中美高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式比較及對(duì)我國(guó)的啟示分析

鐘云華，肖國(guó)安

(湖南省教育科學(xué)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

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中美高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式比較及對(duì)我國(guó)的啟示分析

鐘云華，肖國(guó)安

(湖南省教育科學(xué)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

摘要：高校財(cái)務(wù)預(yù)算是高校一段時(shí)期內(nèi)各類(lèi)活動(dòng)安排的貨幣表現(xiàn)，對(duì)其有效管理有利于控制高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效。與我國(guó)現(xiàn)行高校預(yù)算管理模式不同，美國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制程序嚴(yán)格，預(yù)算有完備的法規(guī)可以遵循，注重提高預(yù)算績(jī)效。要優(yōu)化我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式，應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算管理的民主性和實(shí)行分線預(yù)算。

關(guān)鍵詞：高校財(cái)務(wù)預(yù)算；管理模式；預(yù)算編制；預(yù)算方法

美國(guó)高等教育無(wú)疑代表了當(dāng)今世界高等教育發(fā)展的最高水平。在全球最好的大學(xué)中，70%至80%是美國(guó)大學(xué)。美國(guó)促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的眾多經(jīng)驗(yàn)中，重要一條就是通過(guò)完備的財(cái)務(wù)預(yù)算管理，有效控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效。這種科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式，使得美國(guó)高?！凹词乖?013財(cái)政年度聯(lián)邦開(kāi)支削減額接近854億美元，持續(xù)到2022年總共削減約1.2萬(wàn)億美元，高等教育投入急劇減少”[1]的背景下，仍然有效防范了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并取得了驕人的成績(jī)。因此，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩與高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大的背景下，借鑒美國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)，并從中探討我國(guó)高校(本文僅指公立高校，下同)財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式優(yōu)化的具體路徑，對(duì)提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效與防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

一新常態(tài)下我國(guó)高校優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的迫切性

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。高校財(cái)務(wù)預(yù)算是高校一段時(shí)期內(nèi)各類(lèi)活動(dòng)安排的貨幣表現(xiàn)，在控制與防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)安全、提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效與解決不斷涌現(xiàn)的財(cái)務(wù)新問(wèn)題上有著重要作用。然而，我國(guó)公立高?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式仍然存在一些問(wèn)題，而面臨的形勢(shì)又不斷改變，迫切需要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。

(一)我國(guó)現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式仍存在一些弊端

一是預(yù)算編制不夠科學(xué)。部分高校預(yù)算安排缺乏科學(xué)論證，立項(xiàng)依據(jù)不足；人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快，超過(guò)自身可承受的財(cái)力范圍；年初預(yù)算把關(guān)不嚴(yán)，年中預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，影響預(yù)算嚴(yán)肅性。二是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。以2013年XX省為例，省財(cái)政給各高校財(cái)政撥款預(yù)算結(jié)余近10個(gè)億，專(zhuān)戶非稅收入結(jié)余7.4億元，銀行存款年末余額達(dá)45億元，一方面單位結(jié)存大量的資金，而另一方面一些重大教育事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金緊缺，財(cái)務(wù)預(yù)算不科學(xué)也由此可見(jiàn)一斑。三是預(yù)算表過(guò)于復(fù)雜，高校領(lǐng)導(dǎo)看不懂，造成決策失誤，而且預(yù)算平衡只是宏觀數(shù)據(jù)平衡，不是分線分類(lèi)的平衡。四是高校預(yù)算是軟預(yù)算，單項(xiàng)預(yù)算又過(guò)多，造成資金浪費(fèi)[2]。這些弊端的存在，增加了高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低了高校財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式，確保財(cái)權(quán)高效、穩(wěn)健運(yùn)行，推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)健康發(fā)展。

(二)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)需要通過(guò)優(yōu)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式加以控制

