論電子化政府建設中的公共政策信息系統(tǒng)及其優(yōu)化

錢 再 見

(南京師范大學 地方政府治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 南京210023)

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論電子化政府建設中的公共政策信息系統(tǒng)及其優(yōu)化

錢 再 見

(南京師范大學 地方政府治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 南京210023)

摘要：公共政策信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個基礎性子系統(tǒng)，其基本運作原理是為了特定的目的進行信息的收集、加工、分析和發(fā)布,政策信息系統(tǒng)運行影響整個政策過程的運行效果甚至直接影響一項公共政策的成敗。電子化政府是信息通訊技術與公共管理的有機結合，電子化政府建設對于公共政策信息系統(tǒng)的功能價值就在于通過促進政策信息資源的公共獲取、信息傳遞的電子參與、政策信息分析處理過程中的電子咨詢和政策信息存儲的電子服務促進政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化，但由于“信息安全與隱私保護”制約了電子信息的公共獲取、“數(shù)字鴻溝”限制了電子參與的深度與廣度、“信息不對稱”影響了電子咨詢的有效實施以及“信息孤島”制約信息系統(tǒng)的整合與一體化，因而電子化政府優(yōu)化政策信息系統(tǒng)的功能具有其現(xiàn)實限度。在我國電子化政府建設過程中，應通過堅持信息公開、消弭信息鴻溝、擴大電子咨詢和打通信息孤島等主要路徑，促進公共政策信息系統(tǒng)的不斷優(yōu)化。

關鍵詞：電子化政府；公共政策；信息系統(tǒng)；政策信息；電子民主；電子參與；電子咨詢

電子化政府是在20世紀70～80年代的辦公自動化和20世紀80年代以后的管理信息系統(tǒng)基礎上發(fā)展起來的。自從20世紀90年代美國提出建設電子化政府以來，世界各國的電子化政府建設和發(fā)展已有20余年的實踐，電子化政府作為信息通訊技術與政府公共管理的有機結合，已經成為當代社會信息化的最重要的領域之一。所謂電子化政府，就是利用現(xiàn)代信息通訊技術創(chuàng)新政府治理理念、再造政府運作流程并提供公共政策信息和公共服務，通過促進公共政策制定的科學化和民主化以實現(xiàn)公共目標和優(yōu)化公共服務的虛擬政府。信息和通訊技術被看作“是公共部門改善其管理水平和為公民提供服務方式的關鍵因素”[1]，是手段和技術的支撐，而政務信息及其載體——政府信息系統(tǒng)，則是電子化政府建設的核心要素，因為，電子化政府建設的三大目標(政務公開化、行政規(guī)范化、決策科學化和民主化)的實現(xiàn)，必須是建立在政府信息系統(tǒng)的良性運行基礎之上的。在國家治理現(xiàn)代化進程中，公共政策制定能力的提升是國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面，而公共政策制定的科學化與民主化則更是直接以公共政策信息系統(tǒng)不斷優(yōu)化為前提條件。筆者基于系統(tǒng)論的分析視角，以公共政策信息系統(tǒng)為對象，深入研究電子化政府在優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)方面的積極功能及其局限性，進而探討我國通過電子化政府建設促進公共政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的具體路徑。

一、公共政策信息系統(tǒng)及其結構與功能

政策科學被認為是系統(tǒng)分析方法與傳統(tǒng)政策制定過程相結合的一門交叉學科，系統(tǒng)分析事實上已經成為政策科學的一個組成部分，其所關注的焦點“是有關如何改進或重新設計人類系統(tǒng)以及如何設計更有效地達到目標的全新系統(tǒng)應用知識”[2]。系統(tǒng)方法是指一種以系統(tǒng)為情景的分析框架，系統(tǒng)論中的整體性、相關性、層次性、結構性和目的性等基本思想，不僅是分析和解決現(xiàn)實問題的指導性方法，同樣也是政策科學研究的重要方法論和分析視角。

(一)作為公共政策系統(tǒng)基礎子系統(tǒng)的公共政策信息系統(tǒng)

系統(tǒng)論認為，系統(tǒng)就是指由相互作用、相互聯(lián)系的部分組成的有機體，即由若干要素按特定結構方式相互聯(lián)系所組成的具有特定功能的統(tǒng)一整體，每一系統(tǒng)都是內部要素(子系統(tǒng))所構成，而該系統(tǒng)又成為更大系統(tǒng)的組成要素。系統(tǒng)分析方法的根本特點是通過揭示復雜事物的各個組成部分之間的內在聯(lián)系，自始至終地著眼于認識作為一個完整系統(tǒng)的整體性[3]?；诖?，所謂公共政策信息系統(tǒng)，就是公共政策過程中影響政策信息采集、傳輸、加工、分析、處理和存儲的政策行動者及其組織之間的相對穩(wěn)定的互動關系。

首先，公共政策信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個基礎性子系統(tǒng)。圖1為公共政策系統(tǒng)及其主要子系統(tǒng)，公共政策系統(tǒng)由信息系統(tǒng)、專家(智囊)系統(tǒng)及決策中樞系統(tǒng)等子系統(tǒng)構成①，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨立，又密切配合、協(xié)同一致，促進公共政策大系統(tǒng)的正常運行和整體目標的順利實現(xiàn)，達到最佳的系統(tǒng)整體效應，體現(xiàn)了亞里士多德所謂“整體大于部分之和”的系統(tǒng)效應。

圖1　公共政策系統(tǒng)及其主要子系統(tǒng)[4]

其次，公共政策實質上就是政治系統(tǒng)中信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)之間的信息互動及其與政策環(huán)境系統(tǒng)中的諸多因素相互作用的一種反映。政治系統(tǒng)的政治決定(政策制定)源自其環(huán)境的要求與支持，而公共政策的制定正是政治系統(tǒng)對來自環(huán)境的要求與支持的反映。系統(tǒng)所嵌入的環(huán)境無論是持續(xù)變化的還是相當穩(wěn)定的，環(huán)境諸因素都會對系統(tǒng)的運作持續(xù)地施加影響[4]。公共政策的制定與執(zhí)行直接作用于政治(政策)系統(tǒng)的政策環(huán)境系統(tǒng)中的各種要素，而環(huán)境系統(tǒng)中的各種要素又會對政治(政策)系統(tǒng)提出新的要求與支持，政治系統(tǒng)則必須做出新的反應。

