以產(chǎn)業(yè)基金對接PPP項目的創(chuàng)新模式研究

江　源， 雷思勤

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都　610072)

以產(chǎn)業(yè)基金對接PPP項目的創(chuàng)新模式研究

江源， 雷思勤

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都610072)

摘要：作為中國新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大改革舉措，PPP近年來在我國得到了極大關(guān)注，市場前景廣闊。本文論述了某設(shè)計院所面臨的機遇和挑戰(zhàn)。利用SWOT模型，分析了某設(shè)計院揚長避短，把握機遇，規(guī)避風(fēng)險可采取的策略。針對策略要點，進行模式創(chuàng)新，設(shè)計了適合某設(shè)計院開展PPP項目的產(chǎn)業(yè)基金模式。之后分析了該產(chǎn)業(yè)模式適合的PPP項目類型并測算了收益。最后得出了某設(shè)計院可采用產(chǎn)業(yè)基金模式開展特許經(jīng)營類非經(jīng)營性PPP項目，以促進轉(zhuǎn)型發(fā)展的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：某設(shè)計院；產(chǎn)業(yè)基金；PPP項目；轉(zhuǎn)型；模式創(chuàng)新

1背景

1.1政府大力推行PPP模式

經(jīng)濟新常態(tài)下，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將成為這一階段最大的發(fā)展動力，已經(jīng)被提升至國家戰(zhàn)略。PPP模式建設(shè)項目作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要落地舉措，自2014年起，再次掀起了熱潮。PPP(Public-Private-Partnership)，即政府與社會資本合作模式，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

我國早在上世紀(jì)80年代首次引入PPP模式建設(shè)項目，至今已走過三十余年，經(jīng)歷了探索階段(1984～1993年)、小規(guī)模試點階段(1994～2002年)、推廣試點階段(2003～2008年)、短暫停滯階段(2009～2012年)和新一輪推廣階段(2013年至今)等五個階段。

地方政府性債務(wù)納入預(yù)算后，預(yù)算限制日益緊張。地方政府以往的過度依賴的傳統(tǒng)投融資方式，過多涉入規(guī)劃、建設(shè)、融資、運營等方面，帶來了政府債務(wù)規(guī)模較高、公共產(chǎn)品供給效率低等情況。同時銀行緊縮項目貸款，之前BT(建設(shè)-移交)融資模式由于后續(xù)經(jīng)營不善等弊端，多地商業(yè)銀行大批削減BT項目資金。截至2013年6月底我國地方債余額為17.9萬億，而未來6年城鎮(zhèn)化的成本預(yù)計達42萬億元。龐大的資金負擔(dān)，使得地方政府迫切需要新的破解渠道。地方急缺建設(shè)資金，因此對PPP的推廣有極大積極性。

政府大力推行PPP模式，其本質(zhì)目的是將市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品和服務(wù)進行市場化，減少政府對部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能和管理模式，提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和效率。通過PPP模式，社會資本進入到本應(yīng)由政府直接提供的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，將政府負債轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)負債，提升政府的財政承受和償債能力，有助于政府集中注意力做好政府轉(zhuǎn)型工作；通過PPP項目的全生命周期預(yù)算管理，促進政府從單一年度的預(yù)算收支管理，逐步向中長期財政規(guī)劃和資產(chǎn)負債管理轉(zhuǎn)變。同時引入激烈的市場競爭機制，在公共服務(wù)的供給主體引入競爭機制，提高地方政府債務(wù)的透明度。

5月，國家發(fā)改委公布首批PPP項目1 043個，總投資1.97萬億元。發(fā)改委PPP項目庫反映，本批PPP項目覆蓋能源、新能源、能源建設(shè)、水利、軌道交通、 公共服務(wù)、市政交通、高速公路、鐵路、市政、基礎(chǔ)設(shè)施、固廢處置、污水處理、供熱、港口航運、生態(tài)、土地整治、油氣管網(wǎng)等管道工程、保障房、旅游、物流、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體、燃油、燃氣、供水、棚戶區(qū)改造等公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

在這一背景下，下文以某設(shè)計院為例展開論述。

1.2PPP模式對某設(shè)計院發(fā)展的挑戰(zhàn)

PPP模式的市場前景雖然樂觀，但是某設(shè)計院作為社會資本的提供方，卻存在融資渠道較為單一的問題，使得項目的獲取能力大打折扣。某設(shè)計院籌措資本主要依靠自有資金、銀行貸款、企業(yè)債券、集團內(nèi)部拆借等形式，這些模式均存在一些缺陷。

