全球治理模式轉(zhuǎn)換的理論分析
——以全球氣候變化治理為例

石晨霞

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全球治理模式轉(zhuǎn)換的理論分析
——以全球氣候變化治理為例

石晨霞

［內(nèi)容摘要］全球治理在不同議題領(lǐng)域的績效差異根本上取決于特定議題領(lǐng)域的權(quán)勢集中度和治理民主化水平的組合，由此產(chǎn)生了科學(xué)驅(qū)動的自下而上、大國主導(dǎo)的自上而下、集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下、社會驅(qū)動的自下而上等4種全球治理模式。需要指出的是，既定議題領(lǐng)域的治理進(jìn)程往往遵循大致類同的演進(jìn)路徑，即從科學(xué)驅(qū)動逐漸發(fā)展到少數(shù)國家主導(dǎo)再到集團(tuán)性主導(dǎo)，最后實現(xiàn)全面參與。盡管如此，權(quán)勢轉(zhuǎn)移、技術(shù)突破、參與意識和可用資源的變動等均可能打破這一線性演進(jìn)邏輯，導(dǎo)致出現(xiàn)全球治理模式的回逆或循環(huán)發(fā)展。全球氣候變化治理迄今為止的發(fā)展，完整再現(xiàn)了全球治理模式的演進(jìn)和轉(zhuǎn)換。全球治理模式演進(jìn)和轉(zhuǎn)換的內(nèi)在邏輯為中國參與和塑造全球治理提供了有益參考，中國可依據(jù)議題領(lǐng)域的差異采取相應(yīng)的戰(zhàn)略舉措，重點聚焦權(quán)勢分配結(jié)構(gòu)、談判聯(lián)盟和技術(shù)突破等方面。

［關(guān)鍵詞］全球治理 模式轉(zhuǎn)換 權(quán)勢集中度 治理民主化 氣候變化

當(dāng)前的全球治理處于一種尷尬境地：一方面，以全球發(fā)展議程、全球氣候變化治理等為代表的全球治理努力似乎取得了重要進(jìn)展；另一方面，以移民危機(jī)、恐怖主義危機(jī)和極端化發(fā)展等為代表的全球治理似乎正走向失敗。由此而來的問題是：為什么全球治理在部分議題領(lǐng)域相對成功，而在其他議題領(lǐng)域收效甚微？在這些不同的議題領(lǐng)域，既有的治理努力或模式有何差異？能否將相對成功的經(jīng)驗推廣至其他議題領(lǐng)域？如果可行，如何推廣，如何改變現(xiàn)有的治理模式和路徑而實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型？比較不同議題領(lǐng)域的治理可以發(fā)現(xiàn)，治理績效的差異根本上源于兩個因素，即權(quán)勢集中度和治理民主化水平。權(quán)勢集中度和民主化水平的不同組合將決定特定議題領(lǐng)域的全球治理模式；而這一組合模式的變化也會導(dǎo)致治理模式的相應(yīng)變化。全球氣候變化治理從傳統(tǒng)的自上而下模式向自下而上模式的轉(zhuǎn)變，在很大程度上正是這一權(quán)勢分配格局和民主化水平組合變化的結(jié)果。理解全球治理模式的演進(jìn)和轉(zhuǎn)換的內(nèi)部邏輯，對于中國參與和塑造全球治理具有重要的政策參考意義。

一、全球治理模式的演化路徑

全球化和相互依賴的深化催生了大量的全球公共性領(lǐng)域，使全球治理成為一種必需。由于不同議題領(lǐng)域的挑戰(zhàn)和機(jī)遇可能存在重大差異，因此也必然導(dǎo)致相應(yīng)的治理努力存在差別。由此可見，研究全球治理模式的演進(jìn)和轉(zhuǎn)換的內(nèi)在邏輯顯得相當(dāng)必要。

關(guān)于全球治理的概念，可謂眾說紛紜，始終未形成統(tǒng)一認(rèn)識。但是目前使用最多的仍然是全球治理委員會提出的概念：“治理是各種各樣的個人、團(tuán)體處理其共同事務(wù)的總和。它是一個持續(xù)的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調(diào)和，并采取聯(lián)合行動?！雹俾?lián)合國全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第2頁。全球治理模式則是對某種或某一階段的全球治理核心治理方式和特點的概括和總結(jié)，它是區(qū)別不同治理的根本標(biāo)志。既有研究主要有4種分類標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)治理主體及其關(guān)系，可將其分為國家中心治理和多中心治理兩種模式；②［日］星野昭吉：《全球治理的結(jié)構(gòu)與向度》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年第3期，第1頁。根據(jù)治理方式的不同，可將其分為霸權(quán)治理、制度治理和民主治理3種模式；③盧靜：《全球治理：模式轉(zhuǎn)變》，載朱立群、［意］富里奧·塞魯?shù)佟⒈R靜主編：《全球治理：挑戰(zhàn)與趨勢》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第18～21頁。根據(jù)全球治理所追求的價值，可將其分為國家主義治理、國際主義治理和全球主義治理3種模式；④蔡拓：《全球治理的反思與展望》，《天津社會科學(xué)》2015年第1期；蔡拓：《全球主義與國家主義》，《中國社會科學(xué)》2000年第3期。根據(jù)全球治理的主體、對象、機(jī)制、價值和目標(biāo)，可將其分為國家中心治理、國際機(jī)制、超國家中心治理和多層次全球治理4種模式。⑤王金良：《全球治理的四種模式》，載上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會編：《全面深化改革與現(xiàn)代國家治理——上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會第十二屆學(xué)術(shù)年會論文集》，上海人民出版社2014年版，第247～257頁。