第三，信息系統(tǒng)的運行影響整個政策過程的運行效果甚至直接影響一項公共政策的成敗。任何一個公共政策都離不開信息的輸入和輸出，信息系統(tǒng)所提供的全面準確的政策信息是政策制定和政策執(zhí)行的基礎和依據。是否及時得到準確而有用的信息并對其進行及時處理，是公共政策制定的必要前提。公共政策制定過程可以分為三個子過程：議程設定、對備選方案的闡明和在備選方案中作出權威性的選擇[5]2-3，Harold Lasswell在其關于政策過程研究途徑的概括中提出了關于決策過程的7個階段的劃分，即：情報、提議、規(guī)定、合法化、應用、終止和評估。政策科學的研究者在政策過程中可作出三種貢獻：①確定一項決策的目標和價值；②收集和提供有關信息；③提出備選政策方案并比較其優(yōu)劣，以作出最佳選擇[6]。如果沒有基于信息的討論和專門的職業(yè)性研究的幫助，一個政策制定者通?？倳械綗o所依據[7]。實際上，整個公共政策過程始終離不開信息，政策執(zhí)行依賴于政策信息的及時發(fā)布并且需要政策對象和目標群體的準確理解以及公眾的廣泛認同，進而為政策執(zhí)行奠定基礎，同樣，政策過程的其他功能環(huán)節(jié)也離不開信息系統(tǒng)的工作。

從某種意義上說，公共政策過程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動、轉換與利用的過程。嚴格而習慣地說，“反饋”這個概念僅僅適用于信息[8]366，而“反饋環(huán)”則由許多環(huán)節(jié)組成，當局生產輸出，社會成員對于輸出做出反應，這種反應的信息獲得與當局的溝通，最后當局作出下一步的可能行為,因此，新一輪的輸出、反應、信息反饋和當局作出的再反應，是運動著的系列，是永遠不斷的泉流之構成要素[8]31-33。

(二)基于系統(tǒng)論視角的公共政策信息系統(tǒng)的結構功能分析

系統(tǒng)論認為，任何系統(tǒng)都具有層次性，都有一定的層次結構，這是系統(tǒng)保持穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提條件，也是系統(tǒng)發(fā)揮最佳功能的一個必要條件。系統(tǒng)中任何一個要素的存在和有效運行都與其他要素相關聯(lián)，都依賴于其他要素的存在，當某個要素發(fā)生變化時，其他要素也會隨之變化，并引起整個系統(tǒng)的變化。系統(tǒng)之所以能夠保持整體性就在于它的結構性，即系統(tǒng)內部各要素之間相互結合的具體存在形式，這種形式的外在表現(xiàn)是系統(tǒng)的整體功能。系統(tǒng)在客觀上總是具有某種目的，明確的目的性使系統(tǒng)能夠通過“反饋”克服種種干擾，始終處于動態(tài)平衡狀態(tài)，否則就會導致對系統(tǒng)的失控從而引起混亂。

公共政策的信息系統(tǒng)由信息流程體系和信息組織體系兩大部分構成，從信息流程的角度看，其系統(tǒng)運行過程包括信息收集、信息傳遞、信息加工和信息儲存等基本功能環(huán)節(jié)。通過政策信息的復雜運轉過程，政策信息系統(tǒng)建立起一個科學的經濟社會運行情報系統(tǒng)和政策信息網絡，從而為公共政策大系統(tǒng)的正常運行奠定一個良好的信息基礎。

圖2為公共政策信息系統(tǒng)及其運行流程，從信息組織結構的動態(tài)角度看，在信息收集階段，主要有情報收集系統(tǒng)和社會經濟調查統(tǒng)計系統(tǒng)；在信息傳遞階段，主要有大眾傳媒系統(tǒng)和政策執(zhí)行機構、監(jiān)督檢查機構的信息反饋系統(tǒng)；在信息加工階段主要有政策研究系統(tǒng)(如大學、科研機構)、政策分析系統(tǒng)(獨立思想庫)和政策咨詢系統(tǒng)(如智囊機構、政策中樞機構專門設立的政策研究機構)；在信息儲存階段主要有政府信息系統(tǒng)(數(shù)據庫系統(tǒng))、圖書資料系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)等。

圖2　公共政策信息系統(tǒng)及其運行流程

作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎子系統(tǒng)的政策信息系統(tǒng)，其基本運作原理是為了特定的目的進行信息的收集、加工、分析和發(fā)布，包括信息的輸入(數(shù)據和指令)和輸出(報告、計算或推測)。首先，政策信息系統(tǒng)就是要通過各種渠道，有計劃、經常性地收集政策環(huán)境系統(tǒng)中的各種信息，包括社會發(fā)展各領域、各方面的歷史和現(xiàn)實的情況與數(shù)據以及社會上的各種意見、建議和要求等原始信息，以保證公共政策能夠及時獲得準確和充足的情報信息資料。長期以來，政策信息收集主要依靠情報收集系統(tǒng)和經濟社會調查統(tǒng)計系統(tǒng)，隨著信息網絡技術的發(fā)展，公共政策除借助傳統(tǒng)的信息收集系統(tǒng)和信息收集方法外，越來越依賴于網絡途徑，隨著電子政務的蓬勃發(fā)展，政策信息的收集正越來越頻繁地借助于政府網絡平臺的信息共享系統(tǒng)。

其次，政策信息系統(tǒng)的相關子系統(tǒng)及時、準確、全面地傳遞信息和反饋信息。眾所周知，古代信息傳遞的方式很少且慢，如烽火、信鴿傳書以及專人快馬傳遞等?，F(xiàn)代信息社會由于科技的飛速發(fā)展，信息傳遞的方式多種多樣且傳遞速度越來越快，如電話、電報傳真、電視和移動智能終端等?，F(xiàn)代大眾傳媒系統(tǒng)在政策信息傳遞過程中發(fā)揮著重要的作用，媒體可以在政策共同體內部充當一種溝通者的角色[5]59。大眾傳媒系統(tǒng)不僅是專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)的信息來源，常常也是情報收集系統(tǒng)的信息來源之一。信息反饋系統(tǒng)主要是政策執(zhí)行機構和監(jiān)督檢查機構所發(fā)揮的功能體系，它通過監(jiān)測政策運行過程，提供政策執(zhí)行情況和最終結果的中間或最后報告，通過評估過程提供“由政策結果信息得到的政策績效信息”。在此過程中，信息源的準確性與可靠性即信息是否有效至關重要，如果通過現(xiàn)有途徑無法獲取現(xiàn)成的數(shù)據以及其他信息，則可以結合問卷調查、訪問、專題考察以及利用機構記錄來進行監(jiān)測[9]。

