論檔案行政權(quán)力清單制度的建設(shè)

劉東斌

摘要：構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、簡(jiǎn)政放權(quán)、行政公開和高效便民的原則。檔案行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包括檔案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄和檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單。構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制和監(jiān)督、約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檔案行政；權(quán)力清單；權(quán)力清單制度

1 構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單的原則

1.1 職權(quán)法定原則?！奥殭?quán)法定原則是依法行政的基本原則之一，它是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在依法行政中必須首先遵循的原則。”[1]職權(quán)法定原則的含義主要有兩方面：其一，檔案行政職權(quán)來源法定。檔案行政管理部門的職權(quán)，是通過立法設(shè)定和賦予的，只有立法設(shè)定和賦予的職權(quán)才是合法的職權(quán)，立法以外其他途徑不能產(chǎn)生行政職權(quán)，檔案行政管理部門不能在立法之外獲取職權(quán)。也就是說檔案行政職權(quán)來源具有唯一性——立法。其二，檔案行政職權(quán)范圍法定。行政職權(quán)不是空泛的“虛權(quán)”，而是有特定對(duì)象和特定內(nèi)容的“實(shí)權(quán)”。任何一項(xiàng)行政職權(quán)，都有其適用的事項(xiàng)范圍，沒有事項(xiàng)范圍的行政職權(quán)是不存在的。檔案行政職權(quán)的適用對(duì)象和事項(xiàng)范圍，也是立法確定的，檔案行政管理部門是在立法確定的對(duì)象和事項(xiàng)范圍內(nèi)擁有和行使檔案行政職權(quán)的，檔案行政管理部門不能在法定的對(duì)象和事項(xiàng)范圍外行使檔案行政職權(quán)，也不能超出法定的對(duì)象和事項(xiàng)范圍行使檔案行政職權(quán)。

1.2 權(quán)責(zé)一致原則?！皺?quán)責(zé)一致原則，是指讓掌握和行使公共權(quán)力（包括立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)）而產(chǎn)生消極性后果的人承擔(dān)否定性或?qū)ζ洳焕男姓蚍珊蠊?、遭受制裁或懲處的原則。”[2]它實(shí)際是指法律賦予檔案行政管理部門的職權(quán)，就是賦予檔案行政管理部門的義務(wù)和責(zé)任。權(quán)責(zé)一致不僅僅包括檔案行政權(quán)力與職責(zé)、責(zé)任一致，并且還包括檔案行政權(quán)力、職責(zé)、責(zé)任與盡責(zé)一致。因此，檔案行政管理部門必須采取積極的措施和行動(dòng)依法履行其職責(zé)，如果要擅自放棄、不履行其法定的行政職責(zé)或違法、不當(dāng)行使其行政職權(quán)，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。所以，在建立檔案行政權(quán)力清單時(shí)，檔案行政權(quán)力清單中的每一項(xiàng)職權(quán)都必須明確列出與之對(duì)應(yīng)的職責(zé)，以及相關(guān)的責(zé)任追究?jī)?nèi)容，做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相對(duì)等，防止檔案行政權(quán)力的異化。

1.3 簡(jiǎn)政放權(quán)原則。“推行政府權(quán)力清單制度，要以全心全意為人民服務(wù)和依法行政為根本前提，以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心”。[3]“‘簡(jiǎn)政就是精簡(jiǎn)政務(wù)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，重點(diǎn)是縮減行政權(quán)。‘放權(quán)就是將權(quán)力下放或?qū)?quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，賦予社會(huì)（公民）或市場(chǎng)。”[4]簡(jiǎn)政放權(quán)原則就是把該由市場(chǎng)管的事情交給市場(chǎng)，該由社會(huì)管的事情交給社會(huì)，該由基層檔案行政管理部門管的事情下放給基層檔案行政管理部門，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，更好發(fā)揮基層檔案行政管理部門貼近群眾、就近管理的優(yōu)勢(shì)，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力。

