價值、制度與能力
——法治提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的邏輯與理路

李 新 廷

(山東師范大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250014)

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價值、制度與能力
——法治提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的邏輯與理路

李 新 廷

(山東師范大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250014)

摘要：從十八屆三中全會到十八屆四中全會，我們黨相繼提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、全面推進依法治國建設。法治與國家治理之間存在著緊密的聯(lián)系，法治作為一種重要的價值目標、制度體系和能力，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從價值、制度與能力三個層面來說，法治為國家治理體系確定了善治、秩序與邊界價值，也為國家治理體系確定了制度體系的法治化，同時，法律的實施提升了國家治理能力的現(xiàn)代化，因此，通過法治的相關建設來推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是我國未來的治理方向。

關鍵詞：國家治理體系；國家治理能力；法治；價值；制度；能力

十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將全面深化改革的總目標確定為：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”[2]的總目標。依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，可以說，國家治理體系和治理能力法治化是國家治理現(xiàn)代化的根本途徑和基本保障[3]。

那么，法治如何融入到國家治理體系中，從而提升國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化呢？國家治理體系具有明確的價值指向、制度建設、能力提升的層面，這與法治有著很大的“親緣性”，法治也有著明確的價值指向、制度建設、能力提升的層面，因此，我們可以從價值、制度和能力三個層面分析法治融入和提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的理論進路和現(xiàn)實實踐。

一、價值、制度與能力：法治與國家治理體系的關系層面和分析框架

法治與國家治理體系的關系問題是當下探討國家治理與依法治國的核心主題，法治與國家治理不僅有著內(nèi)在的聯(lián)系，而且具有外在的契合。我們可以從價值、制度和能力三個層面來建立法治與國家治理體系關系的分析框架。無論是法治還是國家治理，它們都有著自身的價值追求、制度建構(gòu)以及對這二者的實施與執(zhí)行能力。

從結(jié)構(gòu)上看，國家治理體系可以分為三個層面：國家治理體系的價值追求、國家治理體系的制度體系建構(gòu)、國家治理體系的制度執(zhí)行能力(見圖1)。首先，國家治理體系的價值追求是核心層面，它決定了國家治理的方向和目標，與中國社會的主流信仰、社會主義核心價值體系有著密切的關聯(lián)。作為核心的價值預設，它影響了國家治理體系的制度建構(gòu)和治理能力實施，為它們提供價值支撐。其次，國家治理體系的制度體系建構(gòu)是中間層面，它關涉國家的制度建構(gòu)，具體表現(xiàn)為一個國家的制度體系，受到國家治理體系的價值規(guī)定，同時在更為具體的層面上規(guī)定了國家治理能力的實施和提升。再次，國家治理體系的制度執(zhí)行能力(亦即國家治理能力)是最外層，它負責國家治理制度體系和價值規(guī)定的實施。

圖1　國家治理體系的層面

從要素上看，國家治理體系的價值追求具有三個要素，即國家治理的目標價值、國家治理的秩序價值與國家治理的邊界價值，具體來講，國家治理的目標價值是追求善治，國家治理的秩序價值是追求規(guī)則公平，國家治理的邊界價值是追求權力的有限與法治化；國家治理體系的制度建構(gòu)是“對社會事務進行有效控制和管理的制度體系，也就是一套緊密相連、相互銜接的國家制度”[4]，它包括一系列正式的國家制度，如經(jīng)濟制度、政治制度、社會制度等，又包括非正式的制度，如習俗、慣例等，還可以進一步分為產(chǎn)權制度、律法制度、民主制度，等等；國家治理能力即國家制度體系的執(zhí)行能力，包括法律實施能力、民主能力、分配能力、促進經(jīng)濟增長能力、生態(tài)平衡能力、關系調(diào)節(jié)能力，等等，它們共同構(gòu)成國家治理體系的要素(見圖2)。

圖2　國家治理體系的要素

從國家治理體系的層面和要素來看，法治是國家治理體系的重要一環(huán)，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一個關鍵環(huán)節(jié)。法治和國家治理體系一樣有著自身的價值追求、制度體系和相應的能力。在價值層面上，法治為國家治理提供了良法、秩序和權力法治化的價值選擇；在制度層面上，律法制度體系是國家治理體系的重要組成部分，而且整個國家治理制度體系的法治化也是法治的內(nèi)在要求，是法治提升國家治理現(xiàn)代化的必然路徑；在能力層面上，法律的實施能力，尤其是透明的執(zhí)法能力，是國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

因而，從價值、制度和能力三個緊密相連的層面來看，法治是國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，當前我國全面推進依法治國就是要求以法治為重要途徑和突破口來提升國家治理的現(xiàn)代化水平，從而全面深化改革。