使用自有資金投資是較為常用的做法，其缺點也很明顯。使用自有資金投資不僅會提高企業(yè)負債率，同時自有資本的規(guī)模也有限，極有可能無法滿足大型項目的投資需求。另外，用有限的自有資本進行投資時，為了控制風(fēng)險，往往投資行為過于保守，一方面投資回報可能低于銀行定期利率，另一方面會錯失好的投資機會。

利用銀行貸款也是籌措資金的常用方法，其缺點主要體現(xiàn)在會增加企業(yè)負債率，且銀行授信額度有限，當(dāng)負債率增高后，會影響企業(yè)信用評級。同時直接向銀行進行信用貸款或商業(yè)貸款，利率也較高，通常為8%左右。

企業(yè)債券也是融資措施之一，其缺點體現(xiàn)在融資成本過高。發(fā)行企業(yè)債券需要對承銷、評級、會計、法律、資產(chǎn)評估等環(huán)節(jié)進行中介商的招標(biāo)，不僅增加了融資成本，且融資時間較長，容易錯過項目機會。同時，債券利率受市場調(diào)控，通常高于銀行貸款利率。另外，融資規(guī)模受到了市場認可度的影響，極有可能無法籌措到足夠數(shù)量的資本，因此企業(yè)往往需要超需求發(fā)債，以確保達到籌資目標(biāo)數(shù)，但是發(fā)債規(guī)模的放大會導(dǎo)致融資成本急劇增加。而且，作為上市集團的成員企業(yè)，發(fā)行企業(yè)債會影響上市公司的整體業(yè)績。

1.3產(chǎn)業(yè)基金對接PPP模式

通過PPP項目的大力推進來放開民間投資渠道，無論對于政府還是企業(yè)都是一件好事，但是從目前實際開工的PPP項目，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%～20%左右簽訂了合同。無論是政府還是某設(shè)計院，都面臨著風(fēng)險分擔(dān)機制不成熟、利益分配機制不健全、融資缺乏便利性所帶來的PPP項目落地難題。

如何更好地讓社會資本和政府意圖結(jié)合，產(chǎn)業(yè)基金或?qū)⒊蔀镻PP項目的主流融資方式。2014年10月24日國務(wù)院常務(wù)會議上指出：“發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可通過認購基金份額等方式給予支持”。2015年5月初，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法很好地解決了PPP項目的融資難題。辦法明確允許對特許經(jīng)營項目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

產(chǎn)業(yè)基金是一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度。依托融資平臺公司組建產(chǎn)業(yè)基金，注入財政資金作引導(dǎo)，能夠?qū)⑸鐣Y本與政府資金、資源的配置置于章程合伙協(xié)議框架的保障下，并且引入第三方專業(yè)管理團隊，具有現(xiàn)實的可操作性。通過成立基金，吸引社會資本以股權(quán)形式介入項目公司，參與基建類項目的建設(shè)和運營，可以解決PPP模式三個問題：

(1)解決新建項目融資問題。對于新建類項目，政府可以發(fā)起引導(dǎo)基金作為母基金，吸引銀行、保險等金融機構(gòu)和實業(yè)資本提供項目建設(shè)所需要的資金，解決當(dāng)前建設(shè)資金不足的問題。

(2)解決存量項目債務(wù)問題。對于存量的項目，可以通過TOT、ROT等方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項目公司接手具體項目運營。尤其是對于已到回購期的BT類項目，原先政府的付費期是三到五年，產(chǎn)業(yè)基金介入項目后，政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)，政府的補貼或支付期限可以延長到十年甚至更長，大大減輕地方政府的短期償債壓力。

(3)解決某設(shè)計院資產(chǎn)負債約束問題。企業(yè)直接融資會造成資產(chǎn)負債表膨脹，提高某設(shè)計院的資產(chǎn)負債率，從而影響企業(yè)的銀行貸款和債券發(fā)行。通過發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，可以實現(xiàn)表外化的融資，降低某設(shè)計院的資產(chǎn)負債率。

在傳統(tǒng)的平臺投融資模式下，地方政府以自身信用為平臺公司的投融資項目承擔(dān)隱性擔(dān)保。而在產(chǎn)業(yè)投資基金模式下，地方財政以較小比例的股權(quán)加入投融資項目，對項目特許經(jīng)營和收取附帶權(quán)益，有助于解決地方基建融資問題，提高財政資金的使用效益。

