彼得斯參與式國家理論依據(jù)解析

陳巖

摘 要：彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了參與式國家的政府模式，彼得斯認(rèn)為參與式國家理論的依據(jù)有參與管理、基層官員、對(duì)話式民主和公有社會(huì)。通過對(duì)這四種理論依據(jù)的解析，可以更好的了解參與式國家理論的內(nèi)涵，了解這些理論依據(jù)和理論本身之間的互動(dòng)聯(lián)系，并進(jìn)一步理解基于這種理論政府該如何構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：彼得斯；參與式國家；理論依據(jù)

彼得斯在1996年出版的《政府未來的治理模式》中提出了參與式國家的理論。參與式國家的理論與政府治理的其他許多理論一樣，是來自于私人部門的經(jīng)驗(yàn)。參與式國家理論的基本假設(shè)是傳統(tǒng)官僚制這種層級(jí)節(jié)制的、由上而下的管理形態(tài)限制了員工對(duì)其從事工作的參與。而大量的有能力、有才華的低級(jí)員工不能很好地發(fā)揮才能。私人部門的低級(jí)員工直接與顧客接觸，能掌握更多的信息，但是他們的這種才能卻被埋沒。對(duì)照政府部門，就是把決策范圍之外的政府組織的成員更進(jìn)一步來說，包括更為廣泛的公眾群體。[1]市場式政府理論和解制型政府理論主要都是注重類似于私人部門的高級(jí)經(jīng)理一樣的公共組織較高的管理階層，而參與式國家則更注重低層員工即政府下層的工作人員。由于公共組織和私人部門的不同，這種尋求廣泛參與的對(duì)象從政府部門的底層員工擴(kuò)展到公民參與最后也涉及了協(xié)商治理的指向。關(guān)于參與式國家的理論依據(jù)，已經(jīng)超越了管理，從民主理論到國家社會(huì)關(guān)系都有支持參與式國家的理論。

一、理論依據(jù)之一：參與管理

參與式國家的第一個(gè)理論依據(jù)是參與管理，參與管理仍然屬于管理的范圍內(nèi)，也是從私人部門得到的經(jīng)驗(yàn)，彼得斯總結(jié)了參與管理的最基本的概念，是指員工對(duì)與其有關(guān)的工作，生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。從霍桑實(shí)驗(yàn)開始，這種員工介入的模式已經(jīng)成為公司部門的重要關(guān)注點(diǎn)?；羯?shí)驗(yàn)之后，梅奧創(chuàng)立了企業(yè)員工是“社會(huì)人”的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，打破了從亞當(dāng)·斯密開始都把人看做是“經(jīng)濟(jì)人”的觀點(diǎn)。梅奧認(rèn)為不能把人看成孤立的存在，人需要?dú)w屬于某個(gè)群體，并受到集體的規(guī)則、情感的影響。人們追求的不只是物質(zhì)上的滿足，還追求歸屬于群體，人們需要群體之間的友情、尊重、歸屬感等等。當(dāng)時(shí)大多數(shù)的管理學(xué)家都認(rèn)為，組織是理性的，個(gè)人應(yīng)該改造自己來適應(yīng)組織。但是，在阿吉里斯看來這是違背人性的，這種壓制人性的做法，最終必然會(huì)導(dǎo)致個(gè)人與組織的沖突，最終也會(huì)不利于組織的發(fā)展。利克特認(rèn)為管理的領(lǐng)導(dǎo)方式有以下幾中，專權(quán)的命令式、溫和的命令式、協(xié)商式和參與式。前三種制度雖然在程度上有所差別，但是并沒有本質(zhì)上的不同。只有第四種參與式的管理是真正超越前三種模式，是對(duì)人的價(jià)值的真正的重視。參與型管理方式其中一個(gè)重要的要求就是上級(jí)管理層的人員必須要支持下屬，將人的價(jià)值放在第一位。福萊特的觀點(diǎn)是我們只有在集體組織之中才能發(fā)現(xiàn)真正的人。福萊特的思想比起組織本身更關(guān)注個(gè)體的狀態(tài)，因此被認(rèn)為試圖消除科層制中的組織與人關(guān)系樣態(tài)的各種沖突與危機(jī)。[2]與傳統(tǒng)的科層制相比，這些管理學(xué)家都將著眼點(diǎn)放在個(gè)體的作用上。