第三，對原始信息進行系統(tǒng)整理和科學處理，將其轉換成適合政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)以及決策中樞系統(tǒng)所需要的系統(tǒng)而可靠的信息，幾個系統(tǒng)在工作內容上既有交叉又有區(qū)別，各有側重且各自獨立。在現(xiàn)代公共政策系統(tǒng)中，信息系統(tǒng)與專家系統(tǒng)交流互動最為密切的就在于信息的加工、分析和處理，其目的都在于為政策制定者提供全面、準確和系統(tǒng)的政策信息和決策依據。因此可以說，這些系統(tǒng)在一定程度上都具有思想庫的性質和功能，但信息處理、模型分析和方案規(guī)劃都只是在為政策制定的決策中樞系統(tǒng)進行謀劃，而不能取代決策者的職能。

最后，將相關信息以信息數(shù)據庫、圖書情報資料或檔案形式予以存儲，以備政策分析人員、決策者、政策利益攸關者以及公眾查閱和調用。隨著社會信息化進程的進一步深入發(fā)展，圖書情報資料和檔案管理系統(tǒng)也日益電子化、數(shù)字化，如公共圖書館和專業(yè)圖書館都加快了數(shù)字化圖書館建設的步伐，檔案管理系統(tǒng)中集成了主題詞自動標引、光盤數(shù)據存儲、光盤塔(庫)入網、大幅面掃描圖像的壓縮與動態(tài)解壓、多媒體檔案存儲以及與協(xié)同辦公系統(tǒng)無縫連接等高新技術。各種信息數(shù)據庫是電子政務最重要的信息基礎，也是公共政策制定科學化、民主化的信息基礎。但是，目前各信息數(shù)據庫未能進行有機整合，各類信息存儲系統(tǒng)在層級之間、部門之間以及行業(yè)之間普遍存在相互分割、各自獨立的現(xiàn)象，各種數(shù)據庫之間互不兼容。因此，如何依托電子化政府建設，促進各種信息數(shù)據庫相互兼容，打破信息壁壘、打通信息孤島并實現(xiàn)資源共享，是信息化時代公共政策信息系統(tǒng)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

二、電子化政府優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)的功能

電子化政府作為信息通訊技術與公共管理的有機結合，是當代社會信息化的最重要的領域之一。在公共政策與管理學界，電子化政府甚至被認為是公共管理領域繼新公共管理之后的“第二次革命”[10]。電子化政府建設的基本發(fā)展方向就是通過電子化政府建設帶動國民經濟與社會的信息化，其對于公共政策信息系統(tǒng)的功能價值就在于通過促進政策信息資源的公共獲取、信息傳遞的電子參與、政策信息分析處理過程中的電子咨詢和政策信息存儲的電子化政府，從而實現(xiàn)政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化。

(一)政策信息資源的公共獲取

信息是管理活動中各種消息情報、數(shù)據指令、密碼、符號、文字和語言等訊號的總稱。政府信息資源是指政府機關和其他公益性事業(yè)單位在履行職責過程中制作、收集或者獲取以一定形式記錄和保存的信息資源，它在一個國家的信息資源體系中占據著極其重要的戰(zhàn)略性地位。政策信息資源則是在公共政策過程中，與政策制定和執(zhí)行密切相關的經濟社會情報、統(tǒng)計數(shù)據、政策文本和政策評估報告等資訊的統(tǒng)稱。經濟社會情報、各種統(tǒng)計數(shù)據等資訊是政策制定的基礎和依據，政策文本文件、政策通知、公報和實施細則等資訊是政策執(zhí)行的指令和依據，政策評估報告是對政策執(zhí)行效果的監(jiān)測和評價，它是政策信息反饋的來源。從公共經濟學的意義上說，政府信息資源也是一種公共物品，必須用于服務公共目標和公共利益。電子化政府的出現(xiàn)，就是利用信息技術特別是互聯(lián)網，以一種更加便利的、顧客導向的、成本-效益的以及不同而又更好的方式為公眾提供公共服務。它影響了政府機關與公民、企業(yè)以及其他公共機構之間的關系，也影響了其內部的運作過程[11]。這種影響集中體現(xiàn)在三個方面：一是政府部門內部的電子化和網絡化辦公，二是政府部門之間通過計算機網絡進行信息共享和實時通信，三是政府部門通過網絡與公眾進行雙向互動的信息交流。相較于傳統(tǒng)行政方式而言，電子化政府的最大特點就在于其實現(xiàn)了行政方式的電子化，即行政方式的無紙化、信息傳遞的網絡化和行政法律關系的虛擬化等。電子化政府建設進一步擴大了信息源，它借助于現(xiàn)代信息通訊技術特別是互聯(lián)網平臺，以電子化信息為媒介，大大拓寬了政策信息收集系統(tǒng)獲取經濟社會信息的渠道和方式，從而實現(xiàn)政策信息資源的網絡化和公共獲取。

(二)政策信息傳遞中的電子參與

媒體系統(tǒng)中各種大眾傳播媒介在政策信息傳遞過程中發(fā)揮著重要作用，但人們常常抱怨媒體對于公共事務報道中的偏見，有人甚至認為政府官員管理和操縱著新聞[12]，而信息接受者的“選擇性感知”的心理機制有助于其抵御媒體偏見[13]，這無疑影響了媒體信息傳遞的效果。在傳統(tǒng)行政模式中，政策信息反饋系統(tǒng)也由于公眾參與不充分而制約了反饋的效果和信息傳遞的全面性。電子化政府導致了政治系統(tǒng)和政府內部運作機制的改變，出現(xiàn)了所謂“電子民主”“數(shù)字民主”“網絡式民主”等現(xiàn)代民主形式以及電子民主的公共參與方式——電子參與[14]。Steven Clift將電子民主理解為民主行動者(政府、民選官員、媒體、政治組織、公民或選民)在地方、國家和國際舞臺上的政治行為中使用的信息通信技術和策略[15]。也有學者將電子民主界定為利用信息和通信技術支持民主化的決策過程，促進民主的政治參與[16]。可以說，電子民主是政府-公民間的電子政務在公共管理中實際應用的一項重要成果。1998年，Christine Bellamy等就認為代議制民主可能會變成一種顧客式民主[17]，究其原因，主要在于信息通訊技術的發(fā)展和應用導致官僚制組織的急劇變革，透明性促進了責任性，控制機制中所需要的多層級指揮鏈被大大地簡化了[18]?？茖咏M織結構的官僚制組織向扁平化組織的方向發(fā)展，甚至出現(xiàn)Andrew Chadwick所謂的網絡化的組織混雜體[19]。正是在以分權、透明性和責任性為重要特征的電子政務背景下，電子民主和電子參與才能夠在現(xiàn)代民主社會中得到不斷發(fā)展。多元化的政策行動者不僅可以及時分享公共政策信息和公共服務，而且能夠通過電子參與適時傳遞信息。不僅是組織化的政策行動者如政黨、利益團體和大眾傳播媒體等能夠深度地參與公共政策過程并及時、有效地傳遞公共政策信息，公民個體也可以通過網絡發(fā)表對政府有關部門和相關公共政策的看法、參與公共政策討論，還可直接向政府有關部門的領導發(fā)送電子郵件，對某一具體問題提出意見和政策建議。隨著現(xiàn)代網絡應用技術的發(fā)展，使公民的電子參與具有了更有效而簡便的方法并更易于實現(xiàn)互動，包括通過一系列的在線工具形式如社區(qū)網絡、博客、網上論壇、短信②、新聞組、電子郵件列表和微信等實現(xiàn)電子參與。