2產(chǎn)業(yè)基金在國內(nèi)外PPP模式中廣泛應(yīng)用

2.1PPP基金在國外項目中的應(yīng)用

2.1.1PPP基金分類

國際PPP項目一般通過股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人部門出資。在最新實踐中，PPP基金也逐步參與進來。PPP項目具有高負債運營的特點，資本金比例一般在10%～30%。PPP基金的主要作用是通過撬動資源和運用專業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì)PPP項目，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用。

國際PPP基金主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。政府發(fā)起的基金包括加拿大P3基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司(提供長期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的20%貸款，還提供咨詢服務(wù)和試點擔(dān)保計劃)、瑪格麗特2020基金(為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項目提供股本和準(zhǔn)股本金)，JISSICA基金(為歐洲市政PPP項目提供貸款、股本和擔(dān)保)等。市場發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金(向亞行的發(fā)展成員國內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項目提供股本、貸款及基金)、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟(為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本)。

2.1.2PPP基金應(yīng)用案例

加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。自1991至2015年，加拿大啟動PPP項目超過200個，項目總價值超過640億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。

2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位—PPP加拿大(PPP Canada)。該機構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。PPP加拿大設(shè)立了一個總額為12億美元的“加拿大P3基金”(P3 Canada Fund)，為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持，任何層級的地方政府都可以申請該基金。

2.2產(chǎn)業(yè)基金在國內(nèi)PPP項目中的應(yīng)用

2.2.1PPP產(chǎn)業(yè)基金的主要模式

根據(jù)產(chǎn)業(yè)投資基金的法律實體的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式可分為公司型、契約型和有限合伙型。公司型產(chǎn)業(yè)投資基金是依據(jù)公司法成立的法人實體，通過募集股份將集中起來的資金進行投資。公司型基金有著與一般公司相類似的治理結(jié)構(gòu)，基金很大一部分決策權(quán)掌握在投資人組成的董事會，投資人的知情權(quán)和參與權(quán)較大。公司型基金比較容易被投資人接受，但也存在雙重征稅、基金運營的重大事項決策效率不高的缺點。

契約型產(chǎn)業(yè)投資基金一般采用資管計劃、信托和私募基金的形式，投資者作為信托、資管等契約的當(dāng)事人和產(chǎn)業(yè)投資基金的受益者，一般不參與管理決策。契約型產(chǎn)業(yè)投資基金不是法人，必須委托基金管理公司管理運作基金資產(chǎn)，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，有利于產(chǎn)業(yè)投資基金進行長期穩(wěn)定的運作。但契約型基金是一種資金的集合，不具有法人地位，在投資未上市企業(yè)的股權(quán)時，無法直接作為股東進行工商登記的，一般只能以基金管理人的名義認購項目公司股份。

有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金由普通合伙人(GeneralPartner, GP)和有限合伙人(LimitedPartner, LP)組成。普通合伙人通常是資深的基金管理人或運營管理人，負責(zé)有限合伙基金的投資，一般在有限合伙基金的資本中占有很小的份額。而有限合伙人主要是機構(gòu)投資者，他們是投資基金的主要提供者，有限合伙基金一般都有固定的存續(xù)期，也可以根據(jù)條款延長存續(xù)期。通常情況下，有限合伙人實際上放棄了對有限合伙基金的控制權(quán)，只保留一定的監(jiān)督權(quán)，將基金的運營交給普通合伙人負責(zé)。普通合伙人的報酬結(jié)構(gòu)以利潤分成為主要形式。

由于公司型基金存在雙重征稅的問題，契約型基金在股東登記、賬戶開立方面存在難度，因此目前PPP項目使用產(chǎn)業(yè)基金較為常見的為有限合伙型。

2.2.2PPP產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)用案例

在實踐中，很多省市以地方財政投入啟動資金，引入金融資本成立產(chǎn)業(yè)投資基金。具體操作形式是由金融機構(gòu)與省級地方政府共同合作設(shè)立母基金，再和地方企業(yè)(很多情況下是原融資平臺)合資成立項目公司或子基金，負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。金融機構(gòu)一般采用分期募集資金或者用理財資金對接的形式作為基金的有限合伙方的出資。子基金或項目公司作為種子項目投資運作主體，對城市發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行市場化運作，自擔(dān)風(fēng)險，自負盈虧。

2014年3月20日，河南省關(guān)于成立中原航空港產(chǎn)業(yè)投資基金的申請得到了國家發(fā)改委的批復(fù)，該基金是河南省第一支獲得國家批準(zhǔn)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金，也是截至目前國家批準(zhǔn)設(shè)立3支規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)投資基金之一。采取有限合伙方式設(shè)立母基金和多個子基金。該基金獲批后，引起了國內(nèi)金融巨頭和其他實力機構(gòu)的廣泛關(guān)注。首期基金100個億，已經(jīng)有近半到位。同時，中原航空港產(chǎn)業(yè)投資基金還獲得平安銀行整體授信200億元。