以上是在管理科學(xué)方面，關(guān)于人本主義的一些思潮。在公共行政部門，也有許多關(guān)于參與的介紹，比如戈雷別維斯基關(guān)于公共行政面臨的主要問題的介紹，認(rèn)為公共組織中的政府部門不能夠很好地滿足公眾的需求。斯蒂爾曼也主張?jiān)诓粨p害人性的情況下進(jìn)行更廣泛更開放的治理。工作范圍的擴(kuò)大和組織參與的進(jìn)一步發(fā)展就是授權(quán)，授權(quán)的概念在全面質(zhì)量管理中得到很好地體現(xiàn)。全面質(zhì)量管理是借鑒與私人部門的管理方式，并在公共部門得到了很好地實(shí)踐。全面質(zhì)量管理就是要在組織內(nèi)部創(chuàng)造一種鼓勵(lì)參與的氣氛，讓基層員工能很好地為產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)責(zé)，增加員工的主人翁意識(shí)。授權(quán)對(duì)公共部門的公務(wù)員具有很強(qiáng)的吸引力，保障了公共服務(wù)的一致性，提供了讓公共部門的內(nèi)部成員齊心協(xié)力的平臺(tái)。

二、理論依據(jù)之二：基層官員

參與式國家理論的第二個(gè)理論依據(jù)是基層官員?；鶎庸賳T是公共組織中有效運(yùn)作的核心?；鶎庸賳T和參與管理中所指的基層員工是不同的。參與管理所指的基層員工應(yīng)該是沒有掌握權(quán)力的普通員工，在公共部門的話也就是基層公務(wù)員。而基層官員已經(jīng)享有了權(quán)力，通過開發(fā)基層官員的潛能，可以提高公共部門的績效。政府和公眾之間的關(guān)系看似關(guān)聯(lián)不多，但卻是在日常生活中逐漸地滲透。現(xiàn)實(shí)情況當(dāng)中，公眾與基層官員的積極接觸，卻不能產(chǎn)生他們對(duì)政府的良好印象。即使每一個(gè)個(gè)體成員對(duì)公眾而言都是近乎完美的個(gè)人，但整個(gè)公共官僚體制卻是弊端叢生。基層官員具有一定的自主權(quán)和決定一些事務(wù)的權(quán)力，因此即使在沒有被授權(quán)的情況下，也會(huì)為顧客服務(wù)，他們?cè)敢庾岊櫩蛥⑴c其中，并且不斷使其機(jī)關(guān)更加的非官僚化以便顧客能夠更好地參與其中。這里所提到的授權(quán)和參與管理中所說的授權(quán)是一致的，即私人部門組織內(nèi)的員工，特別是白領(lǐng)階層，若能得到授權(quán)就會(huì)產(chǎn)生積極的效果。相對(duì)于改革者來說，基層官員缺乏改革的熱情，他們集中于手頭上的工作。但是，基層官員尋求變革的企圖卻也是十分明顯的，因?yàn)?，在?shí)際的活動(dòng)當(dāng)中，他們的參與往往被認(rèn)為缺乏合法性，或者被懷疑其權(quán)威的正當(dāng)性。問題在于，他們的職責(zé)和被授予的權(quán)限是不匹配的，往往存在著職責(zé)過多，但是權(quán)限卻很少的情況。還存在著另外一種將參與和基層官員連接在一起的方法，即把參與看成一種克服違規(guī)問題的方法。任何公共部門和私人部門都存在著這樣一種基本的規(guī)則，即希望成員能夠?qū)︻愃频膯栴}做出大致相同的反應(yīng)，保持客觀和理性。但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，往往不容易達(dá)成這個(gè)要求。組織內(nèi)部的參與可以在一定程度上幫助完成上述的要求。