(三)政策信息處理過程中的電子咨詢

政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)在一定程度上都具有智庫的性質和功能，所以這里主要從智庫的視角進行分析。在西方國家尤其是美國，智庫作為政府政策制定和公共決策的“外腦”，在政策信息分析處理、政策方案設計和政策咨詢中扮演了極其重要的角色，同時，智庫在政策宣傳、政策信息傳播和政策評估過程中也發(fā)揮了重要的作用。眾所周知，智庫常常被譽為西方社會中的“第五種權力”甚至是“第四種權力”[20]，聯(lián)合國開發(fā)計劃署則將智庫看作是“知識與權力之間的橋梁”[21]。然而，過于依附于權力勢必使其喪失地位上的獨立性、判斷中的客觀性、政策方案規(guī)劃的準確性以及信息來源的廣泛性。依靠專家進行政策信息分析和政策方案設計是公共政策制定科學化的應有之義，也是提高政策制定質量的必然要求。政策制定的科學化絕不能以犧牲政策過程的民主化為代價，相反，政策制定的科學化恰恰是建立在政策信息采集的系統(tǒng)性以及信息傳遞的及時性、可靠性和全面性的基礎之上的?，F(xiàn)代智庫的一個重要特點是“精英統(tǒng)治論”，智庫是由高素質專業(yè)人士團隊組成的咨詢研究機構，致力于為政策制定作出首要的貢獻，這并不意味著其他群體就沒有對公共政策制定作出至關重要的貢獻。公民參與、民意測驗、政治家、高級公務員與智庫之間的適當結合，對需要解決的問題進行專門討論并提供一系列可行的辦法[22]。隨著電子化政府的興起與發(fā)展，多元化政策行動者(如公民個人、民意測驗機構、政治家、高級公務員)與思想庫適當結合并共同參與政策咨詢，其方式就是在電子民主框架內，借助于電子政務的相關平臺、透過電子參與機制，實現(xiàn)電子咨詢。電子咨詢是指在電子化政府環(huán)境下為政策制定者尋求政策建議的一種電子信息方式，它是指公共政策行動者特別是政策利益攸關方通過信息通訊技術尤其是互聯(lián)網平臺就相關政策問題共享政策信息、進行政策對話、參與政策辯論、提供政策建議，甚至直接介入規(guī)則制定[23]，以促進政策制定者科學決策并提升公共政策制定的質量。經濟合作與發(fā)展組織的報告指出：“新信息和通信技術是提高公民參與公共政策制定的強有力的工具，因為新信息和通信技術所提供的互動程度有可能擴大政府在政策制定中與公民及其他關鍵利益攸關方咨詢協(xié)商的范圍、廣度和深度[24]。借助于新信息和通信技術，電子咨詢突破了傳統(tǒng)的依靠專家咨詢的政策咨詢方式，使政策制定者可以在更大范圍內充分利用“外腦”，廣泛集中民智，減少決策盲目性。不僅如此，通過電子咨詢，還可以提升公共政策的公信力和接受度，從而有利于政策執(zhí)行。此外，通過電子咨詢，也可以分擔公共政策制定的責任[25]，進一步賦予公民監(jiān)督政府政策行為特別是政策制定和政策執(zhí)行的權利。

(四)政策信息存儲系統(tǒng)的電子服務

“以服務為核心”是電子化政府的基本價值觀。公共政策信息的收集、整理、加工、分析、處理和存儲的最終目的是提高公共政策制定的質量、促進公共政策的有效執(zhí)行，進而實現(xiàn)公共政策目標、提升公共服務水平。從電子化政府建設和發(fā)展的實踐來看，其提供政策信息和公共服務的路徑可分為如下幾種類型或模式：①政府-公民間的電子政務(Government-to-Citizen, G2C)；②政府-商業(yè)機構間的電子政務(Government-to-Business, G2B)；③政府間的電子政務(Government-to-Government, G2G)[26]；④政府-政府雇員間的電子政務(Government-to-Employee, G2E)[27]。電子化政府的早期階段只是在政府網站上進行信息發(fā)布、網上投票以及其他政府活動，在經歷了網絡呈現(xiàn)、互動、交易以及轉型等幾個階段[28]的發(fā)展之后，當下的電子化政府更加注重一體化的公共服務，這對于打破信息存儲系統(tǒng)之間的相互分割和各自獨立的現(xiàn)狀、打通各類數(shù)據庫之間的交換通道以及實現(xiàn)信息系統(tǒng)整合和信息資源共享都具有重要的意義。電子化政府的一體化包括政府部門之間信息系統(tǒng)的一體化、中央與地方政府之間信息系統(tǒng)的一體化、不同信息系統(tǒng)之間的一體化以及各種信息資源庫的整合，其建設目標是通過一個端口將所有部門和機構的信息系統(tǒng)鏈接起來提供廣泛的電子化公共服務，包括公共政策信息的“一站式”服務，這不僅大大方便了政策執(zhí)行者、政策目標群體、政策利益攸關者和公眾及時獲取政策信息(如公民通過電子化政府獲取教育政策信息、就業(yè)政策信息和社會保障政策信息等)，而且也有利于各種政策信息的及時反饋。