地方的實踐得到了中央政府的認可和鼓勵，2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知(國辦發(fā)〔2015〕42號)，特別指出中央財政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。

3某設(shè)計院開展PPP項目的對策研究

從上文的闡述中可以看出，產(chǎn)業(yè)基金模式有助于破解PPP項目融資難的問題，社會資本作為PPP交易方式的主角和核心，是PPP模式發(fā)展的動力和推手。某設(shè)計院應(yīng)積極研究相應(yīng)對策，充分利用產(chǎn)業(yè)基金抓住市場機遇，借力PPP項目獲取新的發(fā)展動能，加速戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型進程。

3.1某設(shè)計院開展PPP項目的優(yōu)劣勢分析

利用SWOT模型，把企業(yè)自身能力同外部環(huán)境進行分析和匹配，形成下一步可能開展PPP項目時可使用策略。SWOT模型如圖1所示。

優(yōu)勢(S)S1:在全產(chǎn)業(yè)鏈具備技術(shù)實力,在全生命周期具備工程服務(wù)能力S2:智力資源雄厚,具備創(chuàng)新先發(fā)優(yōu)勢劣勢(W)W1:現(xiàn)金規(guī)模有限W2:融資渠道單一且成本較高W3:缺乏同公共部門的客戶關(guān)系基礎(chǔ)機遇(O)O1:國家政策支持O2:國內(nèi)PPP項目總量大O3:國外PPP市場仍存在空間O4:PPP項目利于企業(yè)做大規(guī)模威脅(T)T1:所處的外部市場環(huán)境發(fā)生變化,主業(yè)所處產(chǎn)業(yè)正進行周期性調(diào)整T2:PPP存在無法回收本金的風(fēng)險T3:優(yōu)質(zhì)PPP項目資源有限T4:PPP項目運營期間市場環(huán)境變化

圖1SWOT模型

下面將生成可行的策略，并進行分析。

3.1.1SO策略(增長性策略)

“優(yōu)勢-機會”策略是指利用企業(yè)的優(yōu)勢去抓住外部機會的策略。當(dāng)企業(yè)的內(nèi)部、外部條件都非常好時宜采用SO策略。通過匹配可以得到以下策略：

S1-O1、O2：盡快在政策紅利期開展PPP項目，避免項目資源被競爭對手搶占。

S2-O2、O4：成立子公司，負責(zé)PPP項目的獲取。

S1-O3：通過國內(nèi)PPP項目積累經(jīng)驗，夯實“走出去”所需的項目管理能力基礎(chǔ)。

3.1.2WO策略(扭轉(zhuǎn)型策略)

“劣勢-機遇”策略是指改變企業(yè)內(nèi)部劣勢來利用外部機會的策略。當(dāng)企業(yè)外部條件很好、內(nèi)部有問題時，企業(yè)要把握機會，調(diào)整方向，采用WO策略。通過匹配可以得到以下策略：

W1-O1：探索混合所有制改革，用有限的企業(yè)資金撬動民間資本，利用杠桿放大資本金規(guī)模。

W2-O2、O4：創(chuàng)新融資渠道，利用產(chǎn)業(yè)基金擴大資金規(guī)模，拉動PPP項目，搶占市場。

W3-O1、O2：完善內(nèi)部PPP項目營銷渠道的同時，借助外部合作伙伴與公共部門的成熟關(guān)系，實現(xiàn)營銷網(wǎng)絡(luò)的快速搭建與完善。

3.1.3ST策略(多種經(jīng)營策略)

“優(yōu)勢-威脅”策略是指依靠企業(yè)內(nèi)部優(yōu)勢避開或減輕外在威脅打擊的策略。當(dāng)企業(yè)內(nèi)部資源豐富、外部有威脅時，為分散風(fēng)險應(yīng)實施多元化的策略，即“不把雞蛋放在一個籃子里”。

S1、S2-T1：橫向進行相關(guān)多元化，發(fā)揮現(xiàn)有技術(shù)實力，進入尚有機會的產(chǎn)業(yè)。

S1-T4：選取熟悉行業(yè)的PPP項目進行經(jīng)營，否則選擇非經(jīng)營性PPP項目。

3.1.4WT策略(防御型策略)

“劣勢-威脅”策略是指直接減少內(nèi)部劣勢，回避外部威脅的策略，其目的是將劣勢和威脅弱化。當(dāng)企業(yè)的外部、內(nèi)部條件均不如意時應(yīng)采用WT策略。