需要指出的是，對全球治理模式的上述分類使全球治理的兩個基本特征模糊化，從而無法真正理解當(dāng)前全球治理在不同議題領(lǐng)域的績效差異。這兩個基本特征是：一方面，國際關(guān)系根本上仍是一種權(quán)勢關(guān)系，盡管權(quán)勢的概念正日益多維化⑥有關(guān)權(quán)勢概念的多維化發(fā)展，參見潘亞玲：《應(yīng)對霸權(quán)衰落：美國中長期戰(zhàn)略前瞻》，《美國研究》2013年第2期，第52～53頁。、國際關(guān)系正日益道德化⑦有關(guān)國際關(guān)系的道德化發(fā)展，參見張春：《建構(gòu)中國特色的國際道德價值觀體系》，《社會科學(xué)》2014年第9期，第13～14頁。；另一方面，主權(quán)國家仍是國際社會最為重要、最為基本的行為體，盡管其他行為體也日益全面深入地參與國際事務(wù)。換言之，盡管被稱作全球治理，不同行為體相互間的權(quán)勢分配情況或權(quán)勢集中度，以及各行為體在特定議題領(lǐng)域的參與程度或治理民主化水平，均可能顯著影響全球治理的績效。據(jù)此，筆者以權(quán)勢集中度和治理民主化水平為標(biāo)準(zhǔn)，對全球治理模式的類型學(xué)進(jìn)行重新評估。在權(quán)勢集中度較高的議題領(lǐng)域，往往會出現(xiàn)較少的行為體主導(dǎo)治理努力，無論這些行為體是少數(shù)大國還是集團(tuán)性質(zhì)的，因此更多是一種自上而下的治理模式；而在權(quán)勢集中度較低的議題領(lǐng)域，大量行為體可獲得參與空間，自下而上的治理模式可能占據(jù)主導(dǎo)。由此可得出全球治理的4種模式，即科學(xué)驅(qū)動的自下而上、大國主導(dǎo)的自上而下、集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下和社會驅(qū)動的自下而上模式（見表1）。

表1　全球治理模式的類型學(xué)

第一種模式“科學(xué)驅(qū)動的自下而上模式”是指在特定議題領(lǐng)域的權(quán)勢集中度和治理民主化水平均相對較低時，對該議題的關(guān)注主要集中于科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，尚未進(jìn)入政策領(lǐng)域，或者說該議題尚未被“安全化”，①有關(guān)特定議題被“安全化”并最終進(jìn)入全球治理議程的案例性分析，參見潘亞玲：《國際規(guī)范的生命周期與安全化理論》，《歐洲研究》2007年第4期，第68～82頁。從而難以產(chǎn)生真正意義上的全球治理。在這一模式下，科技專家或知識共同體在很大程度上在主導(dǎo)相關(guān)規(guī)范的建構(gòu)，因此該議題仍處于全球治理的起步階段即政策共識建構(gòu)階段，是一種科學(xué)或知識驅(qū)動的自下而上模式。

第二種模式“大國主導(dǎo)的自上而下模式”是指在權(quán)勢集中度高但治理民主化水平低的議題領(lǐng)域，少數(shù)大國主導(dǎo)了該議題領(lǐng)域的治理話語、規(guī)范和制度安排，其他中小國家和非國家行為體均難以發(fā)揮重大影響。由于少數(shù)國家掌握該議題領(lǐng)域的核心技術(shù)、資金資源和核心機(jī)制，因此盡管治理民主化水平低、實質(zhì)性參與者少，但仍容易達(dá)成合作共識、治理機(jī)制甚至相關(guān)國際法律，合作的成本也較低，能夠保障“自上而下”的制度安排的實施和治理效果。例如，外太空治理由于技術(shù)門檻和能力門檻都相當(dāng)高，因此迄今仍只有美國、俄羅斯、歐盟和中國等少數(shù)國家可以有效參與該領(lǐng)域的治理，因此其大國主導(dǎo)的自上而下模式體現(xiàn)得相當(dāng)明顯。又如，在因特網(wǎng)治理中，盡管技術(shù)擴(kuò)散非常快，導(dǎo)致技術(shù)門檻逐漸消失，但由于美國長期以來在該領(lǐng)域的技術(shù)壟斷和機(jī)制壟斷，因此美國可以在很大程度上忽視甚至無視國際呼吁，繼續(xù)在該領(lǐng)域采取大國主導(dǎo)的自上而下治理模式。②王明國：《網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境與新興國家的突破路徑》，《國際展望》2015年第6期，第98～116頁。

第三種模式“集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下模式”是指在權(quán)勢集中度高、治理民主化水平也高的情況下，一方面少數(shù)行為體對議題領(lǐng)域的治理規(guī)范和治理機(jī)制擁有實際控制能力，另一方面由于大量行為體參與而迫使前述實際控制者不得不更多地考慮治理的合法性，進(jìn)而必須采取包容性舉措將大量的行為體納入治理進(jìn)程，因此出現(xiàn)一種集團(tuán)性的自上而下治理模式?，F(xiàn)實中最為典型的例子是全球安全治理的負(fù)責(zé)機(jī)制，即聯(lián)合國安理會。一方面，考慮到全球安全治理的敏感性和資源要求，權(quán)勢往往掌握在安理會五大常任理事國（P5）手中，再加上安理會是聯(lián)合國系統(tǒng)中最具權(quán)勢的機(jī)構(gòu)，其決議具有很強(qiáng)的約束力，能夠保障治理效果的實現(xiàn)，因此自上而下的治理模式仍是首選；另一方面，為了在更大程度上體現(xiàn)公意，使安理會決議擁有更大的合法性，盡管5個常任理事國擁有否決權(quán)，但仍需得到其他非常任理事國的同意，再加上各大國對全球安全挑戰(zhàn)的認(rèn)知和利益差異，因此經(jīng)常出現(xiàn)其他非常任理事國與某個或某幾個常任理事國形成暫時性的議題集團(tuán)，共同推動特定安全事務(wù)治理的現(xiàn)象，或者說是一種集團(tuán)性治理。因此，整個聯(lián)合國安理會對全球安全的治理就呈現(xiàn)出典型的集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下模式特征。