三、電子化政府優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)的功能限度

由于諸多因素的制約，電子化政府優(yōu)化政策信息系統(tǒng)的功能具有現(xiàn)實限度，這當然與電子化政府實施的效果直接相關。據Richard Heeks的統(tǒng)計，實施電子化政府完全失敗的占35%，部分失敗的占50%，成功的只占15%。究其原因，主要是在電子化政府項目設計的7個維度(信息、技術、過程、目標與價值、人員與技巧、管理系統(tǒng)與結構以及其他如時間與金錢)上存在理想與現(xiàn)實差距[29]。電子化政府在其優(yōu)化公共政策信息系統(tǒng)的功能發(fā)揮有以下幾個方面的制約因素。

(一)“信息安全與隱私保護”制約電子信息的公共獲取

“信息安全與隱私保護”是制約電子化政府建設與發(fā)展的首要問題和核心問題，也是許多國家在發(fā)展電子化政府過程中都極為關注的問題。一方面，政策信息資源作為公共物品理應公開，而且信息公開是電子政務建設的重要方面，國際上通稱其為信息自由，它也是民主社會中保障公眾知情權的基本條件；另一方面，由于電子信息的便攜性、易修改性以及相關立法的滯后，信息公開不可避免地存在安全隱患，同時也會給個人隱私造成侵害[30]。例如，美國國家安全局(NSA)和聯(lián)邦調查局(FBI)于2007年啟動了一個代號為“棱鏡”的秘密監(jiān)控項目，直接進入美國網際網路公司的中心服務器挖掘數(shù)據、收集情報，包括微軟、雅虎、谷歌和蘋果等9家國際網絡巨頭皆參與其中。2013年6月，美國前中央情報局(CIA)職員愛德華·斯諾登將兩份絕密資料交給英國《衛(wèi)報》和美國《華盛頓郵報》，2013年6月5日，英國《衛(wèi)報》首先報道：美國國家安全局有一項代號為“棱鏡”的秘密項目，要求電信巨頭威瑞森公司必須每天上交數(shù)百萬用戶的通話記錄。2013年6月6日，美國《華盛頓郵報》披露稱，美國國家安全局和聯(lián)邦調查局通過進入微軟、谷歌、蘋果和雅虎等網絡巨頭的服務器，監(jiān)控美國公民的電子郵件、聊天記錄、視頻及照片等秘密資料，《華盛頓郵報》獲得的文件顯示，美國總統(tǒng)的日常簡報內容部分來源于“棱鏡”項目，該項目被稱為是獲得此類信息的最全面方式，美國國家安全局的報告也越來越依賴“棱鏡”項目，此項目是其原始材料的主要來源?！袄忡R”事件為人們反思大數(shù)據時代的個人隱私與公共安全提供了一個范本，2013年7月4日在歐洲議會關于美國國家安全局監(jiān)視計劃的決議中，歐洲議會的成員表達了對“棱鏡”等監(jiān)控項目的嚴重關注，強烈譴責其對歐盟官員代表的監(jiān)視并呼吁美國當局盡快提供相關方面的全面信息③。我國通過陽光政務的建設，信息公開的水平已經大為提高，但目前仍然存在一些政府部門及其政策制定者在實際決策過程中常常以信息保密為由，封鎖決策信息、進行暗箱操作，逃避公眾監(jiān)督以及決策失誤的責任追究。信息封鎖和信息壟斷往往是滋生腐敗的原因和條件之一，其也會導致電子化政府發(fā)展進程緩慢，進而制約政策信息系統(tǒng)信息收集功能的有效發(fā)揮。

(二)“數(shù)字鴻溝”限制了電子參與的深度與廣度

電子化政府的建設與發(fā)展是基于現(xiàn)代信息通訊技術和互聯(lián)網實現(xiàn)的，其促進了電子民主的發(fā)育和發(fā)展，為廣泛的電子參與提供了無限的空間和可能性。“數(shù)字鴻溝”的廣泛存在，使社會弱勢群體更容易在電子化政府環(huán)境下被進一步邊緣化，有一些學者強調，電子民主并沒有超越或取代傳統(tǒng)民主體制，Kenneth Hacker等將電子民主描述為“試圖實踐沒有時間、空間和其他物質條件限制的民主，它利用信息通信技術或CMC(以計算機為中介的通訊)作為補充而不是取代傳統(tǒng)‘模擬’政治實踐的一系列做法”[31]。Chadwick認為由于政治局限非常大，即使從長遠來看，信息通訊技術也不會使民主轉型，因為技術與政治機構的關系是辯證的，技術固然可以重塑機構，但機構也會調節(jié)最終結果[32]。從網絡協(xié)商民主的現(xiàn)實情況來看，無論是就數(shù)量、質量或者是其對于政治行為及政策結果的影響來判斷，都與20世紀90年代初中期提出的理想相去甚遠[33]。在網絡信息時代，信息弱勢群體參與網絡協(xié)商的信息權力和話語權力是有局限性的，根據2012年Pew的調查報告，家庭年收入低于3萬美元的人當中只有62%的人會使用互聯(lián)網，而在那些家庭年收入達到5萬～8萬美元的當中，這一比例躍升至90%④。Nicholas Negroponte認為信息通訊技術具有“跨越式”的特點，將會使貧窮的人能夠迎頭追趕，發(fā)展中國家可以接受在其他地方開發(fā)現(xiàn)有技術，跳過中間階段讓他們節(jié)省較大的開發(fā)成本[34]。

我國在電子化政府建設和發(fā)展進程中取得了令人矚目的成就，根據《聯(lián)合國2014年電子政務調查報告》公布的數(shù)據，中國在193個成員國中電子參與排名已經進入前50位⑤。然而，我國作為一個發(fā)展中國家，地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差別客觀存在，各地電子化政府建設與發(fā)展也很不平衡，由于各地的收入、教育以及地理位置不同，我國公民仍然面臨著“數(shù)字鴻溝”問題。雖然我國在互聯(lián)網發(fā)展方面取得了顯著進步，互聯(lián)網普及率的省間差異從1997年的3.37縮小到2014年的0.24，但發(fā)達省份與欠發(fā)達省份之間仍然存在明顯的差距，雖然農村地區(qū)網民人口互聯(lián)網普及率持續(xù)上升，但城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝卻有不斷擴大的趨勢⑥。我國如何有效借助于電子化政府的建設和發(fā)展促進電子民主和電子參與，依然還有很長的一段路要走。

