野中，提出重構(gòu)地方政府權(quán)力的構(gòu)想，通過重構(gòu)地方政府與社會、市場的關(guān)系，培育社會自治能力，實現(xiàn)市場運作的合理化和規(guī)范化，營造良好的公平競爭的社會環(huán)境，促進(jìn)市場的有序進(jìn)行。上下級政府間相互合作，良性互動，有利于保證各級政府間權(quán)力的合理化和科學(xué)化，向著國家現(xiàn)代化邁進(jìn)。隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)推進(jìn)，相信國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)會離我們越來越近，地方政府權(quán)力的運作正在逐漸走向較高的水平。

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