W1-T2、T3：對PPP項目進行仔細篩選，盡可能承接國家級重點PPP庫中的項目。

結(jié)合自身能力的優(yōu)劣同這些外部機遇挑戰(zhàn)統(tǒng)籌分析，利用QSPM對各個策略進行吸引評分，得出某設(shè)計院在面對PPP市場可采取的策略組合為：

(1)創(chuàng)新融資渠道，利用產(chǎn)業(yè)基金擴大資金規(guī)模，拉動PPP項目，搶占市場；

(2)完善內(nèi)部PPP項目營銷渠道的同時，借助外部合作伙伴與公共部門的成熟關(guān)系，實現(xiàn)營銷網(wǎng)絡(luò)的快速搭建與完善；

(3)選取熟悉行業(yè)的PPP項目進行經(jīng)營，否則選擇非經(jīng)營性PPP項目。

策略組合以扭轉(zhuǎn)型策略為主，配合多種經(jīng)營策略，這種策略組合對處于轉(zhuǎn)型期的某設(shè)計院的使用度更高。

3.2某設(shè)計院產(chǎn)業(yè)基金模式

3.2.1某設(shè)計院參與的產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)設(shè)計

根據(jù)上述策略組合第一點和國內(nèi)PPP項目實踐，本文設(shè)計了以有限合伙人型產(chǎn)業(yè)基金引入民間資本，拉動PPP項目的模式，如圖2所示。

《合伙企業(yè)法》第三條規(guī)定：“國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會團體不得成為普通合伙人?！?普通合伙人重要的特征是要對合伙企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司如果成為普通合伙人，就要以其全部財產(chǎn)對合伙債務(wù)承擔(dān)責(zé)任?？梢娺@一條款是為了保護國有資產(chǎn)的利益。但上文中提到了LP往往僅發(fā)揮監(jiān)督， GP在整個產(chǎn)業(yè)基金中享有實際主導(dǎo)權(quán)，如果某設(shè)計院希望增強自身對基金和項目公司的控制力，就必須設(shè)法在合法的前提下以GP身份去參與產(chǎn)業(yè)基金。因此，某設(shè)計院可先作為LP與PE公司共同組成有限合伙，再由該有限合伙作為GP去發(fā)起產(chǎn)業(yè)基金。這樣既遵守了法律法規(guī)，規(guī)避了無限連帶責(zé)任的風(fēng)險，又能以GP的身份對產(chǎn)業(yè)基金進行管理。

圖2　產(chǎn)業(yè)基金構(gòu)成

另外該模式的產(chǎn)業(yè)基金中，引入了同水電開發(fā)企業(yè)的合作。水電開發(fā)企業(yè)作為資金密集型企業(yè)，在實施企業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，更加注重資本增值，為了加快金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，紛紛構(gòu)建起了多元化金融平臺，設(shè)立了具有獨立法人資格的全資金融子公司。水電開發(fā)企業(yè)在金融板塊比某設(shè)計院起步早，有更多的經(jīng)驗積累，例如基金的管理與運作。某設(shè)計院同水電開發(fā)企業(yè)合作，既能繼續(xù)全方面維護現(xiàn)有客戶關(guān)系，做到急客戶所急，想客戶所想，又可以補足自身在資本運作方面的短處。

通過這種產(chǎn)業(yè)基金模式來獲取PPP項目，可以使某設(shè)計院在項目初期就以項目工程款的形式回收本金，避免了本金虧損的風(fēng)險。在項目建設(shè)期，可以通過良好的項目管理來降低工程成本，成為利潤來源。同時，產(chǎn)業(yè)基金起到了放大自有資本的杠桿作用，通過對市場PE公司調(diào)研，目前資金配比杠桿通常在1∶4～1∶7之間，對于優(yōu)質(zhì)項目甚至?xí)?。融資規(guī)模的放大使某設(shè)計院容易獲取大型和更多PPP項目。另外，引入民間資本的做法，實際是通過PE公司整合了金融機構(gòu)(含銀行、財團等)、公共部門等多方資源，實現(xiàn)了風(fēng)險分擔(dān)，降低了某設(shè)計院完全使用自有資本的風(fēng)險。