二、良法、秩序與權力法治化：法治融入與提升國家治理體系現(xiàn)代化的價值選擇

實行法治是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求。法治能夠在良好的法治精神、公平的規(guī)則秩序、權力的法治化、程序化等方面為國家治理體系提供價值上的指引。

首先，法治為國家治理體系確定了追求良法和善治的價值目標。制定法律的目的就在于實現(xiàn)良好的統(tǒng)治，而良好的統(tǒng)治有賴于良好的法律。良法的判斷標準在于其是否實現(xiàn)正義并促進社會成員的公共利益，實現(xiàn)國家的繁榮昌盛。法治的這一價值追求實際上也確定了國家治理的價值目標?！皣抑卫硎遣皇橇挤ㄖ?，關鍵看國家治理制度體系貫通什么樣的價值觀和價值標準”[5]，走向了良法之治的國家也就走向了善治的國家治理，因而，國家治理的最高追求就是要實現(xiàn)公共利益的最大化，亦即實現(xiàn)善治。俞可平認為，善治包括合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效[6]，法治的善治追求也是國家治理的目標追求。

良法和善治的價值目標有一系列的保障，尤其是來自憲法的最高保障，即反映人民的意志，保障人民的利益，因此，良法和善治的核心在于憲法。而憲法本身有著自己的價值層面，作為國家大法的憲法規(guī)定了國家的基本價值、基本制度和基本的權利。它將幾千年來形成的底線價值和底線共識，例如自由、公平等通過最高大法的形式確立下來，體現(xiàn)了高級法具有的永恒不變的精神和價值。法治必須確立憲法至上的精神，“法治的一個重要含義，就是法律在最高的、終極的意義上具有規(guī)范和裁決人們行為的力量，這便是法律至上。而法律至上的核心在于憲法至上?！盵7]良法和善治的價值目標正在不斷深入民心，黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會，都將良法善治的價值目標貫穿到國家治理體系之中，強調(diào)“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”[2]。

其次，法治為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化確定了秩序價值。任何國家的有序生產(chǎn)、生活都離不開良好的社會秩序，這是人民安居樂業(yè)、國家長治久安的根本條件。國家治理的目標價值就是要實現(xiàn)秩序，而秩序的保障離不開規(guī)則。法治作為最重要的規(guī)則，在價值上為國家治理守護著秩序價值?！耙?guī)范性是法治的基本特征，它通過允許性規(guī)范、授權性規(guī)范、禁止性規(guī)范等形式，要求法律關系主體應當做什么、不應當做什么和應當怎樣做，達到調(diào)整社會關系、規(guī)范社會行為、維護社會秩序的目的”[8]。

法治為國家治理守護的秩序，在張文顯先生看來是“包容性秩序”。包容性秩序是充滿活力的秩序，是尊重創(chuàng)造、尊重勞動、尊重知識、尊重人才、享有廣泛自由的秩序。這種秩序不同于古代所追求的秩序，而是在社會主義核心價值觀體系引領下的“和而不同”的包容性秩序[5]。從管理到治理、從社會治理到國家治理的提出表明了社會的多元和治理的多元化趨向，在這種價值多元、主體多元的社會和國家的大環(huán)境下，基本的秩序的保障顯得尤為重要。國家治理一方面追求多元，另一方面也要實現(xiàn)多元之間的包容，因而法治確立的包容秩序能夠滿足國家治理多元化的要求，同時也為其確定了基本的秩序目標。

再次，法治為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化確定了權力邊界。法治是針對人治而言的，法律的目的就是要約束人的行為，進而約束權力的行使。法律之治的重要價值在于以確定的規(guī)則保證權力的行使是可以預測的，從而保證權力在法律的軌道上、在陽光下按照規(guī)律行使。法律的本質(zhì)在于憲政，“憲政有著亙古不變的核心本質(zhì)：它是對政府的法律限制，是法律對政府的限制”[9]。姜明安認為：“我們說法治更是現(xiàn)代國家治理的目標，主要是從法治的理念和價值的角度說的。法治的理念和價值是多方面的”，其中一條就是“控制公權力，把公權力(包括國家公權力和社會公權力，甚至包括國際公權力)關進制度的籠子里?！盵10]“法治國家強調(diào)法治為獨立之價值，強調(diào)法律作為基本治理策略之重要意義，其邏輯基礎在于對專斷權力之不信任，對權力之理性自負及傲慢的警惕和制約。法治國家之核心內(nèi)容在于控制國家權力，保障個人自由”[11]。法治的這一權力邊界價值是由法治的內(nèi)在本質(zhì)決定的，國家多元化的治理需要厘清不同權力行使的邊界，法治作為國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)能夠基于自身約束權力的本質(zhì)規(guī)范國家治理的邊界目標。