改革開(kāi)放尤其是高等教育擴(kuò)招以來(lái)，隨著我國(guó)高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，許多高校通過(guò)大力借貸加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)大再生產(chǎn)”，負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大。盡管這幾年中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政通過(guò)化債降低了公立高校的負(fù)債規(guī)模，但總體看來(lái)，公立高校的負(fù)債規(guī)模仍然較大。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已經(jīng)破七，經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)可能性加大，高校面臨的籌資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)與管理風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)明顯，這迫切需要我國(guó)高校通過(guò)優(yōu)化自身的財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式有效控制不斷增長(zhǎng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020年)為此明確要求，“建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率，控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

(三)高校財(cái)務(wù)新問(wèn)題需要財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式優(yōu)化予以回應(yīng)

一是與原來(lái)高校主要收入來(lái)源于財(cái)政不同，目前高校投入呈現(xiàn)多元化特征，盡管政府投入仍占主體，但各種捐贈(zèng)、企業(yè)與個(gè)人入股、學(xué)費(fèi)收入、合作辦學(xué)、二級(jí)民辦學(xué)院收入不斷增加，因此如何通過(guò)預(yù)算對(duì)非財(cái)政收入進(jìn)行管理，需要預(yù)算管理模式優(yōu)化尋找適當(dāng)?shù)姆椒?。二是與原來(lái)高校辦學(xué)類(lèi)型主要是公辦不同，目前我國(guó)高校有公辦、民辦、公辦民助、民辦公助等多種形式，在這種雙軌制下，如何使公辦、民辦高校協(xié)調(diào)健康發(fā)展？如何確保國(guó)有高校有形、無(wú)形資產(chǎn)及權(quán)益不受侵害？需要財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式優(yōu)化來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。三是與以往高校每年可支配資金較少不同，現(xiàn)在高校每年可支配資金一般在幾億乃至幾十億人民幣，如此大的資金流量，財(cái)務(wù)預(yù)算如何加強(qiáng)內(nèi)部管理，科學(xué)確定投資方向？如何降低成本，提高資金使用效益？如何防止“內(nèi)部人控制”？都是需要通過(guò)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式優(yōu)化來(lái)解決的新問(wèn)題。

二中美高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的幾點(diǎn)差異

美國(guó)公立高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源包括預(yù)算收入(budgeting funds)和外部收入(extramural funds)兩部分，其中預(yù)算收入包括聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的撥款(一般撥款和專(zhuān)項(xiàng)撥款)、學(xué)費(fèi)收入、捐贈(zèng)收入、社會(huì)服務(wù)和商業(yè)性收費(fèi)收入，外部收入包含聯(lián)邦、州、地方政府和私人企業(yè)的科研合同。一般支出項(xiàng)目分類(lèi)包括教學(xué)、科研、公共服務(wù)、圖書(shū)館和其他學(xué)術(shù)支持設(shè)施、學(xué)生服務(wù)、日常開(kāi)支、設(shè)施運(yùn)行與維護(hù)等。中美公立高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的差異主要集中在以下幾個(gè)方面：

(一)專(zhuān)門(mén)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)立與否

高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理是一項(xiàng)歷時(shí)較長(zhǎng)的系統(tǒng)工程，如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算管理的執(zhí)行力度就會(huì)大打折扣。美國(guó)高校成立了專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理辦公室，執(zhí)行預(yù)算管理工作。預(yù)算辦公室的成員包括了校長(zhǎng)、預(yù)算委員、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、教職員工；它需要隨時(shí)向?qū)W校各級(jí)管理部門(mén)提供準(zhǔn)確、及時(shí)和有意義的預(yù)算和財(cái)務(wù)信息；預(yù)算管理辦公室負(fù)責(zé)管理學(xué)校的預(yù)算性資源，通過(guò)科學(xué)的預(yù)算，最有限地利用有限資源，支持高校的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)活動(dòng)；利用自身的信息優(yōu)勢(shì)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)掌握的優(yōu)勢(shì)，為各部門(mén)提供財(cái)稅政策與實(shí)踐、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算效果評(píng)估等方面的高質(zhì)量財(cái)務(wù)咨詢(xún)，同時(shí)還需要牽頭組織與管理校內(nèi)各單位預(yù)算制定的過(guò)程[3]。