3.2.2產(chǎn)業(yè)基金風(fēng)險分擔(dān)與利益共享

由于PPP項目屬于公私雙方合營，因此按風(fēng)險來源分類可以分為政府方面、社會資本方面、項目方面和系統(tǒng)風(fēng)險方面四類。如表1所示。

表1　PPP項目風(fēng)險源

上述風(fēng)險都可能導(dǎo)致項目虧損，但是對于基金自身而言，僅僅是根據(jù)項目投融資招標(biāo)要求匯集資本，作為政府“定向項目貸款”的方式存在。不會對項目建設(shè)、運營的虧損承擔(dān)責(zé)任。因此在基金層面，某設(shè)計院所承擔(dān)是基金運作虧損的風(fēng)險。其風(fēng)險的承擔(dān)比例和優(yōu)先、劣后級別在本文不做贅述，需根據(jù)項目特點由出資各方談判決定，一般遵循風(fēng)險承擔(dān)越大的一方，利益分配的比例更高。

某設(shè)計院同時作為項目的回收方，某設(shè)計院需成立對應(yīng)的項目公司，因此需承擔(dān)項目公司的經(jīng)營風(fēng)險和項目建設(shè)、運營的風(fēng)險。這部分風(fēng)險只能依靠良好的項目公司運營能力和總承包項目管理能力來回避。

3.2.3產(chǎn)業(yè)基金的退出方式

當(dāng)產(chǎn)業(yè)基金到期時，進入政府財政預(yù)算的PPP項目(多為非經(jīng)營性PPP項目)，可按實現(xiàn)定好的分配原則進行清算后退出；政府不回購的，可由約定方附屬的上市公司對項目公司的股權(quán)以增發(fā)股票形式收購；或者由約定方直接收購，實現(xiàn)基金退出。

當(dāng)產(chǎn)業(yè)基金未到期時，某設(shè)計院若希望提前退出，可采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式退出。

3.3利用產(chǎn)業(yè)基金試水基于PPP項目的“混改”

國務(wù)院于2015年9月24日發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，明確了主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，開展放開競爭性業(yè)務(wù)、推進混合所有制改革試點示范。利用產(chǎn)業(yè)基金所開展的PPP項目，其資本金自身已經(jīng)具有混合所有制的特點，在這類項目中嘗試改革試點示范，具有一定優(yōu)勢。

國企改革的目的在于要激發(fā)國資國企新活力，是深入推進新一輪國資國企改革的關(guān)鍵。員工作為企業(yè)的主體，只有充分調(diào)動了企業(yè)全體職工的積極性，讓全體職工能夠充分發(fā)揮其聰明才智，才能為企業(yè)創(chuàng)造更多更好的效益。因此，收入與激勵改革是煥發(fā)國資國企活力的重要突破口。目前比較常用的激勵手段有股權(quán)激勵和基金激勵。電建集團作為上市的股份公司，若采用股權(quán)激勵，只有兩個途徑。一是國有股本轉(zhuǎn)讓，但對國有資本的稀釋程度較大，國有股東不能大規(guī)模減持；二是針對員工進行定增，但是會稀釋現(xiàn)有股東股本，尤其對于二級市場投資者的影響更大。另外，若股權(quán)激勵沒有設(shè)置合理的差異化持股比例，容易造成“大鍋飯”或不公平等問題，不但無法激發(fā)員工活力，反而起到了負面效果。目前股權(quán)激勵夭折的案例也時有發(fā)生，究其原因，重要的一點是股權(quán)激勵觸動了現(xiàn)有存量。因此，在國企業(yè)務(wù)的增量部分嘗試混改，更容易實現(xiàn)突破。

某設(shè)計院的傳統(tǒng)主業(yè)為清潔能源服務(wù)，而產(chǎn)業(yè)基金所拉動的PPP項目，更多地聚焦在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，屬于增量部分。因此，針對PPP項目采用基金激勵的方式，能讓參與項目的員工，有權(quán)利根據(jù)自身在項目中所扮演角色的不同，認購不同比例的基金，實現(xiàn)較高的資金收益，同時該基金份額為某設(shè)計院自有投資的部分，既不影響社會資本的投資規(guī)模，更能進一步降低企業(yè)的出資比例。隨著PPP項目的推進，逐步兌現(xiàn)員工的基金收益，最終實現(xiàn)員工的無風(fēng)險退出。在增量部分實行基金激勵，減少了混改的阻力，促進了企業(yè)轉(zhuǎn)型。

3.4產(chǎn)業(yè)基金適用的合作模式

世界銀行將PPP分為三類：外包類、特許經(jīng)營類和私有化(也稱剝離)類，如圖3所示。某設(shè)計院作為PPP模式中的私人部門，在這三類模式中的優(yōu)勢和劣勢，所面臨的機遇與風(fēng)險也不盡相同。