(三)“信息不對稱”影響了電子咨詢的有效實施

良好的公共政策制定需要有更廣泛的政策參與、更多且獨立的政策建議來源，政府的政策規(guī)劃需要從更大范圍的政策利益攸關方(包括普通公眾)那里輸入[35]，這就需要借助新信息通訊技術和創(chuàng)新的民主形式。

從一些先進國家電子化政府建設和發(fā)展的實踐來看，電子化政府確實為電子咨詢提供了空間和舞臺，一些科研機構開發(fā)“電子決策劇場”的電子系統(tǒng)，為政府制定公共政策提供了一個交互式立體化的直觀決策環(huán)境，借助于“電子決策劇場”中的三維影像、決策模型和交互系統(tǒng)，決策者可以身臨其境地獲得最直觀、最真實的決策信息。①公共政策過程中公民個人、民意測驗機構、政治家、高級公務員以及思想庫等不同的政策行動者相互之間“信息不對稱”[36]；②不同的政策行動者在進行信息加工處理時“去粗取精、去偽存真”的水平不一致以及政策信息分析能力不對等；③各利益攸關方在參與電子治理[37]、電子選舉[38]、電子決策，特別是在進行政策對話、政策辯論以及提供政策建議等方面的實際影響力相去甚遠。所以，即使在發(fā)達國家，電子咨詢的現(xiàn)實應用及其實際效果仍然是很有限的。

隨著我國互聯(lián)網普及率的提高，公民意識不斷增強，公民參與公共事務的機會不斷增多，我國政府正在積極地通過網絡渠道向網民征求意見并且在政策決策中加以考慮，通過吸收互聯(lián)網論壇上網民的想法，政府高級官員已經修訂甚至在某些情況下取消了一些行政法規(guī)，電子參與還被引入到國家的反腐敗工作中，然而，由于信息不對稱現(xiàn)象的存在，公眾參與電子咨詢的質量有待提高。為了保持公眾參與的積極性，政府官員及管理者對公共電子參與的積極響應非常重要，當人們從忙碌的生活中抽出時間對政府決策提出意見時，應從政府相應的信息渠道及時得到反饋意見。鑒于作出決策的政府人員與公眾之間存在差距，政府有必要努力縮小這種差距，否則就會出現(xiàn)只有網絡公眾之間的對話和討論而政府被邊緣化的風險[39]。

(四)“信息孤島”阻礙了信息系統(tǒng)的整合與一體化

電子化政府建設的遠景目標是整合信息和服務，再造政府流程，真正實現(xiàn)政府管理方式的徹底革命?；ヂ?lián)網的“開放來源”特征對管理機構產生的一個主要潛在影響就是構造信息處理和信息流動的能力，由于技術性、社會性和結構性因素的影響，導致“信息孤島”的存在并嚴重阻礙了現(xiàn)代政府機構和部門之間的信息共享[40]。Jane E.Fountain認為真正的挑戰(zhàn)不在于構建電子政府的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。美國也有針對外國人的電子指紋檔案庫，其政府迫使民航提供乘客名單等，信息技術越來越多地被用來實施控制。信息不僅是一種資源，在某種程度上，信息也是一種“權力基礎”[41]，因此，不僅政府會對其實施控制，不同政府部門也必然對其展開“爭奪”并試圖實現(xiàn)壟斷，因而必然出現(xiàn)“信息孤島”。

由于我國傳統(tǒng)觀念與習慣的影響以及在計劃經濟條件下形成的“條”“塊”分割現(xiàn)象尚未徹底改變，政府的各個職能部門往往把自己的工作領域看成自己的“領地”，出現(xiàn)了利益部門化的傾向。在電子化政府建設過程中，一些部門依然把自己所掌握的公共信息視為“私有財產”和權力基礎，在信息傳遞過程中“報喜不報憂”，甚至壟斷、控制公共信息資源，在各部門間形成一個個“信息孤島”，這不僅阻礙了政府機關各部門之間的信息共享、影響了公共政策過程中決策的民主化和科學化以及服務型政府的建設進程，而且也違背了“以公眾為中心”的電子化政府建設目標和原則。

四、我國通過電子化政府建設優(yōu)化政策信息系統(tǒng)的現(xiàn)實路徑

我國電子化政府建設從20世紀90年代開始啟動，歷經1999年的“政府上網年”和2004年的“電子政務年”，至今已有相當喜人的發(fā)展成果。各級政府普遍實現(xiàn)了政府上網，政府辦事效率和公共服務質量有了大幅度的提高，其促進政府公共政策制定的科學化、民主化水平的功能也有了較大的提升，然而，電子化政府促進公共政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的現(xiàn)實限度在我國也是客觀存在的。電子政務發(fā)展指數(shù)是一種國家電子政務績效水平的綜合衡量尺度，2014年世界電子政務發(fā)展指數(shù)平均值為0.4712,東亞地區(qū)電子政務發(fā)展指數(shù)平均值為0.4951，表1為東亞各國電子政務發(fā)展指數(shù)，由表1可見，東亞國家的排名一般都高于世界平均排名，但我國在東亞各國的排名相對靠后。

除此之外，我國在電子化政府建設與發(fā)展中還存在其他諸多制約因素，包括技術因素、體制因素、文化因素和地域差距因素等。在信息社會和全球化的時代背景下，應借助于電子化政府建設以促進我國公共政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化、提升服務型政府建設水平以及公共政策制定的科學化與民主化。

表1　2014年東亞各國電子政務發(fā)展指數(shù)⑦

(一)堅持信息公開，促進政策信息資源的公共獲取

信息公開是政策信息收集環(huán)節(jié)中情報收集系統(tǒng)和調查統(tǒng)計系統(tǒng)優(yōu)化的前提條件，也是電子化政府建設和公共政策制定科學化與民主化的共同基礎。電子化政府許多功能的發(fā)揮和價值的實現(xiàn)是需要在線民意調查、在線論壇等配合實施，圖3為電子參與之梯，由圖可見，電子決策、電子咨詢和電子化信息等都是以政務信息公開為前提和基礎的，而且是呈梯級上升的。

圖3　電子參與之梯

如果沒有相關政務信息的公開，是無法體現(xiàn)和發(fā)揮電子化政府的很大一部分功能的，其促進公共政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的功能也會大打折扣，因此，電子化政府建設及其促進政策信息系統(tǒng)優(yōu)化的功能，至少要做好以下幾個方面的工作：