三、律法體制與制度體系法治化：法治融入與提升國家治理體系現(xiàn)代化的制度建構(gòu)路徑

從中間的制度層面來看，法治融入和提升國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑就是法律制度的建構(gòu)以及國家治理制度體系的法治化。習近平總書記對國家治理體系作了解讀，認為“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成”[12]。那么，國家治理體系的現(xiàn)代化即制度的現(xiàn)代化，而律法制度體系是國家治理體系的重要組成部分。國家治理涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領域，那么國家治理的制度體系就要建立健全這些相應領域的制度體系。律法制度體系是由全國人民代表大會及常務委員會立法制定的體系，到目前為止，中國已經(jīng)初步建成了較為完備的中國特色社會主義法律體系，“包括七個法律部門, 即憲法及其相關法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟法、社會法和程序法。此外, 現(xiàn)行有效行政法規(guī)690 多件, 地方性法規(guī)8600 多件”[13]。

現(xiàn)代化的發(fā)展引導發(fā)達國家和后發(fā)達國家必須走向成熟和穩(wěn)定的制度化、法治化國家。律法體系的完備是檢驗一國制度體系完備與否的重要標志之一。中國特色社會主義法律體系的形成和完備表明了中國國家治理制度體系的進一步提升，從十五大到十七大中國特色社會主義法律體系的形成，再到十八大以來提出建設“法治中國”、“法治社會”，全面推進依法治國，表明了我國對法治認識的不斷深化和法治實踐的深入推進。

律法體系不是孤立存在的，而是和其他制度聯(lián)系在一起的，具有自身的制度化理路，一方面，它與其他制度體系一樣是國家治理體系的組成部分，另一方面，它又高于其他制度體系，它規(guī)定了其他制度體系的性質(zhì)、合法性等。在法治國家，國家治理制度體系中的絕大多數(shù)制度、體制和機制都已通過立法程序被規(guī)定在國家法律體系中。因此，發(fā)展和完善國家法律體系，構(gòu)建完備科學的法律制度體系，實質(zhì)上就是推進國家治理制度體系的法律化、規(guī)范化和定型化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的國家制度體系[8]。這也意味著國家治理體系的現(xiàn)代化不僅要建立完善的法律制度體系，而且要使整個國家治理的制度體系實現(xiàn)法治化。只有這樣才能進一步提升國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。習近平總書記2014年1月7日在中央政法工作會議上指出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”最重要的制度要求和特征就是“國家治理體系法治化”[14]。

國家治理制度體系的法治化對國家治理體系的現(xiàn)代化具有重要的推進作用。首先，法治中的依憲治國對國家治理體系的現(xiàn)代化有重要的推進作用。憲法是國家的根本大法，關乎全局性、長期性和穩(wěn)定性，在國家治理體系中具有根本性的地位和最高的權威，具有安邦定國的重要作用。我國憲法規(guī)定了中國特色社會主義的理論、道路和制度體系，是國家治理體系的核心依據(jù)和法律根源。十八屆四中全會提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制?！盵2]推進依憲治國能夠有效地完善各種制度體系，促進國家治理體系的規(guī)范化，提升國家治理體系的權威性和有效性。其次，充分發(fā)揮法治的規(guī)范和強制作用，可以提升國家治理體系的現(xiàn)代化。這主要通過兩個方面實現(xiàn)：一是通過合憲性、合法性程序和制度來規(guī)范制度的確定和實施，尤其是通過嚴格執(zhí)法、依法治理來推進國家治理的有效性；二是通過法治的強制作用來糾正違法行為，糾偏國家治理中不合時宜甚至是阻礙國家治理的機制、制度等。法治的這種強制力量能夠嚴格有效地推進國家治理的法治化進程。再次，發(fā)揮法治的制約功能，尤其是執(zhí)政黨依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政功能可以推進國家治理體系的現(xiàn)代化。法治對國家治理的一個重要功能就是制約權力、規(guī)范權力的運作，保證善治的達成，特別是在反腐敗領域，法治對預防腐敗和腐敗的懲處有著威懾作用。法治的制約具有很多的表現(xiàn)方式：一是規(guī)范各類制度的運行程序和各類職權的行使邊界，推進依法行政。 2004年國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，2010年國務院又發(fā)布了《關于加強法治政府建設的意見》，這些都有力地推進了行政權力的規(guī)范運行，為法治中國建設和國家治理的現(xiàn)代化奠定了堅實的基礎；二是通過法治推進政務公開、加強領導干部廉潔從政，從而使法治發(fā)揮制約權力和反腐敗的重要作用。