1.4 行政公開原則。行政公開原則是行政法的基本原則?！靶姓_原則是指行政機(jī)關(guān)的一切行政活動(dòng)除涉及國(guó)家安全或國(guó)家秘密并由法律規(guī)定不得公開的以外，一律公開。它包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)的行政決策活動(dòng)及其過程公開；二是行政機(jī)關(guān)制定或決定的文件、資料、信息情報(bào)公開。”[5]行政公開指的是檔案行政管理主體在行使檔案行政權(quán)力過程中，應(yīng)當(dāng)將檔案行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向檔案行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督檔案行政權(quán)力的運(yùn)行。建立檔案行政權(quán)力清單要依據(jù)行政公開原則的要求，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力信息的公開，將檔案行政管理行政主體的法定職權(quán)類型和內(nèi)容、職權(quán)的履行依據(jù)、職權(quán)履行的流程和結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行公開，充分保證檔案行政權(quán)力運(yùn)行的程序正當(dāng)性。除了法定的保密事項(xiàng)外，所有納入檔案行政權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)及其運(yùn)行流程，都必須通過清單向社會(huì)公開，否則不得行使，做到“清單之外無權(quán)力”。

1.5 高效便民原則。高效便民就是要求檔案行政管理部門要依法高效率、高效益地行使檔案行政職權(quán)，最大限度地方便檔案行政相對(duì)人。檔案行政權(quán)力不明晰、不為公眾所知，不可避免地會(huì)造成檔案行政相對(duì)人辦事難、辦事成本高等諸多問題。檔案行政權(quán)力清單一方面通過把法定程序流程化，方便檔案行政相對(duì)人理解；另一方面明確辦理時(shí)限和方式，其目的正是著眼于高效便民。因此，在建立檔案行政權(quán)力清單時(shí)，要從服務(wù)檔案行政相對(duì)人的角度出發(fā)，減少辦事環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事程序，按照時(shí)間最短、環(huán)節(jié)最少的要求優(yōu)化辦事流程，提高行政效能。

2 檔案行政權(quán)力清單制度的構(gòu)建

2.1 檔案行政權(quán)力清單的主要內(nèi)容。檔案行政權(quán)力清單可以由兩部分組成：其一，檔案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄；其二，檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單。

2.1.1 檔案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄的內(nèi)容。在檔案行政權(quán)力清單中，檔案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄的作用就是讓檔案行政相對(duì)人能夠比較清晰地知曉檔案行政管理部門到底有哪些檔案行政權(quán)力，并且能夠順利查找到具體的檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情。因此，檔案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄并不是越詳細(xì)越好，而是應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔明了。因?yàn)闄n案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄的主要功能就是為了提示與指引。

檔案行政管理部門公布的檔案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄，一般可以分為三級(jí)：第一級(jí)是檔案行政管理部門職能范圍。第二級(jí)是不同檔案行政權(quán)力分類。如檔案行政規(guī)劃、檔案行政許可、檔案行政處罰、檔案行政檢查、檔案行政確認(rèn)等。第三級(jí)是具體的不同檔案行政權(quán)力事項(xiàng)。如，制訂檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，攜帶、運(yùn)輸或者郵寄檔案出境審批，損毀、丟失屬于國(guó)家所有的檔案的處罰，等等。