我國(guó)高校進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，也會(huì)成立一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，但其只是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，完成預(yù)算編制后基本上就自行解散，不會(huì)在此后的預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算評(píng)估中發(fā)揮作用；預(yù)算委員會(huì)成員主要由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部(特別是校長(zhǎng)與分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng))、總會(huì)計(jì)師、行政職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、個(gè)別學(xué)院負(fù)責(zé)人組成。預(yù)算委員會(huì)中只有領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有普通職員，業(yè)務(wù)人員不參與預(yù)算編制，參與編制預(yù)算的人員對(duì)紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)及變化情況的了解又非常有限，極易導(dǎo)致預(yù)算信息不全面、預(yù)算以領(lǐng)導(dǎo)意志為準(zhǔn)與暗箱操作等問(wèn)題。

(二)預(yù)算編制程序嚴(yán)格程度不同

嚴(yán)格的預(yù)算編制程序才能保證預(yù)算的科學(xué)性。美國(guó)高校為了讓預(yù)算更能符合學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，制定了嚴(yán)格的預(yù)算編制程序，規(guī)定了高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制的流程，以此保證預(yù)算編制的科學(xué)性與民主性，如圖1。當(dāng)預(yù)算辦公室提出預(yù)算初案后，依次向校長(zhǎng)、校董事會(huì)提批，當(dāng)批準(zhǔn)后再向州高教委、州議會(huì)、州長(zhǎng)提交預(yù)算方案，后三者會(huì)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算方案提出修改建議并向預(yù)算辦公室反饋，預(yù)算辦公室根據(jù)反饋意見(jiàn)再進(jìn)行修改，再循環(huán)上述流程。美國(guó)的預(yù)算編制程序是一個(gè)循環(huán)過(guò)程，需要在不同的機(jī)構(gòu)之間反復(fù)循環(huán)，利益相關(guān)者都會(huì)在預(yù)算編制流程中表達(dá)自身的利益的訴求，最終達(dá)到利益均衡，保證了預(yù)算方案的科學(xué)性。美國(guó)高校預(yù)算年度一般為每年7月1日到次年6月31日，預(yù)算要提前一年編制，即每年4月份開(kāi)始編制一年度預(yù)算，為預(yù)算的科學(xué)編制提供了充分的時(shí)間保障，經(jīng)審查論證不斷完善后，最后報(bào)到州長(zhǎng)處，州長(zhǎng)最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)的高校預(yù)算各高校都必須嚴(yán)格遵守，不得隨意更改，否則就要追究高校相關(guān)人員的責(zé)任[4]。

圖1　美國(guó)高校預(yù)算編制程序

我國(guó)高校預(yù)算編制實(shí)行“二上二下”制，但編制流程不嚴(yán)肅也不科學(xué)。一是與美國(guó)州議會(huì)等機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)績(jī)效對(duì)高校預(yù)算方案提出修改建議并向校預(yù)算辦公室反饋不同，我國(guó)財(cái)政部門(mén)只是下發(fā)編制預(yù)算的一些基本要求，內(nèi)容籠統(tǒng)，對(duì)高校提交的預(yù)算案初不會(huì)基于績(jī)效提出反饋建議，只會(huì)根據(jù)財(cái)政“總盤(pán)子”增刪預(yù)算基數(shù)，“二上”對(duì)保障高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)性沒(méi)有多大幫助。二是與美國(guó)高校預(yù)算管理全員參與不同，我國(guó)高校預(yù)算編制往往只有校領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)務(wù)人員參與，專(zhuān)項(xiàng)安排又通常由部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)敲定，盡管編制出預(yù)算初稿后，也會(huì)通過(guò)“二下”向廣大員工征求意見(jiàn)，但由于預(yù)算案過(guò)于簡(jiǎn)單、很多科目設(shè)計(jì)又比較“高深”，教職員工也基本提不出什么建議，“二下”也有流于形式之嫌[5]。三是預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短。我國(guó)高校一般每年8月才開(kāi)始考慮下一年度的預(yù)算編制，實(shí)際上很多高校要12月份才著手下年度預(yù)算編制工作，預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短，易造成項(xiàng)目論證不充分，預(yù)算編制不能體現(xiàn)學(xué)校工作重點(diǎn)[6]。