四、法律的實施與法治能力：法治融入與提升國家治理能力現(xiàn)代化的具體路徑

國家治理體系的完善更需要現(xiàn)代化的國家治理能力來實施，只有這樣才能全面推進國家治理。能力層面處于國家治理體系結(jié)構(gòu)中的最外層，是具體的執(zhí)行層面，它一方面受到國家治理體系核心價值和制度體系的指引，另一方面又通過自身的建設和實施，完善和推進國家治理體系的價值目標和制度體系。

通過法律的具體實施亦即法治能力來推進國家治理能力的現(xiàn)代化至關重要。福山將國家能力定義為“國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”[15]。陳金釗認為，從法治的角度看，國家治理能力主要包括四個方面: 一是治理者對社會關系和治理行為制度化的建構(gòu)能力；二是嫻熟掌握運用法律或者法治方式化解社會矛盾的能力，包括運用法治方法處理危機的能力；三是運用法治方式凝聚改革共識的能力；四是思維方式的法治化，即提升運用法律語詞引領意識形態(tài)、追求法治、實現(xiàn)社會公平正義的能力[16]?？偟膩砜?，法治能力也就是法律的實施力，通過依法治國的實踐，加強法律的實施力，可以有效提升國家治理的現(xiàn)代化。

法律的實施主要做到以下三個方面：

一是要建立高效的法治實施體系、加強憲法的實施。十八屆四中全會提出，要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進?？梢?，在形成了中國特色社會主義法律體系之后，法律的實施成為當下迫切的要求。劉作翔認為，法律的實施及其相關問題已經(jīng)成為中國法治國家建設的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移問題[17]。應該說法律的生命力在于實施，在法律體系形成之后，中國法治國家建設的重點和核心問題就在于憲法和法律的實施，這是全面推進依法治國的時代要求，也是國家治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。法治的實施包括行政執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等幾個環(huán)節(jié)。建立高效的法律實施體系就要在這幾個環(huán)節(jié)上下工夫，建立嚴密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系。法律的實施過程中，憲法的實施尤為重要，依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政，憲法實施在國家治理能力現(xiàn)代化中起著決定的作用。憲法的實施需要“在憲法與社會的互動中，通過實施憲法體現(xiàn)問題意識和現(xiàn)實關懷，發(fā)揮憲法對執(zhí)政行為的調(diào)整功能，使國家決策更好地體現(xiàn)憲法理念、憲法意識和憲法路徑”[18]。

二是要加強法治調(diào)節(jié)社會關系、化解社會矛盾的能力。法治具有社會規(guī)范作用，這是通過法治的調(diào)節(jié)社會關系、化解社會矛盾的能力來實現(xiàn)的。國家治理能力具體來說包括民主能力、分配能力、經(jīng)濟增長能力、生態(tài)平衡能力、關系調(diào)節(jié)能力等等，這幾方面的能力都涉及到法治的實施問題。通過法治調(diào)節(jié)社會關系、化解社會矛盾能夠促進民主能力、分配能力、經(jīng)濟增長能力、生態(tài)平衡能力和關系調(diào)節(jié)能力的提升，從而推進國家治理能力的現(xiàn)代化。

三是要加強法治工作隊伍的法治思維能力和執(zhí)法能力建設。法律實施能力的載體是法治工作隊伍，他們的法治思維能力和執(zhí)法能力建設直接關乎法治能力的水平。所以，十八屆四中全會專門提到，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，吸引法律人才，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制，完善職業(yè)保障體系。加強法律服務隊伍建設，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制，形成完善的中國特色社會主義法學理論體系、學科體系、課程體系，推動中國特色社會主義法治理論進教材進課堂進頭腦，培養(yǎng)造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量[2]。

五、結(jié)語

綜上所述，從價值、制度和能力三個從內(nèi)到外、相互銜接、相互支撐的層面來看，法治作為國家治理體系的重要組成部分，為國家治理體系確定了善治、秩序與邊界價值，為國家治理體系確定了制度體系的法治化，通過法律的實施能夠提升國家治理能力的現(xiàn)代化。法治作為一種重要的價值目標、制度體系和能力，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，通過法治的相關建設來推動中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是中國未來的治理方向。

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[責任編輯彭國慶]

收稿日期：2015-12-28

基金項目：國家社會科學基金項目(編號：15BKS020).

作者簡介：李新廷，山東師范大學馬克思主義學院講師，政治學博士，主要從事國家治理與比較政治研究.

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)03-0252-05