2.1.2 檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單的內(nèi)容。檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單是檔案行政權(quán)力清單的核心內(nèi)容。因?yàn)闄n案行政權(quán)力事項(xiàng)目錄只是告訴檔案行政相對(duì)人檔案行政管理部門有哪些權(quán)力，而真正要把權(quán)力放到陽光下運(yùn)行，主要還是需要通過檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單予以實(shí)現(xiàn)。檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單，除了列明檔案行政權(quán)力事項(xiàng)的權(quán)力編碼、權(quán)力名稱、權(quán)力類型、法律依據(jù)等常規(guī)內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是權(quán)力由誰行使，包括法定權(quán)力主體、具體承辦機(jī)構(gòu)。檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單中應(yīng)當(dāng)分別列明檔案行政權(quán)力主體與承辦機(jī)構(gòu)，權(quán)力主體代表該項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)的責(zé)任主體，而承辦機(jī)構(gòu)則是告知相對(duì)人哪個(gè)機(jī)構(gòu)具體受理。二是檔案行政權(quán)力怎樣行使，包括法定程序、適用條件或者標(biāo)準(zhǔn)等要求。對(duì)此，檔案行政權(quán)力事項(xiàng)詳情單中的程序性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)檔案行政權(quán)力行使的方式、步驟、順序和期間等要素。并應(yīng)當(dāng)制定法定程序與流程圖，流程圖則是法定程序的圖示化，流程圖應(yīng)以檔案行政相對(duì)人的視角，提示其整個(gè)檔案行政權(quán)力運(yùn)行過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要成為群眾辦事的向?qū)D。流程圖可以根據(jù)檔案行政權(quán)力事項(xiàng)的類別統(tǒng)一繪制，如檔案行政處罰的權(quán)力流程圖可以統(tǒng)一為一般程序流程圖和簡(jiǎn)易程序流程圖。三是與相關(guān)權(quán)力之間的順序與關(guān)系，包括縱向權(quán)力關(guān)系與橫向權(quán)力關(guān)系?？v向權(quán)力關(guān)系指的是需要幾個(gè)部門協(xié)同行使的權(quán)力事項(xiàng)?？v向權(quán)力關(guān)系，表現(xiàn)為上下兩級(jí)部門需要對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行初審與終審。如果橫向權(quán)力關(guān)系或者縱向權(quán)力關(guān)系不能在檔案行政權(quán)力清單中有所體現(xiàn)，必然影響檔案行政相對(duì)人對(duì)整個(gè)檔案行政權(quán)力運(yùn)行的理解。

2.2 依法確立檔案行政權(quán)力清單。檔案行政權(quán)力清單所列的檔案行政權(quán)力必須有法律依據(jù)，這里的法律主要包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章；國(guó)家政策、抽象行政行為僅作為檔案行政權(quán)力存在與運(yùn)行方式的參照依據(jù)。凡是沒有法律依據(jù)的檔案行政權(quán)力，都是不合法的檔案行政權(quán)力，應(yīng)予以取消，都不能進(jìn)入檔案行政權(quán)力清單；對(duì)于法律有規(guī)定，但是經(jīng)檔案行政管理部門清理后認(rèn)為該檔案行政權(quán)力已經(jīng)過時(shí)、不合理，或與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的，可以不列入檔案行政權(quán)力清單，但是必須報(bào)相關(guān)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

2.3 規(guī)范檔案行政權(quán)力清單構(gòu)建程序。規(guī)范檔案行政權(quán)力清單的編制程序主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

2.3.1 檔案行政權(quán)力清單編制的啟動(dòng)程序。編制檔案行政權(quán)力清單，一般由檔案行政管理部門申請(qǐng)啟動(dòng)檔案行政權(quán)力清理并編制檔案行政權(quán)力清單，也可以由地方政府法制部門或編制部門直接決定啟動(dòng)檔案行政權(quán)力清單編制程序。當(dāng)然，檔案行政權(quán)力清單編制啟動(dòng)程序最好由地方人大常委會(huì)決定。

2.3.2 檔案行政權(quán)力清理程序。檔案行政權(quán)力清理工作一般應(yīng)由檔案行政管理部門清理，當(dāng)然也可以委托其他單位進(jìn)行清理。檔案行政權(quán)力清理的基本程序?yàn)椋毫_列檔案行政權(quán)力項(xiàng)——征詢檔案行政相對(duì)人意見——征詢相關(guān)立法機(jī)關(guān)的建議——確定檔案行政權(quán)力事項(xiàng)——為檔案行政權(quán)力事項(xiàng)編碼——編制檔案行政權(quán)力清單——繪制檔案行政權(quán)力運(yùn)行圖。

2.3.3 檔案行政權(quán)力清單批準(zhǔn)程序。檔案行政權(quán)力清單批準(zhǔn)程序一般由地方政府法制部門或編制部門實(shí)施審核，最好由地方人大常委會(huì)實(shí)施審核。批準(zhǔn)程序主要是對(duì)上報(bào)的檔案行政權(quán)力清單及運(yùn)行圖的審核，符合法律法規(guī)規(guī)定權(quán)項(xiàng)予以批準(zhǔn)，不符合法律規(guī)定的予以撤銷，存在一定法律問題的予以退回重新編制權(quán)力清單。

