淺析我國(guó)民事公益訴訟制度的完善

徐若琳

摘要：在全力建設(shè)法治國(guó)家的大前提之下，民事公益訴訟越來(lái)越受到人們的思考和關(guān)注，國(guó)家立法、司法機(jī)關(guān)也相繼出臺(tái)一系列的法律法規(guī)來(lái)細(xì)化該制度，但是在實(shí)務(wù)中，任然存在這訴訟主體范圍過(guò)小，受案范圍過(guò)小等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)細(xì)化相關(guān)制度的規(guī)定，擴(kuò)大公益訴訟主體的范圍，真正體現(xiàn)出“公益”二字之價(jià)值，才是民事公益訴訟這一制度的目的與追求。

關(guān)鍵詞：民事 公益訴訟 完善

民事公益訴訟是我國(guó)訴訟法學(xué)中的“新興事物”，受到廣泛的關(guān)注和熱烈的討論，既是我國(guó)法治繁榮的表現(xiàn)，也是實(shí)務(wù)之中出現(xiàn)了許多之前的法律制度無(wú)法解決的問(wèn)題的反映。2013年新《民事訴訟法》開始實(shí)施至今已有三年，相關(guān)法規(guī)如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)》、《環(huán)境保護(hù)法》都在配套修改和改進(jìn)，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出了戰(zhàn)略性部署和戰(zhàn)術(shù)性安排，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

一、民事公益訴訟制度的現(xiàn)狀

新《民事訴訟法》規(guī)定了公益訴訟制度，但是過(guò)于粗略，操作性較弱，2014年12月最高人民法院連續(xù)兩次做出了司法解釋，力圖完善相關(guān)規(guī)定，使得該制度在實(shí)踐中更容易實(shí)行。

（一）明確了地域管轄和級(jí)別管轄

“解釋（一）”第6條第1款規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄”?！敖忉專ǘ钡?85條規(guī)定：“公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”。在環(huán)境污染公益訴訟中，可能會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義，而這兩條司法解釋基本上把級(jí)別管轄和地域管轄規(guī)定清楚了。

（二）適當(dāng)改變舉證規(guī)則，有利于該制度的實(shí)施

解釋（一）”第22條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持”。一般案件的舉證規(guī)則都是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，但是在民事環(huán)境公益訴訟中，由于涉及到比較專業(yè)的問(wèn)題，一般人很難舉出專業(yè)的證據(jù)來(lái)證明環(huán)境受到了污染，被告方則是專業(yè)的公司或者工廠，有更加強(qiáng)的實(shí)力和背景來(lái)應(yīng)付。因此，舉證責(zé)任倒置有利于環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)行，有利于公民更好的監(jiān)督企業(yè)依法生產(chǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。

（三）明確了生態(tài)修復(fù)賠償?shù)脑V訟

“解釋（一）”第20條規(guī)定：原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無(wú)法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等費(fèi)用。該條款明確要求被判決污染了環(huán)境的企業(yè)應(yīng)該恢復(fù)其所污染的生態(tài)環(huán)境。

二、民事公益訴訟制度目前存在的問(wèn)題

（一）法院不能完全擺脫行政力量的干擾

民事公益訴訟制度寫進(jìn)《民事訴訟法》是為了解決污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，但是由于我國(guó)民訴固有的一些問(wèn)題如立案困難、立案不判、執(zhí)行困難等，讓這個(gè)新的制度也陷入之中尷尬的境地。2011年發(fā)生在云南省的曲靖市鉻渣污染一案中，當(dāng)?shù)胤ㄔ弘m然受理了這一案件，但是并沒(méi)有跟一般案件一樣進(jìn)行審理和判決，而是依靠當(dāng)?shù)卣男姓α縼?lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決。這不是個(gè)例.