第四種模式“社會驅(qū)動的自下而上模式”是指在權(quán)勢集中度低但治理民主化水平高的議題領(lǐng)域，由于缺乏規(guī)范或機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)者，難以形成核心行為體（集團(tuán)），更難以形成自上而下的行為規(guī)范的共識，相應(yīng)的全球治理努力更多只能依靠自下而上的道德自覺。由于缺乏強(qiáng)有力的激勵和懲罰機(jī)制，各行為體在推動全球治理時更多從自身利益出發(fā)，因此只能通過道德性、輿論性和規(guī)范性力量督促各行為體為全球治理作出志愿性貢獻(xiàn)，各類國際監(jiān)督機(jī)制和道德黑名單等就變得相當(dāng)重要。無論是剛剛到期的聯(lián)合國千年發(fā)展計劃，抑或是于2016年啟動的聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，還是2015年12月通過的氣候變化《巴黎協(xié)定》，都是社會驅(qū)動的自下而上治理模式的典型案例。

需要指出的是，全球治理的上述4種模式存在一種演進(jìn)關(guān)系，大致類同于國際規(guī)范的生命周期①有關(guān)國際規(guī)范生命周期的討論，參見潘亞玲：《安全化、國際合作與國際規(guī)范的動態(tài)發(fā)展》，《外交評論》2008年第3期，第51～59頁。：在特定議題尚未被安全化進(jìn)而尚未真正啟動相應(yīng)的全球治理努力之前，它更多是在科學(xué)或知識界內(nèi)部塑造共識，因此更多是一種科學(xué)驅(qū)動的自下而上的努力；一旦認(rèn)知共同體能夠影響政策決策，它往往首先在少數(shù)具有更先進(jìn)技術(shù)水平的國家獲得突破，并由這些國家推動相應(yīng)的全球治理規(guī)范和機(jī)制的建設(shè)，進(jìn)而形成一種大國主導(dǎo)的自上而下治理模式；此后，隨著技術(shù)的持續(xù)擴(kuò)散，更多行為體的參與意識提高，少數(shù)大國的壟斷能力下降，進(jìn)而可能出現(xiàn)集體主導(dǎo)的自上而下治理模式；最后，技術(shù)持續(xù)擴(kuò)散和治理民主化水平提高導(dǎo)致權(quán)勢集中度不斷下降，少數(shù)大國不再愿意主動提供公共產(chǎn)品，自上而下的治理模式難以維持，成本分擔(dān)和貢獻(xiàn)認(rèn)領(lǐng)的社會驅(qū)動的自下而上模式開始占據(jù)主導(dǎo)。

是否全球治理模式的這一演進(jìn)是線性的，或到了社會驅(qū)動的自下而上模式便陷于終結(jié)？答案顯然是否定的。事實上，任何議題領(lǐng)域的全球治理模式演進(jìn)都有兩個方面：一是在治理模式演進(jìn)過程中，隨著治理取得進(jìn)展或面臨困難，可能出現(xiàn)新的問題或治理需求，但相關(guān)的治理規(guī)范和機(jī)制安排等可能并不完善，因此這些新需求催生出新的治理努力，其治理模式的發(fā)展與既有治理模式可能存在差異，進(jìn)而同一議題領(lǐng)域內(nèi)部也可能出現(xiàn)治理模式的階梯化發(fā)展，如何應(yīng)對這一階梯化發(fā)展的挑戰(zhàn)，可能會推動治理模式的持續(xù)演進(jìn)。二是在任何議題的治理過程中，權(quán)勢集中度和參與民主化水平都并非給定的或靜態(tài)的，其動態(tài)性發(fā)展可能導(dǎo)致治理努力受挫和治理模式回逆。

推動特定議題領(lǐng)域的全球治理模式演進(jìn)或轉(zhuǎn)換的具體動力主要來自以下四個方面：第一，特定議題領(lǐng)域的權(quán)勢轉(zhuǎn)移。這最為明顯地體現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是2008年全球金融危機(jī)后加速展開的全球性權(quán)勢轉(zhuǎn)移集中體現(xiàn)為中美權(quán)勢轉(zhuǎn)移，對全球經(jīng)濟(jì)治理模式的變化產(chǎn)生了重大影響，特別是推動了全球經(jīng)濟(jì)治理從大國主導(dǎo)的自上而下模式向集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下模式的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)性的權(quán)勢轉(zhuǎn)移也對全球發(fā)展合作治理和全球氣候變化治理等產(chǎn)生了重大影響，使得原有的自上而下治理模式迅速向自下而上治理模式轉(zhuǎn)變。