三、理論依據(jù)之三：對(duì)話式民主

對(duì)話式民主是參與式國家的第三個(gè)理論依據(jù)。上述兩個(gè)理論依據(jù)都是在說明改善政府部門自身的管理。而對(duì)話式民主這個(gè)理論依據(jù)將走出政府部門內(nèi)部的范圍，將視野放置在整個(gè)國家和社會(huì)的關(guān)系當(dāng)中。參與式政府最簡單的形式就是公民投票。這種方式已經(jīng)在實(shí)踐中得到大量的運(yùn)用，州政府和地方政府都采用了這種方法。但是這種方法仍然存在于政治家所劃定的范圍之內(nèi)。20世紀(jì)60年代以后，世界范圍的公民參與運(yùn)動(dòng)不斷高漲，“強(qiáng)勢(shì)民主”、“公民治理”的要求和呼聲與日俱增。這主要是因?yàn)橐环矫婵萍嫉牟粩噙M(jìn)步，讓公民具有掌握信息的可能性，確保他們獲得政府管理和政府績效的信息。另外一方面，隨著“市場失靈”和“政府失靈”人們開始在政府和市場之間尋求第三條道路。[3]公民參與的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，如果把公民排除出決策的范圍之外，那么很有可能會(huì)得到錯(cuò)誤的結(jié)論。從20世紀(jì)80年代，新公共管理、新公共服務(wù)和善治理論三個(gè)理論都對(duì)公民參與給予了很高的重視。在新公共管理中，公民參與更多的是為政府制定的公共政策和企業(yè)所提供的公營產(chǎn)品而服務(wù)。新公共服務(wù)認(rèn)為新公共管理當(dāng)中政府的整體環(huán)境仍然處于比較封閉的狀態(tài)，公民參與其中的路徑仍然受到限制，新公共服務(wù)試圖擴(kuò)展公民參與的渠道。治理理念的核心就是公民參與，治理需要公民積極地參與，形成和政府之間共同合作的公共事務(wù)治理模式。

對(duì)話式民主是由德國的哈貝馬斯以交往行為理論和交往倫理學(xué)為理論基石，提出的以對(duì)話、協(xié)商的方式達(dá)到民主的基本理念和實(shí)現(xiàn)途徑，從而構(gòu)建起了對(duì)話式民主的理論框架。對(duì)話式民主有許多不同的翻譯，例如“話語式民主”、“協(xié)商式民主”、“商議式民主”。彼得斯也總結(jié)了許多與對(duì)話式民主類似的表達(dá)，比如“協(xié)同式民主”、“強(qiáng)勢(shì)民主”等概念。這些概念都滲透著一種參與式的民主。這種強(qiáng)調(diào)參與的民主，指的就是希望通過一種對(duì)話、協(xié)商、溝通的方式，以此在多利益主體間達(dá)成相對(duì)共識(shí)的程序和方式，這也是對(duì)話式民主的核心點(diǎn)所在。[4]這種參與式的民主暗示了代議制民主制度在傳達(dá)公眾對(duì)政策期望上并不完整。盡管來說，公民參與在實(shí)踐當(dāng)中確實(shí)得到了一些批評(píng)，比如影響政府決策效率的問題，或者說是否真正堅(jiān)持了公民參與的真正內(nèi)涵，而不是被一些利益集團(tuán)所左右，以及公眾參與的規(guī)則制定的是否能夠完整，又或者是能否在中央政府發(fā)揮和在地方政府同等的作用等等。但是，公民參與仍然得到了大眾的認(rèn)可和廣泛地實(shí)踐。

四、理論依據(jù)之四：公有社會(huì)