在上述類型的案件中，尤其是環(huán)境公益訴訟的主體基本都是污染企業(yè)，它們同當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系，而目前地方法院并不能完全不受到行政力量的干擾，如何讓法院擺脫行政力量的干預(yù)，在公益訴訟中行政權(quán)力的影響極大，這不得不要求立法者在設(shè)計(jì)民事公益訴訟相關(guān)制度時(shí)格外注意對(duì)行政權(quán)力的約束和限制，避免該制度在行政權(quán)力面前成為具文。

（二）訴訟主體不明確

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。上述法律條文中“機(jī)關(guān)”、“有關(guān)組織”均沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，訴訟主體就成了一個(gè)十分模糊的概念。2012年山東濰坊市中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)公益訴訟一案中，法院拒絕受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴濰坊樂(lè)港食品股份有限公司第三商品豬養(yǎng)殖場(chǎng)的起訴狀，理由是他們不能確認(rèn)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是否具備訴訟主體資格。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的所有訴訟均被法院以“主體不適格”為由拒絕受理。訴訟法上的主體適格這一制度本來(lái)是為了規(guī)范訴訟主體，避免無(wú)關(guān)的人提出訴訟，浪費(fèi)司法資源而設(shè)置，但是現(xiàn)在法院以此來(lái)約束一個(gè)環(huán)保部下屬的組織，并且的確有污染環(huán)境的事件發(fā)生，法院理應(yīng)受理案件。從這個(gè)例子可以看出地方法院對(duì)于公益訴訟的態(tài)度，在沒(méi)有明確公益訴訟的主體之前，以主體不適格來(lái)拒絕受理案件仍然是很可能出現(xiàn)的。盡管新《民事訴訟法》沒(méi)有具體規(guī)定訴訟主體，法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件事實(shí)來(lái)判斷是否該受理。訴訟主體不適格不能成為法院不受理案件的擋箭牌，盡管實(shí)踐之中也無(wú)法追究法院的責(zé)任。

（三）受理案件范圍小

新《民事訴訟法》第55條對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的可訴范圍局限在“污染環(huán)境”，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條同樣將可訴范圍局限在“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”，相關(guān)司法解釋也沒(méi)有對(duì)于公益訴訟的范圍擴(kuò)大。并且，法律也沒(méi)有規(guī)定“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破話生態(tài)的行為”的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)，仍然只能由法院自行判斷。筆者認(rèn)為，在我國(guó)這種成文法系國(guó)家內(nèi)，法官造法被嚴(yán)格限制，因此法官只能根據(jù)已有的法律來(lái)審理案件。

立法者沒(méi)有把個(gè)人列為可以提起公益訴訟的主體，是十白有的人會(huì)故意提起訴訟，浪費(fèi)司法資源，提高訴訟成本，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不可否認(rèn)這種立法考量有一定的道理，但是它更多的妨礙了民事公益訴訟制度的實(shí)行。惡意、虛假訴訟應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的法律來(lái)規(guī)制，而不是為了避免它的發(fā)生而影響到其他制度的正常實(shí)行。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10條原則規(guī)定：“公民參與是解決環(huán)境問(wèn)題的最好方法，任何人都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@知當(dāng)局擁有的環(huán)境信息，也應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)參與到環(huán)境決策過(guò)程中。各國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)環(huán)境信息公開提升公民環(huán)境意識(shí)和參與意識(shí)，也應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑和補(bǔ)救修復(fù)措施”。公民以獨(dú)立的主體身份參與到這一個(gè)過(guò)程中，必然會(huì)讓相關(guān)制度得到有效的落實(shí)。

三、民事公益訴訟制度的完善

（一）完善相關(guān)立法，強(qiáng)調(diào)法院責(zé)任

具體而言，新《民事訴訟法》還應(yīng)該從訴訟程序法方面加強(qiáng)立法完善。例如審判制度之中，因?yàn)楣嬖V訟涉及面廣，參與人員多，社會(huì)影響大，案件大都比較復(fù)雜，所以應(yīng)該由審判經(jīng)驗(yàn)、水平都比較豐富的法院進(jìn)行審理，這樣既可以保障公益訴訟制度目的得以實(shí)現(xiàn)，也可以保護(hù)企業(yè)的合法利益不受侵害。一方面，由于涉污染的訴訟標(biāo)的一般都比較大，要注意原告提起訴訟時(shí)的訴訟費(fèi)用不應(yīng)該超出其能夠承受的范圍。如果訴訟費(fèi)用畸高，這也會(huì)成為阻礙公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)的障礙之一。另一方面，如果法院查明原告是故意利用訴訟來(lái)獲利，涉嫌惡意訴訟的，就應(yīng)該有相應(yīng)的法律可以制裁這一行為，節(jié)約司法資源。正如前文所說(shuō)，對(duì)于公益訴訟中的舉證規(guī)則應(yīng)該適當(dāng)做出特別規(guī)定。