第二，特定議題領(lǐng)域的重大技術(shù)突破和技術(shù)擴(kuò)散。技術(shù)突破和技術(shù)擴(kuò)散歷來是國際權(quán)勢轉(zhuǎn)移的重要動力，最早實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新或最早學(xué)會重大技術(shù)創(chuàng)新的國家，往往在隨后相當(dāng)長的一段時間里擁有相應(yīng)領(lǐng)域規(guī)范和制度建構(gòu)的主導(dǎo)地位，這在外太空、網(wǎng)絡(luò)和氣候變化等領(lǐng)域體現(xiàn)得非常明顯。

第三，行為體的政治參與意識的重大變化。全球治理的績效在很大程度上與各行為體的參與意識密切相關(guān)，后者的變化可能對前者產(chǎn)生反饋性影響。例如，正是由于美國對全球氣候變化治理的不積極、新興大國和其他非國家行為體的積極參與，推動了全球氣候變化治理從自上而下模式轉(zhuǎn)向自下而上模式；同樣，在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中，傳統(tǒng)援助大國的消極態(tài)度和新興發(fā)展伙伴的積極參與，使全球發(fā)展合作的自下而上特征更為明顯。

第四，各行為體參與全球治理可用資源的重大變化。較高的政治參與意識并不能保證各行為體的充分參與，其對相應(yīng)知識和技術(shù)的掌握水平，其參與全球治理的相應(yīng)財政資源、組織資源和人力資源等更能決定其實際參與水平。在這里，外部支持包括技術(shù)、財政和人力支持可能推動全球治理模式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。國際發(fā)展合作從聯(lián)合國千年發(fā)展計劃向2030年可持續(xù)發(fā)展議程的演進(jìn)中，發(fā)達(dá)國家對非政府組織的大力支持，在很大程度上推動了2030年議程向更為深入的社會驅(qū)動的自下而上模式邁進(jìn)。

二、全球氣候變化治理模式轉(zhuǎn)換及其動因

全球氣候變化治理經(jīng)歷40多年的發(fā)展，形成了一些階段性成果，同時在治理模式上也不斷轉(zhuǎn)換，基本經(jīng)歷了從科學(xué)驅(qū)動的自下而上到大國主導(dǎo)的自上而下，再到集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下，最后轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?qū)動的自下而上的治理模式。而這種轉(zhuǎn)換也基本遵循了上文提出的治理模式轉(zhuǎn)換分析框架。

1.全球氣候變化治理模式轉(zhuǎn)換

縱觀全球氣候變化治理的整個發(fā)展進(jìn)程，按照治理模式的分野，大致上可以劃分為以下四個階段。

第一，科學(xué)家主導(dǎo)階段。20世紀(jì)70～80年代，對氣候變化問題的認(rèn)知和討論還僅僅局限于科學(xué)界。科學(xué)家一方面通過系統(tǒng)的科學(xué)研究逐步確認(rèn)氣候變暖的真實性，并在其內(nèi)部逐漸達(dá)成一些共識；另一方面則通過數(shù)次國際會議呼吁國際社會重視氣候變化問題，并積極推動該問題從科學(xué)進(jìn)程向政治進(jìn)程的轉(zhuǎn)變。例如，1972年6月，聯(lián)合國人類環(huán)境會議第一次在全球范圍提出氣候變化問題，向各國政府提出要警惕氣候變化可能導(dǎo)致的后果。1979年2月，第一屆世界氣候大會首次將氣候變化作為一個重要議題進(jìn)行討論，并號召各國政府“充分利用現(xiàn)有的關(guān)于氣候變化的知識，加強(qiáng)相互之間的合作協(xié)調(diào)，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。②The First Wor1d C1imate Conference，“Dec1aration（‘An Appea1 to Nations’）and Supporting Documents，”http：/ / www. wmconno11ey. org. uk/ sci/ iceage/ wcc-1979. htm1.但是這次會議并未引起各國政府部門足夠的重視。1985年菲拉赫氣候會議確認(rèn)了溫室氣體濃度增加會對氣候變化產(chǎn)生重要影響的結(jié)論，并呼吁各國政府和科學(xué)家加強(qiáng)合作以探討氣候變化的有效應(yīng)對之道。③“Vi11ach Report，”at 57 and 3，轉(zhuǎn)引自Danie1 Bodansky，“The United Nations Framework Convention on C1imate Change：A Commentary，”Yale Journal of International Law，Vo1. 18，1993，p. 460.與此同時，科學(xué)家在氣候變暖問題的成因和影響方面也達(dá)成了一些共識，科學(xué)研究的進(jìn)展也推動了人們認(rèn)知的提升，為氣候變化全球治理奠定了基礎(chǔ)。

從整體來看，這一階段是氣候變化問題全球治理的起步階段，科學(xué)家和知識團(tuán)體主導(dǎo)著整個治理進(jìn)程并建構(gòu)了初步的規(guī)范。另外，由于氣候變化問題僅僅局限于科學(xué)家的討論和研究，并未真正進(jìn)入政治領(lǐng)域，因此屬于權(quán)勢集中度低的情況，而且該議題在這個階段屬于小眾議題，并未形成真正的全球治理，所以其治理的民主化水平也較低，可以認(rèn)為這是一種典型的科學(xué)或知識驅(qū)動的自下而上治理模式。