圖3　PPP合作模式分類

3.4.1外包類項目

外包類PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。對于某設(shè)計院而言，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在這類項目是政府主導(dǎo)，有利于調(diào)動政府積極性，某設(shè)計院往往可在稅收、土地等方面得到優(yōu)惠政策，同時由于項目的政府背景深，協(xié)調(diào)力度強，項目前期審批力度往往較大。其劣勢主要體現(xiàn)在項目的運作機制、效率不如企業(yè)制運作。另外，項目融資難度大，且政府支持有限，資金漏洞將長期存在。

3.4.2特許經(jīng)營類項目

特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。對于某設(shè)計院，優(yōu)勢主要為項目按照企業(yè)需求的市場化運作，運行機制靈活，辦事效率比較高，同時項目具有政府背景，有利于獲得政府的政策支持。劣勢集中在由于雙方無絕對的主導(dǎo)、被主導(dǎo)關(guān)系，公共部門和私人部門間有可能存在利益沖突和博弈。

3.4.3私有化類項目

私有化類PPP項目則需要私人部門負責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。對于某設(shè)計院，優(yōu)勢主要體現(xiàn)在，出于對自身利益最大化的考慮，會將項目施工的質(zhì)量、工期、造價、節(jié)能、維保等進行全面考察，要求更嚴格。同時會比較關(guān)注投入產(chǎn)出，能夠在合理的成本范圍內(nèi)運作項目。劣勢主要是由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此某設(shè)計院在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。

從三類不同合作模式的特點可以看出，某設(shè)計院利用產(chǎn)業(yè)基金參與特許經(jīng)營類PPP項目，既可以規(guī)避外包類項目運作低下的問題，又能降低自身的資金風(fēng)險，同時能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金出資各方的社會資源來維護同公共部門間的關(guān)系，切合了策略組合中的第二點。

3.5產(chǎn)業(yè)基金適用的項目類型

政府相關(guān)指導(dǎo)意見和文件指出：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。但內(nèi)容中并沒有明確限定合作方式，只是根據(jù)項目類型不同將PPP 分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類，區(qū)別在于項目是否具有收費機制，即資金流入。策略組合第三點并未直接確定某設(shè)計院介入哪一類，但是當(dāng)引入產(chǎn)業(yè)基金模式后，在項目類別選擇上則出現(xiàn)了傾向性。

經(jīng)營性PPP項目是指具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目。這類項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BOOT等模式推進。準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項目是指經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目。這類項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進。非經(jīng)營性PPP項目是指對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)采用BOO、委托運營等市場化模式推進。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

對于某設(shè)計院，如果介入經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項目，需要自身對工程建設(shè)完成后的項目運營能力具備一定要求。一旦運營能力無法滿足或者市場需求發(fā)生變化，極有可能導(dǎo)致運營期的收益下降，使本金的回收周期變長。因此，開展經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項目，需要某設(shè)計院對項目所在產(chǎn)業(yè)鏈有較高的控制程度。

如果某設(shè)計院介入非經(jīng)營性PPP項目，則需要同公共部門建立良好的合作關(guān)系。由于非經(jīng)營性PPP項目的回購會進入政府財政預(yù)算，所以回收本金方面存在的問題較小。但是非經(jīng)營性PPP項目會增加政府負債，所以項目量相對較少，屬于稀缺資源。如何獲取這類資源是某設(shè)計院需要考慮的。當(dāng)使用產(chǎn)業(yè)基金模式時，這一點成為了某設(shè)計院和PE公司這一利益共同體需要共同面對的問題，通過和實力強勁的PE合作，可使得項目的獲取能力得到提升。

3.6小結(jié)

從上述分析可以看出，可以依靠產(chǎn)業(yè)基金模式實現(xiàn)策略組合中所描述的核心，即融資渠道和客戶關(guān)系，同時項目選擇上傾向于非經(jīng)營性PPP項目?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》均肯定基金入股PPP項目公司的做法。

4案例分析

以某非經(jīng)營性PPP項目為例，投資總額為8億，政府回購周期為8年，年利率8%。某設(shè)計院按1∶7資金杠桿同PE民間資本共同設(shè)立該項目產(chǎn)業(yè)基金(為簡化計算，將金融機構(gòu)出資計入PE資本金，政府無引導(dǎo)金參與)，基金管理費按2%計。假設(shè)該項目匡算毛利率為15%。邊界條件如表2所示。

