深化政府行政管理體制改革探析

丁玉霞

摘 要：政府行政管理體制是政府運(yùn)行的機(jī)制和法規(guī)制度，因此，應(yīng)該深化政府行政管理體系改革。本文采用理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合的方法，切實(shí)的分析我國(guó)政府的職能，并對(duì)正確處理中央和地方政府的關(guān)系以及管理方式的創(chuàng)新和提升執(zhí)行力進(jìn)行探析。

關(guān)鍵詞：行政管理體制；政府機(jī)構(gòu)改革；體制改革

行政管理體制是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為推行其政務(wù)所建立的權(quán)責(zé)體系、組織機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)行機(jī)制和法規(guī)制度的總稱。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)曾先后進(jìn)行了四次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，初步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的行政管理體制。但也應(yīng)看到，行政管理體制改革是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受客觀環(huán)境和歷史因素的影響，現(xiàn)行的行政管理體制仍然帶有明顯的過(guò)渡性特點(diǎn)，還存在不少問(wèn)題。集中地表現(xiàn)在：一是政府組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)力、職責(zé)和配置還不盡科學(xué)，應(yīng)該交給社會(huì)的還滯留在政府手中；_是政府職能轉(zhuǎn)變并沒(méi)有完全到位，政府管理缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象仍然存在；三是政府管理方式和管理手段比較落后，行政透明度不高，形式主義和“文山會(huì)海夕現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。十六大報(bào)告在論及深化行政管理體制改革近期目標(biāo)時(shí)指出：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公止透明、廉潔高效的行政管理體制。”

一、搭建指導(dǎo)政府體制改革理論來(lái)源的新橋梁

政府行政管理體制的改革是一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，必須以理論作指導(dǎo)，中國(guó)行政管理體制要?jiǎng)?chuàng)新，首先應(yīng)該實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新。根據(jù)唯物史觀認(rèn)識(shí)論的觀點(diǎn)：理論來(lái)源于實(shí)踐，并指導(dǎo)實(shí)踐，其辯證認(rèn)識(shí)過(guò)程為：實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)。指導(dǎo)我國(guó)行政體制改革的理論主要應(yīng)該從行政體制改革的實(shí)踐中獲取。只有弄清楚我國(guó)行政體制改革過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題和存在的不足，才能想出“妙計(jì)”，開(kāi)出“妙方”，從而“治病救國(guó)”，而國(guó)外的先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)，只能供我國(guó)借鑒和參考，使之成為行政體制改革有益的理論補(bǔ)充。因此，應(yīng)搭建理論創(chuàng)新的新橋梁：政府—學(xué)府。作為一名理想的理論研究者應(yīng)該是身兼數(shù)職。他既是一位知識(shí)淵博的學(xué)府學(xué)者，又應(yīng)是一位政府機(jī)關(guān)的實(shí)十家。因此，國(guó)家應(yīng)給高校的學(xué)者創(chuàng)造條件，把相關(guān)專業(yè)的優(yōu)秀學(xué)者吸收到政府機(jī)關(guān)，讓他們擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或從事調(diào)研性工作。這類學(xué)者在理論方而研究得較深，但對(duì)我國(guó)行政改革的現(xiàn)實(shí)操作性缺乏全而的理解，若給他們提供這樣的機(jī)會(huì)，把他們的研究理論運(yùn)用于行政管理的實(shí)踐之中或把從實(shí)踐中領(lǐng)會(huì)而來(lái)的精髓滲透到己得的理論中，這種從實(shí)踐中升華的理論必定會(huì)更適合我國(guó)的行政體制改革。