第二，少數(shù)大國主導(dǎo)階段。從20世紀(jì)90年代到2005年，這一時期的全球氣候變化治理取得了三大突破：一是氣候問題正式從科學(xué)界進(jìn)入政策界，這是科學(xué)家數(shù)十年努力的結(jié)果，這對于開啟真正意義上的氣候變化全球治理具有重要意義；二是1992年國際社會簽訂了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱《公約》），這為全球氣候變化治理建構(gòu)了基本的治理框架，并指導(dǎo)了此后數(shù)十年的氣候治理；三是1997年《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）簽訂，它將國際社會對氣候變化問題的治理推向一個新的高潮?！蹲h定書》規(guī)定了工業(yè)發(fā)達(dá)國家具有法律約束力的溫室氣體減排幅度、減排時間表和減排的溫室氣體種類，④《京都議定書》規(guī)定了6種主要限排溫室氣體，分別是二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、六氟化硫、氫氟碳化物和全氟化碳。并制定了更為細(xì)致的規(guī)則，還確立了三個靈活機(jī)制。⑤三個靈活機(jī)制分別是聯(lián)合履約（JI，第6條）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM，第12條）和排放貿(mào)易（ER，第17條）。它是此后氣候變化治理的主要依據(jù)。

在這一階段，由于當(dāng)時氣候變化問題剛剛實現(xiàn)從科學(xué)議題向政治議題的轉(zhuǎn)變，許多國家和行為體尚未能夠掌握氣候領(lǐng)域的治理權(quán)勢，無論是《公約》的簽訂，還是《議定書》的談判和通過，都是在少數(shù)幾個大國的主導(dǎo)下實現(xiàn)的，盡管參與簽署國家的數(shù)量在絕對值上很多，但事實上《議定書》的達(dá)成是歐盟、美國與一些致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困、力圖置身于全球減排行動“事外”的發(fā)展中國家三方的政治妥協(xié)。①李慧明：《〈巴黎協(xié)定〉與全球氣候治理體系的轉(zhuǎn)型》，《國際展望》2016年第2期，第5頁。由此可見，治理權(quán)勢主要還是掌握在歐盟和美國手中，尤其是在規(guī)則制定方面，《議定書》極大地反映了歐盟的偏好和關(guān)切，這就造成這一階段的權(quán)勢集中度較高。另外，在這一時期，由于龐大的非國家行為體尚未被完全激活，而且許多中小國家的參與意識不強(qiáng)，實質(zhì)性的參與者少，因此治理的民主化水平低，可以說這屬于典型的大國主導(dǎo)的自上而下的治理模式。

第三，大國集團(tuán)主導(dǎo)階段。從2005年到2020年，在《議定書》正式生效之后，全球氣候變化治理進(jìn)入一個相對活躍的時期。一方面，國際社會正式在京都機(jī)制下開展減排、適應(yīng)、資金和技術(shù)等各項活動，落實《議定書》第一承諾期，還對第二承諾期作出了安排；另一方面，國際社會開啟了后京都時代氣候變化治理的談判進(jìn)程，盡管遭遇多次挫折，但是最終在2015年年底巴黎氣候大會上通過了《巴黎協(xié)定》，確定了2020年后的治理安排。在此過程中，一種新的治理模式應(yīng)運(yùn)而生，即社會驅(qū)動的自下而上模式，這將成為未來氣候變化治理的主要模式。

縱向考察這一階段的氣候變化治理，可以發(fā)現(xiàn)這一階段與前兩個階段存在顯著的區(qū)別，即治理民主化水平的提高。這是因為在此期間，受到氣候問題嚴(yán)峻性凸顯、媒體和國際會議大力宣傳的影響，參與治理的行為體大幅度增加，而且它們的實質(zhì)性參與力度也不斷增強(qiáng)。另外，一些大國不得不更多地考慮治理的合法性，進(jìn)而采取包容性舉措將大量的行為體納入治理進(jìn)程。由此，治理的民主化水平得以提升。但是一些大國對議題領(lǐng)域的治理規(guī)范和治理機(jī)制仍然擁有實際控制能力，權(quán)勢的集中度仍然較高。除此之外，在這個階段，由于參與治理的行為體日益增多，在不同議題上形成了不同的氣候談判集團(tuán)，出現(xiàn)了集團(tuán)化趨勢，如77國集團(tuán)+中國、小島嶼國家集團(tuán)、傘形集團(tuán)、基礎(chǔ)四國等氣候談判集團(tuán)。因此，這一階段的治理主要屬于集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下模式。

第四，自下而上治理階段。從2020年以后，全球氣候變化治理將正式進(jìn)入自下而上的發(fā)展階段。2015年《巴黎協(xié)定》確定了2020年后的氣候變化治理安排。在治理方式上，各國根據(jù)自身情況以自下而上的方式提交“國家自主決定貢獻(xiàn)”（INDCs）方案，自主確定減排量、減排方式和時間表等問題。在“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”（CBDR，以下簡稱“共區(qū)原則”）的解釋上，《巴黎協(xié)定》則在充分考慮不同國家氣候應(yīng)對能力的基礎(chǔ)上，對“共區(qū)原則”原有的“一刀切”方式進(jìn)行反思，從而在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間達(dá)到了一種微妙的平衡。①楊驛昉、徐博雅、王韜：《從〈京都議定書〉到〈巴黎協(xié)定〉：中國如何成為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者》，http：/ / www. yicai. com/ news/4725355. htm1。在約束機(jī)制方面，《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)道德約束，倚重比較成熟的國際監(jiān)督和評估機(jī)制，而且這種約束機(jī)制屬于內(nèi)部約束或自我約束，治理主體的行為多是主動的、自覺自愿的。②Char1es F. Sabe1 and David G. Victor，“Governing G1oba1 Prob1em under Uncertainty：Making Bottom-up C1imate Po1icy Work，”Climate Change，October 5，2015，pp. 1～13.