（二）擴(kuò)大原告范圍，保障制度實(shí)現(xiàn)

目前我國(guó)已經(jīng)開始試點(diǎn)部分地區(qū)檢察院作為公益訴訟的主體，這似乎是一個(gè)好的苗頭，國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)提起訴訟，如何處理國(guó)家機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位，又將是對(duì)法院的一次考量。例如：以往環(huán)境污染案件中的原告都是普通群眾，力量有限，而被告掌握著大量的資源，一般人很難在這樣的訴訟中感受到公正。而檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，成為另一種力量懸殊的對(duì)比。因此，立法者可以規(guī)定對(duì)于不同規(guī)模的企業(yè)采用不同的訴訟主體。一般的企業(yè)作為被告，則由普通民眾或者社會(huì)團(tuán)體作為原告；對(duì)于規(guī)模特大的企業(yè)或者國(guó)企等實(shí)力超群的企業(yè)，則應(yīng)該由相應(yīng)的檢察院提起訴訟，這樣才可以使得訴訟雙方地位基本趨平。

我國(guó)新《民事訴訟法》沒(méi)有規(guī)定公民可以作為民事公益訴訟的原告，如前所述，不論我國(guó)立法機(jī)關(guān)出于什么理由否認(rèn)公民在公益訴訟中的訴權(quán)，最終生態(tài)環(huán)境的直接承受者卻是公民自身或者說(shuō)最終消費(fèi)者是每一個(gè)普通公民等。用法律的形式肯定公民的公益訴訟權(quán)利，是憲法的要求，也是人權(quán)的要求。即使是目前的社會(huì)環(huán)境、公民環(huán)境意識(shí)等還沒(méi)有達(dá)到一定高度，也應(yīng)該賦予公民有限的訴權(quán)而不是完全禁止該項(xiàng)權(quán)利。只有讓每個(gè)公民都有可能切實(shí)參與到公益訴訟中來(lái)，才有可能將該制度落實(shí)到實(shí)處，才能逐漸喚醒公民的權(quán)利意識(shí)、環(huán)境意識(shí)，更好的行使主人翁的權(quán)利。

（三）明確受案范圍，界定案件性質(zhì)

新《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定了污染環(huán)境和侵害重負(fù)消費(fèi)者合法權(quán)益的行為可以提起公益訴訟，另外損害社會(huì)公共利益的行為也可以提起公益訴訟。該條法律規(guī)定了兩種行為可以提起訴訟，而兜底條款卻是模糊的，很難確定行為是不是損害了社會(huì)公共利益。明確受案范圍，就是要具體規(guī)定環(huán)境污染的程度，受害人范圍，經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額等一系列可以確定的事物。

該條還規(guī)定了損害社會(huì)公共利益的行為可以提起公益訴訟，那么立法者也應(yīng)該規(guī)定如何界定某個(gè)行為是否是損害社會(huì)公共利益的，也應(yīng)該規(guī)定何種程度時(shí)就可以提起訴訟。這樣才可以完善我國(guó)的民事公益訴訟制度，使之成為一個(gè)系統(tǒng)的、完整的訴訟制度，真正起到保護(hù)社會(huì)公共利益的作用。

法院在當(dāng)面社會(huì)中的作用不僅僅是審判，還是化解社會(huì)矛盾的重要力量。隨著人們法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的日益提高，民事公益訴訟案件數(shù)量的增多只是時(shí)間問(wèn)題，法院應(yīng)該通過(guò)審判化解社會(huì)矛盾，使之得到妥善解決，而不能以各種方式避免介入矛盾，或者把矛盾推向其他地方。民事公益訴訟一般都會(huì)涉及到許多人的利益，如果處理的不好一定會(huì)造成惡劣的社會(huì)影響，甚至影響到黨和國(guó)家的事業(yè)，所以要規(guī)定法院的責(zé)任，避免法院不立案、不審判。