(三)預(yù)算管理重心相別

大學(xué)是非營(yíng)利性的社會(huì)組織，著重追求人才培養(yǎng)與科學(xué)研究等非經(jīng)濟(jì)效益，但這絕不表示大學(xué)不考慮成本與收益?？梢哉f(shuō)，大學(xué)在一定時(shí)期與一定程度上也在追求投入最小，產(chǎn)出最大。美國(guó)高校進(jìn)行預(yù)算管理的過(guò)程中，傾向?qū)⒇?cái)力資源投入績(jī)效較高的項(xiàng)目之中。校預(yù)算管理辦公室進(jìn)行預(yù)算時(shí)，對(duì)那些有社會(huì)發(fā)展需求、有發(fā)展前景的項(xiàng)目會(huì)適當(dāng)增加預(yù)算，而對(duì)那些失去社會(huì)需求或評(píng)估成績(jī)的項(xiàng)目則適當(dāng)減少其預(yù)算。同時(shí)校預(yù)算管理辦公室在對(duì)二級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算資金分配時(shí)，在考慮各二級(jí)單位的人員、學(xué)生規(guī)模、業(yè)務(wù)特點(diǎn)等因素的基礎(chǔ)之上，還會(huì)考慮各二級(jí)預(yù)算單位的績(jī)效水平[7]。

與美國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重心是以產(chǎn)出或結(jié)果為標(biāo)志的績(jī)效控制不同，我國(guó)高校預(yù)算管理的重心偏向于過(guò)程控制[8]，“以投入為主”的傳統(tǒng)觀念在我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中仍占據(jù)主導(dǎo)地位。大部分高校進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的過(guò)程中，非常注重預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行[9]，但對(duì)預(yù)算所產(chǎn)生的組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效，卻缺乏應(yīng)有的評(píng)價(jià)。即使現(xiàn)在有些高校也逐漸開(kāi)始對(duì)預(yù)算進(jìn)行評(píng)估，但評(píng)估的往往不是預(yù)算執(zhí)行所產(chǎn)生的績(jī)效，而是預(yù)算完成情況。

(四)相關(guān)法律規(guī)范完備情況迵異

美國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行。高校預(yù)算辦公室進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，大到原則、績(jī)效目標(biāo)與總體方案的確定，小到各個(gè)項(xiàng)目、數(shù)目的變動(dòng)，都必須依照相關(guān)的法律來(lái)實(shí)施。即使因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改變或高校核心目標(biāo)的變化，會(huì)使預(yù)算編制過(guò)程遇到新的問(wèn)題，美國(guó)立法部門(mén)也會(huì)不斷更新相關(guān)的法律規(guī)范，逐步使預(yù)算法律法規(guī)與新形勢(shì)下的高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理相匹配[10]。

目前我國(guó)很少有專(zhuān)門(mén)將有關(guān)高校財(cái)務(wù)預(yù)算理論與實(shí)務(wù)方面的表述，上升至國(guó)家或者部門(mén)層次的規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)。僅僅在《預(yù)算法》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)劃》、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》三個(gè)法律規(guī)范的某些章節(jié)中有此類(lèi)表述，但其中有關(guān)預(yù)算編制的表述更是少見(jiàn)。而且，在高等教育大眾化、高校財(cái)務(wù)資金不斷增長(zhǎng)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力不斷增長(zhǎng)的背景下，這些法律規(guī)范中少有的有關(guān)高校財(cái)務(wù)預(yù)算的內(nèi)容已不太符合現(xiàn)今高等教育實(shí)際。相關(guān)法律規(guī)范的缺失，使得高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)務(wù)工作者在實(shí)踐中面臨較多困惑。