在這一階段，由于大量社會力量的介入，并逐漸能夠?qū)嵸|(zhì)性地影響治理進(jìn)程，原本掌握在大國或大國集團(tuán)手中的權(quán)勢逐漸擴(kuò)散，導(dǎo)致缺乏規(guī)范或機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)者，難以形成核心行為體（集團(tuán)），這就造成了權(quán)勢集中度低的情形。另外，由于各種參與力量均能夠在一定程度上影響治理進(jìn)程，可見治理的民主化水平也顯著提高。這就形成典型的社會驅(qū)動的自下而上的治理模式。

2.全球氣候變化治理模式轉(zhuǎn)換的動因

全球氣候變化治理的演化經(jīng)歷了上述四個階段，并在治理模式上表現(xiàn)出不同的特點。這其中存在內(nèi)在的邏輯，按照上文提出的權(quán)勢集中度和治理民主化影響治理模式的理論框架，我們對此可以加以分析。

第一，從科學(xué)驅(qū)動的自下而上的模式向大國主導(dǎo)的自上而下模式的轉(zhuǎn)變，根本原因在于技術(shù)的擴(kuò)散和認(rèn)知的提高?？茖W(xué)界的長期努力確認(rèn)了氣候變化是由人類活動導(dǎo)致的結(jié)論，而這種新的認(rèn)知在科學(xué)家的宣傳和呼吁下逐漸被政策界所認(rèn)可，由此成為政策界的討論議題。當(dāng)然，最初的技術(shù)擴(kuò)散或認(rèn)知的提高是小范圍的，只有實力強(qiáng)大的大國可以最早實現(xiàn)技術(shù)的創(chuàng)新并推動認(rèn)知的提高，由此它們也在該領(lǐng)域后續(xù)的治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，而在實質(zhì)參與者少的情況下，最有效的治理方式是自上而下，因此氣候變化治理模式實現(xiàn)了第一輪轉(zhuǎn)換。

第二，全球氣候變化治理模式實現(xiàn)從大國主導(dǎo)的自上而下向集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下的轉(zhuǎn)換，則是在技術(shù)擴(kuò)散和參與意識的雙重影響下實現(xiàn)的。在治理進(jìn)程不斷推進(jìn)的過程中，技術(shù)擴(kuò)散持續(xù)進(jìn)行，從原有的少數(shù)大國逐步擴(kuò)散到一些中小國家或其他群體。盡管如此，但是規(guī)范和制度建構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)仍然掌握在大國手中，新加入的治理主體往往會跟隨某些大國參與治理，從而形成幾個集團(tuán)并立的局面，它們之間在相互博弈中推動氣候治理。另外，隨著氣候問題嚴(yán)峻性的凸顯，各類行為體的參與意識逐漸增強(qiáng)，也導(dǎo)致大量行為體的加入，從而在治理的民主化方面有所提高。由此，氣候變化治理模式實現(xiàn)了第二輪轉(zhuǎn)換。

第三，全球氣候變化治理模式從大國主導(dǎo)的自上而下向社會驅(qū)動的自下而上的轉(zhuǎn)變，這是目前國際社會正在經(jīng)歷的過程。其中，最根本的原因在于權(quán)勢結(jié)構(gòu)的變化，具體表現(xiàn)在國際權(quán)勢在橫向上從西方發(fā)達(dá)國家向一些新興國家的擴(kuò)散或轉(zhuǎn)移，以及在縱向上從國家行為體向非國家行為體的轉(zhuǎn)移。這種國際趨勢在全球氣候變化治理領(lǐng)域有所體現(xiàn)，如以中國和印度為主的基礎(chǔ)四國也逐漸能夠分享治理權(quán)勢。此外，氣候問題影響的不均衡性使得原本掌握權(quán)勢的國家或組織恰恰并非氣候脆弱性國家，因此隨著氣候問題嚴(yán)峻性的凸顯，氣候脆弱性國家（主要是小島嶼國家）逐漸在該議題上掌握一定的權(quán)勢；氣候問題的復(fù)雜性和專業(yè)性則賦予一些知識團(tuán)體和科學(xué)家團(tuán)體一定的權(quán)勢，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）就是這方面的集中體現(xiàn)，相信沒有人會否認(rèn)IPCC的評估報告在推動氣候治理進(jìn)程中的作用和價值。①Bernd Siebenhuner，“The Changing Ro1e of Nation States in Internationa1 Environmenta1 Assessments--The Case of the IPCC，”Global Environmental Change，Vo1. 13，2003，p. 115.這些都促進(jìn)了該領(lǐng)域權(quán)勢集中度的下降。另外，參與意識的大幅度提升在治理模式的轉(zhuǎn)換中也發(fā)揮了積極作用。議題本身的關(guān)注度和影響力會影響參與者的參與意識，例如氣候問題影響的不可逆性②氣候變化問題的不可逆性是指，一旦氣候變化問題的后果變得嚴(yán)重和具體，人類就會失去行動的余地，只能無條件承受。使多數(shù)國家都提升了參與意識；此外，媒體和每年氣候大會的持續(xù)宣傳使氣候變化問題受到廣泛關(guān)注。據(jù)法國總統(tǒng)府透露，2015年巴黎氣候大會期間，來自195個國家和歐盟的代表匯聚一堂，代表團(tuán)人數(shù)總計1萬多人，全球近2000個非政府組織參加大會，大會的注冊記者數(shù)量已超過3000人。③《法稱已有138位國家領(lǐng)導(dǎo)人將出席巴黎氣候大會》，http：/ / news. xinhuanet. com/ wor1d/2015-11/21/ c_ 1117216811. htm。最后，行為體可用資源的豐富也助推了治理模式的轉(zhuǎn)換進(jìn)程。對于一些落后國家而言，來自國際社會的技術(shù)支持、財政和人力支持，使其也能夠逐漸參與治理?；谏鲜鰩讉€因素的共同作用，全球氣候變化治理實現(xiàn)了第三輪轉(zhuǎn)換。