首先，要把關注點放在信息公開上。信息公開主要是指行政主體在行使職權時，除涉及國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，凡與行政職權有關的事項，必須向行政相對人及社會公開。在信息公開制度比較發(fā)達的國家，“以信息公開為原則，以不公開為例外”，任何公民都有權了解與政府管理有關的信息。2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)正式實施，這對于落實憲法賦予公民的言論自由和保障公民對行政權力運作的知情權無疑具有劃時代的意義，同時，通過立法的方式確保政府尊重和滿足公民知悉政府運作的權利，也有助于促進政府的運作更加理性、更加透明和更加負責并能為公眾監(jiān)督權力提供更多的可能性。在《政府信息公開條例》的實際執(zhí)行過程中:①應進一步加快研究制定省級政府信息公開規(guī)定，保障公民的知情權，增加政府工作的透明度，強化監(jiān)督；②全面規(guī)范政務公開工作，具體制定政府信息公開目錄；③進一步加強法制教育，增強公務員的法制觀念，克服在我國根深蒂固的官本位思想。

其次，要提高信息收集系統(tǒng)的工作效率和工作質量。加大統(tǒng)計局的工作力度、提高統(tǒng)計數(shù)據的準確性并徹底改變一些地方統(tǒng)計局被戲稱為“估計局”的不良形象，以提升政府信息與數(shù)據的公信力。借助于電子化政府建設的平臺和契機，進一步擴大信息收集渠道，建立和完善公民意見征集制度，拓寬社情民意反映渠道，包括推行行政首長公開電話、領導干部接待群眾、群眾旁聽政府會議等行之有效的做法，實行重大事項決策聽證和社會公示制度。通過擴大政府與社會溝通的渠道，可以提高社會信息傳播效率，從而促進政策信息資源的公共獲取。

第三，在信息公開與安全保密之間求得適度平衡?！耙怨姙楹诵摹笔请娮踊ㄔO和發(fā)展的基本價值觀，電子化政府建設中的信息公開是其基本要求，電子化政府提供的公共信息平臺上確有許多政府公文在流轉，其中不乏一些重要情報，有些涉及公民的隱私權、有些關系到國家安全和社會穩(wěn)定，因此，政府信息安全也是電子化政府建設中的一項重要工作。在設計系統(tǒng)安全措施的時候，應該根據系統(tǒng)的實際應用情況，綜合考慮安全、成本和效率三者的權重，并求得適度的平衡。針對不同的電子化政府應用系統(tǒng)的實際要求，實現(xiàn)“恰到好處”的安全，從而實現(xiàn)電子化政府信息公開與安全保護兩者的平衡，同時，對于相關工作人員應進行系統(tǒng)的安全知識培訓，如網絡與信息安全基礎、認證與加密技術、防火墻技術及應用、構建安全的Web站點及網絡與信息安全管理等培訓。

(二)消弭數(shù)字鴻溝，推進政策信息傳遞中的公眾參與

在信息社會中，信息通訊技術政策扶持、基礎設施建設和教育平等是邊緣社區(qū)公共參與的前提條件。然而，使用成本高、缺乏相關的內容以及缺乏技術支持，則是弱勢群體利用計算機和互聯(lián)網的障礙，也是數(shù)字鴻溝產生的原因[42]。在電子化政府建設過程中，各國都積極致力于消除“數(shù)字鴻溝”[43]，努力縮小“信息富人”和“信息窮人”之間的差距，消除電子化政府排斥使得每一個人都具有獲得政府電子服務的權利，避免新的信息通訊技術給人們帶來新障礙。

在電子化政府建設過程中，第一，要有政府相關信息通訊政策的支持和相應的技術支持，注重普及城鄉(xiāng)寬帶網絡建設。從美國、新加坡和澳大利亞等發(fā)達國家的電子化政府建設的經驗來看，政府應該發(fā)揮領導作用，刺激公眾通過信息通訊技術關注其帶來的新機會[44]。我國更應該發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，通過公共政策制定與執(zhí)行，借助于相關政策工具，資助邊遠、貧困地區(qū)信息通訊技術的應用，逐步消除落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間存在的“數(shù)字鴻溝”。第二，解決地區(qū)間和人群間的“數(shù)字鴻溝”問題，要靠科普和信息技術教育來解決信息技術普及與應用等各方面的問題。從20世紀90年代人類進入“知識經濟”時代以來，信息已經成為繼新材料和新能源之后支撐經濟社會發(fā)展的三大支柱之一，其中，信息的生產、采集、傳遞、整理和加工分析，正逐步成為經濟發(fā)展中的“發(fā)動機”。從人力資本理論視角來看，信息的獲取、識別以及運用是增加勞動者人力資本存量的重要途徑之一，而人力資本則是促進經濟增長、提高勞動者收入水平的決定性因素。因此，必須落實培訓和教育方面的投資，使信息應用普及到社會每個階層和每個地理區(qū)域，優(yōu)先照顧信息弱勢群體并縮小不同群體之間的信息差距。避免使中國電子化政府建設陷入“兩頭熱中間冷”的尷尬境地，變成只是IT廠商和政府部門的“二人轉”。第三，“數(shù)字鴻溝”說到底是一個政府體制與制度環(huán)境的問題。民主政府體制更有利于互聯(lián)網的推廣，因而民主有利于縮小“數(shù)字鴻溝”[45]。消弭“數(shù)字鴻溝”與電子化政府建設是同一個過程的兩個不同方面。一方面，只有通過逐步消除“數(shù)字鴻溝”，才能真正實現(xiàn)電子政務建設的目標；另一方面，也只有借助于電子化政府建設的相關平臺，共享電子信息并不斷推進電子化政府和電子民主的發(fā)展進程，增加信息弱勢群體積極參與公共政策過程的機會、動力和影響力，才能最終消弭“數(shù)字鴻溝”。

(三)擴大電子咨詢，體現(xiàn)公共政策制定的科學化和民主化

政策研究系統(tǒng)、政策分析系統(tǒng)和政策咨詢系統(tǒng)所承擔的政策信息的分析、加工和處理工作直接服務于決策中樞系統(tǒng)的公共政策制定。系統(tǒng)優(yōu)化的路徑在于承認專家失靈的可能性與現(xiàn)實性，從而通過電子化政府建設來擴大電子咨詢，把公共政策制定的科學化建立在公共參與的基礎上，并且以電子化的公共咨詢彌補專家咨詢的片面性和局限性。電子化政府建設和發(fā)展的一個重要趨勢就是向電子治理轉型，其實質就是強調政府與公民的互動而不只是單純向公民提供服務。通過提供專門的網絡虛擬空間，為公民參與公共政策制定提供更多的機會。電子咨詢也是電子民主的一種形式，是衡量電子參與的一項指標[46]，電子咨詢就是要把公共政策制定的科學化建立在民主化的基礎之上，要在實現(xiàn)信息公開和消除“數(shù)字鴻溝”的基礎上，逐步實現(xiàn)公民的電子參與。