參與式國家的第四部分理論依據(jù)是公有社會(huì)。彼得斯在解釋公有社會(huì)的理論時(shí)引用了科文的觀點(diǎn)，及公有社會(huì)否認(rèn)官僚體制在提供公共服務(wù)方面的核心地位，取而代之的是尋求合作方式和利用個(gè)人參與來強(qiáng)化政府效能。顏佳華等對(duì)協(xié)商治理、協(xié)同治理、協(xié)作治理和合作治理等相似的概念進(jìn)行了辨析，筆者認(rèn)為彼得斯在這里所說的公有社會(huì)更符合協(xié)同治理的概念。協(xié)商、協(xié)作和協(xié)同治理都帶有很強(qiáng)的“參與”的意味，而合作治理雖然有一定的“參與”的成分，但是合作治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的平等性。[5]協(xié)同治理是一種典型的集體行為，關(guān)于其行為特征主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公私部門之間、公共部門內(nèi)部以及私部門之間的有效合作；二是制度生成的過程主要遵循協(xié)商與共識(shí)的原則，且不受制于等級(jí)關(guān)系的限制；三是在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上持續(xù)互動(dòng)。[6] 協(xié)同治理的概念雖然不像合作治理理論那么強(qiáng)調(diào)合作主體之間的平等性，但是也滲透著治理主體之間的平等性的要求。公有社會(huì)的理論和協(xié)同治理理論的不同點(diǎn)在于公有社會(huì)仍將政府想象為協(xié)同的“中心”。并且彼得斯個(gè)人也是這樣認(rèn)知的，從他論述第三部門發(fā)展的重要性時(shí)就可以看出，政府的改革之道在于運(yùn)用它的力量去創(chuàng)造更多的第三部門。這一點(diǎn)，恐怕和市場式政府是不同，市場式政府的理念秉承著市場的效率，那么第三部門如果有發(fā)展需要的話，會(huì)自然而然地發(fā)展。公有社會(huì)相關(guān)的理論，彼得斯并沒有進(jìn)行非常明確的解釋，只是簡單對(duì)比了政治左派和右派對(duì)公有社會(huì)理論的不同認(rèn)知。政治右派認(rèn)為公有社會(huì)的發(fā)展有利于改善混合經(jīng)濟(jì)福利國家所帶來的個(gè)人和集體進(jìn)取心降低的現(xiàn)狀。剩余的篇幅都用來說明公有社會(huì)對(duì)發(fā)展第三部門的重視。彼得斯認(rèn)為公共行政人員很少進(jìn)行第三部門和政府關(guān)系之間的研究，甚至在美國，政府把這些部門看作是競爭對(duì)手。但是一些學(xué)者還是進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，例如薩利蒙等。

五、小結(jié)

通過以上的參與式國家的理論依據(jù)分析，彼得斯認(rèn)為應(yīng)該改變傳統(tǒng)官僚制層級(jí)節(jié)制的結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而建立一種扁平的組織結(jié)構(gòu)。關(guān)于參與式國家中公共利益的實(shí)現(xiàn)也是我們需要研究的重點(diǎn)。參與式國家的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共利益可以通過鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來實(shí)現(xiàn)。這種參與包含了四種機(jī)制。第一種是組織外部參與者即公民，組織內(nèi)部參與者即公務(wù)員如果對(duì)服務(wù)或者是制度不滿，可以進(jìn)行申訴；第二種參與路徑是給低級(jí)官員授權(quán)，增加他們獨(dú)立決策的能力；第三種參與的方式是公眾可以通過對(duì)話的方式參與公共政策的制定；第四種參與方式是除了官員和技術(shù)等政府的工作人員，公民可以直接參與到服務(wù)提供的過程中，這一點(diǎn)在公民社會(huì)理論依據(jù)中有所體現(xiàn)，政治右派認(rèn)為混合經(jīng)濟(jì)福利國家削弱了個(gè)人和集體的積極性。有效的參與可以讓他們重拾積極性，并且讓政府減輕提供公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：

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[4]陳紅，王宏波，陳建兵.論哈貝馬斯的對(duì)話式民主及其對(duì)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的啟示[J].學(xué)術(shù)探索，2011（05）.

[5]顏佳華，呂煒.協(xié)商治理、協(xié)作治理、協(xié)同治理與合作治理概念及其關(guān)系辨析[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（02）.