三、全球治理模式轉(zhuǎn)換與中國的應(yīng)對

隨著多樣化全球性問題的日益凸顯，全球治理成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界討論的一個熱點問題。與全球性問題大規(guī)模出現(xiàn)形成反差的是全球治理的效果似乎并不盡如人意，因此治理模式的變遷或轉(zhuǎn)換成為許多治理領(lǐng)域面臨的主要問題，也是整體全球治理體系發(fā)展的一種趨勢。在此背景下，中國作為一個崛起中的大國，在全球治理中既要維護(hù)國家利益，又要不失時機(jī)地提升國家道義形象；既要積極適應(yīng)全球治理模式轉(zhuǎn)換的趨勢，也要有區(qū)別化的應(yīng)對之策。

第一，明確并維護(hù)國家核心利益。我們要通過識別具體議題領(lǐng)域的權(quán)勢結(jié)構(gòu)和集中度，采取區(qū)別化的應(yīng)對策略。具體而言，在自身擁有較大權(quán)勢的議題領(lǐng)域，如目前的經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，世界銀行和國際貨幣基金組織的投票權(quán)份額改革有利于中國在全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則制定中發(fā)揮更大作用。中國發(fā)起創(chuàng)立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、金磚國家新開發(fā)銀行等新的治理機(jī)制，也將有利于我們掌握規(guī)則制定權(quán)。由此可見，中國逐步分享了一定的權(quán)勢，應(yīng)該盡力保持這種發(fā)展趨勢，并在新機(jī)制的建設(shè)上謹(jǐn)慎應(yīng)對，主要采取自上而下的治理模式，避免喪失權(quán)勢。與之對應(yīng)，在自身沒有權(quán)勢或權(quán)勢不明顯的議題領(lǐng)域則應(yīng)該設(shè)法推動治理的民主化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)共同但有區(qū)別的責(zé)任，并以道德承諾為特點的自下而上治理方式為主，不能對中國施加明確的約束。

在國際權(quán)勢出現(xiàn)轉(zhuǎn)移或擴(kuò)散的背景下，中國應(yīng)該很好地利用這樣的機(jī)遇，在全球治理領(lǐng)域真正能夠分享一定的權(quán)勢，并獲取更大的主動性和自由度，從而服務(wù)于國家整體對外戰(zhàn)略。全球治理從本質(zhì)上講是一個多元行為體博弈的舞臺，同時也是一個信仰規(guī)則的舞臺。①Wang Hongying，and James N. Roseneau，“China and G1oba1 Governance，”Asian Perspective，Vo1. 33，No. 3，2009，p. 15.在全球治理中擁有權(quán)勢主要體現(xiàn)在掌握規(guī)則的制定權(quán)。因此，中國要實現(xiàn)這一目標(biāo)，首要的是掌握一定的規(guī)則制定權(quán)或參與規(guī)則變革的權(quán)力。與此同時，還需要注意的是，在許多治理領(lǐng)域，即使我們能夠參與其中，但是無法貢獻(xiàn)中國方案，這一方面是由于西方發(fā)達(dá)國家對于規(guī)則制定權(quán)的巧妙稀釋或更新，另一方面是由于中國自身缺乏規(guī)則制定的能力?？傮w而言，關(guān)于規(guī)則制定權(quán)的競爭正在走向精細(xì)化，單純依靠硬實力似乎也無法獲得優(yōu)勢。因此，需要深入研究國際規(guī)則的制定和運(yùn)作，只有這樣才能真正掌握和運(yùn)用規(guī)則制定權(quán)。

第二，重視提升道義形象。隨著全球治理模式從自上而下向自下而上的轉(zhuǎn)變，后者更重視道德性的安排，也更強(qiáng)調(diào)國家的道德性和自覺性。因此，中國應(yīng)該逐漸適應(yīng)這樣一種變化，努力塑造道義形象。例如，在氣候變化治理中，隨著國家自主決定貢獻(xiàn)減排方式的實施，是否減排、減排強(qiáng)度和如何減排等問題均由國家自己決定，這事實上對各國形成了一種道德約束，因為這雖然是自覺自愿的事情，但是如果一國尤其是大國拒絕提交減排方案，那將面臨巨大的國際和輿論壓力。另外，與塑造道義形象相關(guān)的一個問題是主動承擔(dān)責(zé)任。在多數(shù)情況下，主動承擔(dān)責(zé)任也有利于提升國家的道義形象。尤其是對于中國這樣的大國，國際社會的期待越來越高，希望中國能夠提供更多的公共產(chǎn)品，承擔(dān)更多的責(zé)任，對此中國要有所區(qū)分。一方面，中國的確需要逐漸承擔(dān)更多的國際責(zé)任，但是這種責(zé)任應(yīng)該是有助于提升發(fā)展中國家或人類的共同利益，而不是為西方國家的霸權(quán)分擔(dān)成本；①羅建波：《中國應(yīng)承擔(dān)什么樣的大國責(zé)任》，《學(xué)習(xí)時報》2014年9月17日，http：/ / www. qstheory. cn/ internationa1/2014-09/17/ c_1112522488. htm。另一方面，中國承擔(dān)的責(zé)任要與自身的能力、水平和國家利益相適應(yīng)，不可盲目承擔(dān)責(zé)任。