2.3.4 檔案行政權(quán)力清單公布程序。當(dāng)檔案行政權(quán)力清單經(jīng)批準(zhǔn)后，一般應(yīng)由批準(zhǔn)部門負(fù)責(zé)公布。當(dāng)然，檔案行政管理部門也可以公布。

2.3.5 檔案行政權(quán)力清單實(shí)施程序。檔案行政管理部門要嚴(yán)格按照檔案行政權(quán)力清單規(guī)定的檔案行政權(quán)限行使權(quán)力，違反檔案行政權(quán)力清單規(guī)定權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)雙重違法責(zé)任，即違反檔案行政權(quán)力清單的法律責(zé)任和違反原法律規(guī)定的法律責(zé)任。

2.3.6 檔案行政相對(duì)人參與民主協(xié)商程序。無論在檔案行政權(quán)力清單編制還是在實(shí)施過程中，都應(yīng)充分發(fā)揮檔案行政相對(duì)人的聰明才智，聽取檔案行政相對(duì)人的意見，進(jìn)行民主協(xié)商。

2.3.7 檔案行政權(quán)力清單修改、廢止程序。當(dāng)法律修改、廢止時(shí)，需要對(duì)檔案行政權(quán)力清單進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，其程序與檔案行政權(quán)力清理程序基本相同。

3 構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單的配套制度

3.1 建立檔案行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)不是一次性的工程，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的不斷完善的制度；不是一次梳理和公布就簡(jiǎn)單完成的工作，而是一項(xiàng)持續(xù)性的工程。這是由于檔案行政權(quán)力具有變動(dòng)性決定的。“行政權(quán)力并非一成不變，相反為適應(yīng)社會(huì)和發(fā)展需要行政權(quán)力展現(xiàn)易變的特性。”[6]“行政權(quán)力的分配不是一勞永逸、一成不變的事情。社會(huì)的不斷發(fā)展變化會(huì)帶來行政權(quán)力客體的變化，人們的思想意識(shí)也會(huì)不斷地深化和提高，相應(yīng)的行政權(quán)力也會(huì)隨著社會(huì)的逐步發(fā)展面臨一個(gè)再分配的問題?！盵7]這意味著檔案行政權(quán)力清單是動(dòng)態(tài)的，而非靜態(tài)的，檔案行政權(quán)力清單應(yīng)隨著檔案行政權(quán)力的變化、變遷而及時(shí)加以調(diào)整和修改。由此也決定了檔案行政權(quán)力清單是一項(xiàng)沒有終點(diǎn)的持續(xù)性的工作，這就要求檔案行政管理部門要及時(shí)跟蹤檔案行政權(quán)力的變化情況，并將這一變化體現(xiàn)和反映在檔案行政權(quán)力清單之中。所以，應(yīng)對(duì)建設(shè)檔案行政權(quán)力清單制度實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)檔案行政管理部門行使的檔案行政權(quán)力發(fā)生變化時(shí)，要及時(shí)啟動(dòng)檔案行政權(quán)力變更申報(bào)，報(bào)經(jīng)編制管理部門和政府法制部門確認(rèn)后，及時(shí)修改原檔案行政權(quán)力清單。

建設(shè)檔案行政權(quán)力清單制度實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，一要根據(jù)所在地區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和檔案事務(wù)發(fā)展的具體狀況，依據(jù)檔案行政相對(duì)人的實(shí)際需求，確定檔案行政權(quán)力變動(dòng)內(nèi)容。二要制定檔案行政權(quán)力清單以及檔案行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的動(dòng)態(tài)管理辦法，明確檔案行政權(quán)力清單調(diào)整的依據(jù)、程序等，使檔案行政權(quán)力邊界和運(yùn)行流程的動(dòng)態(tài)調(diào)整切合檔案事務(wù)發(fā)展實(shí)際、公開透明、規(guī)范合法、便民高效。三要建立健全與檔案行政權(quán)力清單以及檔案行政審批標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容相配套的檔案行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，使檔案行政裁量標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化與量化，也使檔案行政裁量的范圍、種類和幅度更加科學(xué)規(guī)范。四要建立不同層級(jí)檔案行政管理部門間的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要按照省、市、縣（區(qū)）三級(jí)，逐級(jí)推進(jìn)檔案行政權(quán)力清單以及檔案行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作。下級(jí)檔案行政管理部門擬公布的檔案行政權(quán)力清單內(nèi)容和檔案行政審批標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)上級(jí)檔案行政管理部門審核批準(zhǔn)。為免于沖突和便于監(jiān)督，在時(shí)間安排上還要遵循從上級(jí)到下級(jí)逐次公布。