第一，通過《政府信息公開條例》的實施和嚴格執(zhí)行，不斷提升政府工作的透明度，進而在電子咨詢過程中逐步消除各利益攸關方之間存在的信息不對稱現(xiàn)象和瓶頸。

第二，借助于電子政務的建設，加大政府的政策宣傳力度[47]，即政府等社會公共權威機構以信息發(fā)布的形式，向社會廣泛宣示其各項公共政策問題的現(xiàn)狀和政策制定的目標，使公眾充分了解政策問題的內容，獲取相關政策背景知識，增加公眾對相關政策問題的全面把握，進而具備政策參與的機會和能力，但如果政策宣傳不充分或者宣傳不準確，就會造成政策問題不明確和政策信息不暢，影響公眾參與政策咨詢的實際效果。

第三，通過長期的政治社會化過程，提升公民的政治參與意識和政治參與能力，特別是政策信息的收集、整理、加工和分析能力，使其能夠通過網絡渠道對政府有關部門和相關工作發(fā)表看法，直接參與相關政策制定咨詢過程的討論、論證，并就某一具體政策問題提出自己的意見和建議。

(四)打通“信息孤島”，實現(xiàn)政策信息存儲中的資源整合

政策信息系統(tǒng)的優(yōu)化離不開政府信息系統(tǒng)與各類社會信息系統(tǒng)包括專業(yè)信息系統(tǒng)的整合和一體化。政策信息資源的開發(fā)和利用就是通過政策信息的收集、傳遞、加工、分析以及數(shù)據庫建設，促進科學化、民主化的政策制定，通過有效的政策執(zhí)行、客觀公正的政策評估、適時的政策監(jiān)控以及政策調整和政策創(chuàng)新，實現(xiàn)政策目標、體現(xiàn)政策信息資源的價值。電子化政府建設和發(fā)展離不開快速且安全的網絡存儲、數(shù)據庫技術的兼容以及政府不同部門之間的信息資源整合與一體化，只有打通“信息孤島”，才能實現(xiàn)信息資源共享。所以，電子化政府的建設和發(fā)展會不斷地促進政策信息系統(tǒng)的整合與優(yōu)化。從目前各國電子化政府建設的實際效果來看，發(fā)達國家的電子信息資源在政府各部門之間整合得較好的，美國在電子政務各項指標的綜合評估中一直位列全球之首，但2015年日本早稻田大學電子政務研究所對63個主要國家和地區(qū)的研究報告顯示，新加坡在綜合指標評估的得分上超越美國重回世界第1位⑧，其中，在“管理最優(yōu)化”這項關鍵指標上新加坡超越了美國[48]。電子化政府建設和發(fā)展的遠景目標就是整合信息和服務，因此，各國都非常重視電子化政府建設的一體化。我國電子化政府建設要實現(xiàn)一體化，應做好以下幾個方面的工作：

首先，加強對電子化政府建設工作的統(tǒng)一領導，為電子化政府健康、快速的發(fā)展提供可靠的組織保證。電子化政府建設中的領導工作至關重要，哈佛大學肯尼迪政府學院的《網絡化時代下領導面對的八大任務》研究報告中指出：在網絡化的世界里，要想成為一個高效率的領導就必須面對信息技術問題，要在制定戰(zhàn)略方向、實施特定項目、規(guī)劃新的公共政策中扮演重要角色⑨。

其次，明確政府是公共信息資源共享的責任主體，破除各組織和部門之間的利益壁壘和各種分歧。我國由于體制上的“條”“塊”分割，造成了政府信息資源的部門化利益分割和人為壁壘，因此，要在政府明確責任主體的基礎上，徹底改變公共信息資源“私有財產化”和“利益部門化”的現(xiàn)象，打通“信息孤島”，實現(xiàn)公共信息資源共享。

最后，致力于實現(xiàn)從“以機構為中心”到“以公民為中心”的轉型。在面向社會的公共信息服務中堅持“以人為本”，克服“官本位”思想，徹底改變電子化政府建設中依然存在的“門難進、臉難看、話難說、事難辦”的官僚作風。

注釋：

①一般認為，公共政策系統(tǒng)是由政策過程中相對獨立穩(wěn)定的功能環(huán)節(jié)或主要部分所構成，包括：信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)、決策中樞系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、評估系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)等。信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)是公共政策大系統(tǒng)的三個基礎性子系統(tǒng)，其中，信息系統(tǒng)是基礎，決策中樞系統(tǒng)是核心，專家系統(tǒng)是輔助，三者缺一不可。特別是在政策制定的過程中，信息系統(tǒng)、專家系統(tǒng)及決策中樞系統(tǒng)等都發(fā)揮了至關重要的作用。

②短信也被認為是電子政務環(huán)境下的一種微型民主(micro democracy)形式。

③參見European Parliament.The US surveillance programmes and their impact on EU citizens’ fundamental rights(http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/briefingnote_/briefingnote_en.pdf.)。

④參見Liz Soltan.Digital divide: the technology gap between the rich and poor.(http://www.digitalrespons-ibility.org/digital-divide-the-technology-gap-between-rich-and-poor/)。

⑤參見United Nations e-government surveys 2014: e-government for the future we want.(https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014)。

⑥參見中國互聯(lián)網絡信息中心：第35次中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告(http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201502/P020150203548852631921.pdf)。

⑦參見United Nations e-government surveys 2014:E-Government for the future we want;United Nations e-government surveys 2012:E-Government for the people.(http:∥unpan3.un.org/egovke/)。

⑧在該評估報告中，排名第2至第10位的依次是美國、丹麥、英國、韓國、日本、澳大利亞、愛沙尼亞、加拿大和挪威,中國列第49位。

⑨參見電子政府(http://www.baike.com/wiki/%E7%94%B5%E5%AD%90%E6%94%BF%E5%BA%9C)。

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[責任編輯周莉]

收稿日期：2016-02-29

基金項目：國家社會科學基金項目(編號:13BZZ032)；江蘇省社科聯(lián)研究課題(編號:15JSZK04).

作者簡介：錢再見，南京師范大學強化培養(yǎng)學院院長，地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任，教授，博士生導師，主要從事政治社會學、公共管理和政策分析研究．

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)03-0233-12