表2　投資基本信息

以上述邊界條件可以測算，該設(shè)計院在項目籌備期出資1億，與PE公司的7億共同組成項目產(chǎn)業(yè)基金，投入項目建設(shè)。在建設(shè)啟動時，這8億元扣除管理費剩余7.84億，作為工程款付給設(shè)計院，這時即可將投入的1億本金進行回收，保證了本金安全。而該工程成本為6.664億，因此收到工程款時即可鎖定0.176億元利潤。如果工程成本被進一步壓縮，節(jié)省的費用將直接轉(zhuǎn)化為利潤，某設(shè)計院提升項目管理水平更有動力。項目完成政府回購后，某設(shè)計院及其他各方獲利測算見表3，從中可以看出最終形成了各方共贏的局面，符合PPP項目的精神。

表3　投資收益基本信息　億元

5總結(jié)與展望

5.1總結(jié)

本文論述了某設(shè)計院如何創(chuàng)新融資模式把握PPP項目機遇，篩選出了適合某設(shè)計院的PPP項目合作模式和類型，并通過案例測算了收益，得出了以下結(jié)論：

(1)某設(shè)計院可通過有限合伙人型產(chǎn)業(yè)基金模式創(chuàng)新融資和客戶渠道。

(2)某設(shè)計院應(yīng)介入特許經(jīng)營類的PPP項目，避開外包類和私有化類項目；

(3)非經(jīng)營性PPP項目適合通過有限合伙人型產(chǎn)業(yè)基金模式；

(4)產(chǎn)業(yè)基金模式下，某設(shè)計院的風(fēng)險可控、收益可觀，有利于做大規(guī)模。

得出上述結(jié)論基于以下兩點前提：

(1)某設(shè)計院為了在特許經(jīng)營類非經(jīng)營性PPP項目中降低風(fēng)險，需要有較強的項目管理能力，能夠確保項目有足夠的毛利，否則即使在單個項目中，自身本金不虧損，但是會影響今后同PE公司的合作關(guān)系。

(2)某設(shè)計院需要選取實力強的PE公司合作，這無論對于獲得高杠桿、擴大融資規(guī)模，還是對于獲取優(yōu)質(zhì)項目資源，都是作用顯著的。

5.2展望

相較于技術(shù)、科研、職能等傳統(tǒng)國企管理工作，產(chǎn)業(yè)基金管理或者基金管理，是某設(shè)計院能力較為薄弱的環(huán)節(jié)。在目前國資委由原來的“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”的理念下，某設(shè)計院如何通過發(fā)揮資本優(yōu)勢來實現(xiàn)企業(yè)改革發(fā)展，是可以利用模式創(chuàng)新來解決的。

本文論述的產(chǎn)業(yè)基金雖然是針對PPP模式下，某設(shè)計院的一種控制負債、降低風(fēng)險，同時為客戶實現(xiàn)價值創(chuàng)造的互利共贏手段，但產(chǎn)業(yè)基金本身的用途遠不止結(jié)合PPP模式。在國企混合所有制的改革下，產(chǎn)業(yè)基金也是推進國企混改的手段之一。員工可通過合規(guī)途徑投資產(chǎn)業(yè)基金，激發(fā)職工生產(chǎn)活力，實現(xiàn)員工分享企業(yè)改革紅利，達到與股權(quán)激勵相似的效果。相關(guān)的利益分配、風(fēng)險分擔(dān)原則等是下一步工作值得研究的。

大力發(fā)展PPP項目是國家在“新常態(tài)”下實施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的重要舉措之一。工程公司，尤其是國有企業(yè)，更應(yīng)積極作為挑起重任，為國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，全面建成小康社會做出新的更大貢獻。

Research on Innovation Mode of Promoting PPP Projects by Sector Fund

JIANG Yuan, LEI Siqin

(Chengdu Engineering Corporation Limited of PowerChina, Chengdu, 610072, China)

Abstract：As a significant reform measure for a new round of urbanization construction, PPP projects with bright market prospects are highlighted in recent years. This paper states the opportunities and challenges faced by engineering corporation. SWOT model is used to analyze how to make the strategy to take its advantages, seize the opportunities and avoid risks. Under the guidance of this strategy, a sector fund pattern suitable for engineering corporations to run PPP projects is designed as a model innovation. Type of PPP projects is analyzed to fit the sector fund pattern and the profit is calculated. Finally the conclusion is drawn that the engineering corporation can use the sector fund to promote franchising non-operating PPP projects to achieve transformation and development.

Key words：sector fund; PPP project; transformation; model innovation

收稿日期：2016-01-06

作者簡介：江源(1987-)，男，四川成都人，碩士，工程師，主要研究方向：水工結(jié)構(gòu)設(shè)計、戰(zhàn)略管理。

中圖分類號：F283

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1003-9805(2016)02-0001-08