第三，建立議題性的國際談判聯(lián)盟。全球治理涉及眾多的問題，既有安全問題，又有發(fā)展問題；既有高政治問題，也有低政治問題；既有傳統(tǒng)的問題，也有新的問題。因此，中國在全球治理過程中應(yīng)該根據(jù)不同的領(lǐng)域建立不同的議題談判聯(lián)盟。

首先，在權(quán)勢集中度較高、民主化水平低的全球治理領(lǐng)域，例如網(wǎng)絡(luò)和外太空等領(lǐng)域，個別國家掌握了這些領(lǐng)域的絕對治理權(quán)勢，因此，中國一方面自身要努力實現(xiàn)技術(shù)突破，逐步縮小與以美國為主的發(fā)達(dá)國家的技術(shù)差距，逐漸分享這一領(lǐng)域的治理權(quán)勢。另一方面，中國要與其他國家共同維護(hù)這些治理領(lǐng)域的共有性和開放性，因為無論是互聯(lián)網(wǎng)還是外太空都屬于全球公域，不屬于任何國家和個人，維持全球公域的共有性是維護(hù)國際公平正義的題中應(yīng)有之義。②李壽平：《外層空間的商業(yè)化利用及中國的對策》，《北京理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期，第99～104頁。

其次，在權(quán)勢集中度較低、民主化水平較高的全球治理領(lǐng)域，例如當(dāng)前的全球氣候變化治理、國際援助和全球發(fā)展問題等，這些領(lǐng)域的治理都會面臨治理效率較低的問題，進(jìn)而影響治理效果。因此，中國應(yīng)該與國際社會結(jié)成廣泛的議題聯(lián)盟，共同推動這些領(lǐng)域治理效果的提升，具體包括重視監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和定期評估機(jī)制的建設(shè)，采取多樣化的治理手段，如“硬法”與“軟法”的兼顧，提升道德約束力等措施來保障治理進(jìn)程的推進(jìn)。

再次，在權(quán)勢集中度較高、民主化水平較高的全球治理領(lǐng)域，例如聯(lián)合國安理會系統(tǒng)，在該問題上利益協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。中國要在明確自身利益的基礎(chǔ)上，洞察各方的利益關(guān)系，努力提升自身的利益協(xié)調(diào)能力。另外，在眾多參與者參與的治理領(lǐng)域，中國要根據(jù)自身利益和議題的不同，靈活選擇議題談判聯(lián)盟。

最后，在權(quán)勢集中度較低、民主化水平低的全球治理領(lǐng)域，這往往屬于新的治理領(lǐng)域，各種規(guī)范尚不明確，因此中國要通過自身綜合實力獲得規(guī)則的制定權(quán)和話語權(quán)。

第四，以技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)突破和技術(shù)學(xué)習(xí)為重點，實現(xiàn)局部性和領(lǐng)域性的權(quán)勢轉(zhuǎn)移。鑒于技術(shù)問題在全球治理中對權(quán)勢轉(zhuǎn)移的重要作用，我們需要更加重視技術(shù)創(chuàng)新和突破。盡管目前國內(nèi)政策十分強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，國家也加大了對科技創(chuàng)新的投入力度，但著眼點主要集中在內(nèi)部發(fā)展。但是事實上，也應(yīng)該將科技創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新置于國家對外戰(zhàn)略中，只有這樣才能提升科技創(chuàng)新對國家分享國際權(quán)勢的作用?？傮w而言，中國在全球治理規(guī)則的競爭中仍然處于弱勢地位，因此加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、搶占技術(shù)優(yōu)勢對于中國改變上述處境不失為一種有效手段。當(dāng)然，技術(shù)創(chuàng)新改變權(quán)勢地位一般主要發(fā)生在特定議題領(lǐng)域的初創(chuàng)時期，這又對技術(shù)創(chuàng)新的速度提出更高的要求。具體而言，中國要在一些新的治理領(lǐng)域，如水資源的治理，通過技術(shù)創(chuàng)新?lián)屨甲畛醯囊?guī)范建構(gòu)權(quán)和話語權(quán)，從而實現(xiàn)分享權(quán)勢的目的。在一些已經(jīng)比較成熟的治理領(lǐng)域，則要通過技術(shù)創(chuàng)新或技術(shù)學(xué)習(xí)實現(xiàn)局部分享權(quán)勢的目的，例如在氣候變化問題領(lǐng)域，目前占據(jù)技術(shù)優(yōu)勢的仍然是美國、歐盟和日本等國家，因此如何在低碳和環(huán)保技術(shù)方面實現(xiàn)突破，是中國在該領(lǐng)域分享權(quán)勢的關(guān)鍵。

綜上所述，在全球治理模式的轉(zhuǎn)換過程中，中國應(yīng)該將擴(kuò)大國際影響、爭取道義上得分與獲取現(xiàn)實利益結(jié)合起來。①張琦：《中國參與全球治理和區(qū)域合作的影響及策略研究》，http：/ / www. chinareform. org. cn/ open/ report/201411/ t20141104_210838. htm。同時，要在不同的治理領(lǐng)域采取不同的方式和方法，發(fā)揮中國的獨特作用并提供中國的方案，最終為全球性問題的解決作出貢獻(xiàn)。

國際關(guān)系

［作者簡介］石晨霞，上海國際問題研究院助理研究員，《國際展望》編輯部編輯