三我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式的優(yōu)化路徑

高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，更是控制高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在我國(guó)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)的背景中，有必要借鑒美國(guó)高校通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式。

(一)高校建立專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)，而且需要專(zhuān)業(yè)人員。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加與高校資金流量不斷增大的背景下，我國(guó)高校有必要在計(jì)劃財(cái)務(wù)處之外，設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)由校長(zhǎng)、分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)、預(yù)算委員、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、教職員工組成，它的職能進(jìn)一步細(xì)化財(cái)務(wù)收支情況，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)算的全過(guò)程管理，突出預(yù)算的事前控制作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算微觀管理的延伸，及時(shí)向?qū)W校各級(jí)管理部門(mén)提供準(zhǔn)確、及時(shí)和有意義的預(yù)算和財(cái)務(wù)信息，指導(dǎo)與監(jiān)督二級(jí)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算效果評(píng)估[11]，使高校財(cái)務(wù)預(yù)算能更好地控制高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)提高財(cái)務(wù)資金使用的績(jī)效

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，我國(guó)有必要通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式優(yōu)化來(lái)提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效。一方面，推動(dòng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)適當(dāng)分離，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部各種權(quán)力制衡，避免財(cái)務(wù)部門(mén)既負(fù)責(zé)預(yù)算編制、又負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行和分析所導(dǎo)致的獨(dú)權(quán)問(wèn)題[12]，增加預(yù)算執(zhí)行部門(mén)提高財(cái)務(wù)資金使用績(jī)效的動(dòng)力。另一方面，我國(guó)高校應(yīng)逐步完善預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，將各部門(mén)預(yù)算申報(bào)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與各部門(mén)年度考核掛鉤，執(zhí)行問(wèn)責(zé)制，獎(jiǎng)懲分明[13]。同時(shí)，根據(jù)績(jī)效能否被測(cè)量的特征，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)采用定量與定性相結(jié)合的方法。如對(duì)教學(xué)活動(dòng)績(jī)效的考核，定性指標(biāo)可以有學(xué)校教師聘用培訓(xùn)與學(xué)生錄取培養(yǎng)政策等，定量指標(biāo)有師生比、學(xué)生課程通過(guò)率、就業(yè)率、考研率等。又如財(cái)務(wù)及資源管理績(jī)效的考核，定性指標(biāo)有學(xué)校生活質(zhì)量、辦學(xué)學(xué)平，定量指標(biāo)有學(xué)生人均成本、行政人員與教師人員比例等。

(三)加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的民主性、及時(shí)性與法制性

我國(guó)高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式應(yīng)從集權(quán)式向分權(quán)式過(guò)渡，給予院系更多的人事、財(cái)務(wù)和管理自主權(quán)。二級(jí)單位在財(cái)務(wù)預(yù)算中獲得更多的自主權(quán)，也會(huì)增加二級(jí)學(xué)院職工參與預(yù)算的積極性與可能性，增加了預(yù)算的民主性，進(jìn)而增加預(yù)算的科學(xué)性。同時(shí)，高校預(yù)算編制要從每年的8月份正式開(kāi)始，在專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下確保預(yù)算編制有充足時(shí)間，提高高校預(yù)算編制的及時(shí)性。還有，需將《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014年修正)》、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度(2012年)》中有關(guān)預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整與監(jiān)督的新內(nèi)容條款融入到高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理過(guò)程之中[14]；在條件成熟時(shí)，可將有關(guān)高校財(cái)務(wù)預(yù)算理論與實(shí)務(wù)方面的表述，上升至國(guó)家或教育部的規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)，使高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理有完備的法律規(guī)范可以遵循，增強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的法制性。