3.2 構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單制度的監(jiān)督和約束機(jī)制。與所有的制度一樣，檔案行政權(quán)力清單制度的良好運(yùn)行需要有強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束機(jī)制作保障，以避免其流于形式或者被束之高閣。因此，構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單制度的另一個(gè)重點(diǎn)是全面建立檔案行政權(quán)力清單制度的監(jiān)督機(jī)制和約束機(jī)制，明確監(jiān)督的范圍、行使方式和責(zé)任追究的具體內(nèi)容和具體形式，對(duì)違反檔案行政權(quán)力清單的違紀(jì)、違規(guī)和越權(quán)行為嚴(yán)懲不貸。構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單制度的監(jiān)督和約束機(jī)制應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

3.2.1 構(gòu)建完善的內(nèi)部檢查監(jiān)督體系。檔案行政管理部門可以采取自查、互查、抽查等多種方式，定期對(duì)檔案行政管理部門所規(guī)范的檔案行政權(quán)力清單工作以及具體的落實(shí)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：一是對(duì)于檔案行政權(quán)力清單制度本身的建設(shè)工作，鞏固已經(jīng)落實(shí)的工作成果，對(duì)還未落實(shí)的工作采取督辦等方式，以使得相關(guān)部門積極投入到構(gòu)建檔案行政權(quán)力清單制度的工作之中。二是檔案行政權(quán)力清單的實(shí)施工作，對(duì)于實(shí)施檔案行政權(quán)力清單好的，取得經(jīng)驗(yàn)的，總結(jié)加以推廣。對(duì)于不按檔案行政權(quán)力清單履職，或者履職不好或者越權(quán)的，要問責(zé)追究。

3.2.2 構(gòu)建有效的外部監(jiān)督檢查體系。要以“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)檔案行政管理部門實(shí)施檔案行政權(quán)力清單制度工作的全方位監(jiān)督。一要強(qiáng)化專門監(jiān)督作用。行政監(jiān)察、審計(jì)等部門要依法加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)檔案行政管理部門實(shí)施檔案行政權(quán)力清單情況進(jìn)行全面監(jiān)督。二要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量。通過網(wǎng)絡(luò)評(píng)廉、明察暗訪、召開檔案行政相對(duì)人座談會(huì)、向檔案行政相對(duì)人發(fā)放征求意見表等多種方式強(qiáng)化外部監(jiān)督。

3.2.3 建立檔案行政權(quán)力清單的考核和問責(zé)機(jī)制。一要將實(shí)施檔案行政權(quán)力清單的監(jiān)督評(píng)議結(jié)果作為檔案行政管理部門、內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員績(jī)效考核的重要指標(biāo)并與獎(jiǎng)懲機(jī)制直接掛鉤；二要建立完善問責(zé)實(shí)施辦法、檔案行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法等，對(duì)于不作為、慢作為、失職瀆職、非法行政等情形，依法依規(guī)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任進(jìn)行合理、有效的問責(zé)追究。

*本文為2013年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）的階段成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]孟大川.職權(quán)法定原則的內(nèi)涵、意義與要求[J].探索，2001（5）：143～144.

[2]王放放.論權(quán)責(zé)一致原則[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（4）：16～17.

[3]包世琦.關(guān)于推行政府權(quán)力清單制度的若干思考[J].中州學(xué)刊，2015（10）：11～15.

[4]郭人菡.基于“權(quán)力清單”、“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”的簡(jiǎn)政放權(quán)模式分析[J].行政與法，2014（7）23～28.

[5]吳建依.論行政公開原則[J].中國(guó)法學(xué)，2000（3）：89～96.

[6]李和中，劉孋毅.加強(qiáng)建立和完善行政權(quán)力清單制度[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（9）：10～14.

[7]姜秀敏，吳長(zhǎng)春主編.行政管理學(xué)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012，178.