(四)預(yù)算方法向分線預(yù)算轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)高校預(yù)算編制是按照財(cái)政部門(mén)預(yù)算口徑統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不能全面反映高校預(yù)算資金的特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)決策層通過(guò)傳統(tǒng)高校預(yù)算編制提煉不出管理的信息，對(duì)學(xué)校重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和發(fā)展建設(shè)的資金保障不能及時(shí)準(zhǔn)確做出反映。高校分線預(yù)算是指依據(jù)學(xué)校實(shí)際可支配財(cái)力，根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，結(jié)合高校實(shí)際特點(diǎn)、剛性需求、重要性等原則將支出確定為剛性運(yùn)行支出、可調(diào)節(jié)運(yùn)行支出、發(fā)展支出等類(lèi)別，達(dá)到分線預(yù)算，分類(lèi)控制的目的。分線預(yù)算在處理學(xué)校運(yùn)行發(fā)展建設(shè)的內(nèi)部關(guān)系上更加科學(xué)：先吃飯，后建設(shè)，先運(yùn)行、后發(fā)展，分線預(yù)算結(jié)構(gòu)詳見(jiàn)圖2。

圖2　高校分線預(yù)算

從圖2可知，分線預(yù)算首先將可分配收入與不可分配收入嚴(yán)格區(qū)分，學(xué)?？芍湄?cái)力情況更加清晰，讓領(lǐng)導(dǎo)層在重大經(jīng)濟(jì)決策時(shí)對(duì)資金的來(lái)源做到心里有底；分線預(yù)算根據(jù)可分配收入的來(lái)源，對(duì)應(yīng)學(xué)校支出項(xiàng)目分別給予定義：剛性支出、可調(diào)節(jié)支出、發(fā)展支出、償債支出等，學(xué)?？煞峙涫杖氚才诺母黜?xiàng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和資源配置層次分明，解決了剛性需求和調(diào)節(jié)發(fā)展的矛盾。

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(作者本人校對(duì))

Comparison Between Chinese and American Colleges and Universities Financial Budget Management Mode and Analysis of the Enlightenment to Our Country

ZHONG Yunhua，XIAO Guoan

(Hunan Education Science Reaserch Institute, Changsha Hunan 410003, China)

Abstract：Financial budget management in colleges and universities is the currency performance of all kinds of activities in a period.The effective management is helpful for controlling financial risk and improving the use of financial funds.But Chinese budget management mode in colleges and universities still has some problems.Faced with the growing financial risk and emerging new financial problems, we should optimize this mode urgently. Taking example of American university financial budget management mode, which has special budget management organization, strict budgeting process, perfect laws and regulations to follow and successful experience of improving the budget performance, the optimizing of Chinese colleges and universities financial budget management should proceed from specialized institutions, increasing the use of financial funds performance, improving the democracy of budget management and implementing budget line.

Key Words：financial budget management in colleges and universities;management mode;budgeting;budget method

收稿日期：2016-03-01

基金項(xiàng)目：湖南省科技廳軟科學(xué)一般項(xiàng)目“基于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的湖南公立高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式優(yōu)化研究”，編號(hào)：2015ZK3077；湖南省教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究基地招標(biāo)項(xiàng)目，編號(hào)：14JCJA1。

作者簡(jiǎn)介：鐘云華(1980— )，男，湖南武岡人，湖南省教育科學(xué)研究院博士后，長(zhǎng)沙大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理系副教授。研究方向：教育經(jīng)濟(jì)與管理。肖國(guó)安(1959— )，男，湖南益陽(yáng)人，湖南省教育科學(xué)研究院教授，博士后合作導(dǎo)師。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。

中圖分類(lèi)號(hào):G40-054

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2016)03-0037-04