二、切實(shí)轉(zhuǎn)變我國(guó)政府職能

長(zhǎng)期以來(lái)，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)事實(shí)上形成了黨政企一體化的國(guó)家治理模式，造成黨政難分，政企難分，從而導(dǎo)致黨政企職責(zé)分不清，關(guān)系理不順，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，大局統(tǒng)籌的功能難以很好地發(fā)揮，政府的專業(yè)化的行政管理功能也得不到很好的發(fā)揮，政府在具體的行政管理過(guò)程中處處受制，而且要直接介入大量的非行政性的社會(huì)事務(wù)及微觀性的企業(yè)管理事務(wù)，企業(yè)的自主性不具備，無(wú)法對(duì)市場(chǎng)作出快速反應(yīng)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能也難以充分展現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)的幾次改革均沒(méi)有將黨政企之間的問(wèn)題完全澄清。顯然，根據(jù)加入WTO情勢(shì)和十六大的會(huì)議要求，構(gòu)建黨政企相對(duì)獨(dú)立，各司其職的治理模式是必須的選擇，一方而要?jiǎng)澢妩h組織和政府的職能，這是行政職能轉(zhuǎn)變的前提條件，黨要管黨，要行使自己的份內(nèi)職權(quán)，充分發(fā)揮其職能，同時(shí)要還政于政，政府與企業(yè)之間的關(guān)系也非常重要，政企分開(kāi)勢(shì)在必然，政府應(yīng)該掌舵，而不是劃槳。

努力建立以市場(chǎng)、顧客為導(dǎo)向的政府服務(wù)模式，是促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)所在。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，凡是市場(chǎng)能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)做，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。強(qiáng)調(diào)政府要而向市場(chǎng)，將有利于進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用：也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上，圍繞市場(chǎng)行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府，才能提供多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府的服務(wù)質(zhì)量的提高。

推進(jìn)行政審批制度改革，是促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的“治本之策”。行政審批是政府的行政職能之一?！拔覈?guó)入世后，仍然需要利用行政審批制度，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放中起到保護(hù)民族經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨養(yǎng)國(guó)際跨國(guó)公司不斷地涌入中國(guó)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體更加多元化，中國(guó)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)將發(fā)生深刻而顯著的變化，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能隨之變化，行政審批制度也要作相應(yīng)的調(diào)整，需要依據(jù)法律和規(guī)則調(diào)整與行政審批制度有關(guān)的法律法規(guī)。行政審批要根據(jù)世貿(mào)的貨物貿(mào)易協(xié)定、服務(wù)貿(mào)易協(xié)定、技術(shù)貿(mào)易與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的協(xié)定、投資協(xié)定等協(xié)議的規(guī)則，并修止涉及對(duì)外貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易和投資的行政審批法律法規(guī)和政策。我國(guó)己經(jīng)制定了《行政許可法》，今后要嚴(yán)格依照該法的實(shí)質(zhì)精神進(jìn)行審批，并且在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不斷完善和健全它。

三、正確處理中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系

（一）依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，止確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，將地方和基層應(yīng)有的自主權(quán)歸還給地方和基層，充分調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性。第一，全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府來(lái)提供；第二，地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)；第三，對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央應(yīng)在一定程度上參與；第四，調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，在很大程度上是中央政府的職責(zé)。

（二）建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改革和完善權(quán)力監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，確保公共權(quán)力真正為人民、為社會(huì)謀福利，堅(jiān)決克服和打擊各種濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等消極腐敗現(xiàn)象。進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)；健全各種群眾監(jiān)督機(jī)制，制定各種保障群眾監(jiān)督的措施是監(jiān)督權(quán)力的重要內(nèi)容；建立受理各民主黨派提出的意見(jiàn)、建議，檢舉揭發(fā)行政權(quán)力運(yùn)行中各種違法行為的制度是監(jiān)督權(quán)力的重要措施；強(qiáng)化機(jī)關(guān)內(nèi)部行政監(jiān)督機(jī)制，完善紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公新體制是監(jiān)督權(quán)力的新舉措；為社會(huì)輿論監(jiān)督提供法律保障是監(jiān)督權(quán)力的重要手段。

（三）要切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)，將政府應(yīng)有的管理自主權(quán)歸還給政府，充分尊重和發(fā)揮各級(jí)政府在現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，“真止建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級(jí)黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了。切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，將黨委主要領(lǐng)導(dǎo)者過(guò)分集中的權(quán)力還給黨的組織，堅(jiān)決克服和糾正各種違反民主集中制的錯(cuò)誤行為。

四、力求管理方式的創(chuàng)新，提升執(zhí)政能力

（一）提倡以人為木的管理理念。人木管理的核心在于養(yǎng)眼于人的管理方式，尊重人所構(gòu)成的特定系統(tǒng)內(nèi)（不僅是企業(yè)）每個(gè)成員的理想、感情和人格。重視挖掘成員的潛力，發(fā)揮成員的積極性和創(chuàng)造力，增強(qiáng)集體的向心力和凝聚力。馬克思主義認(rèn)為社會(huì)發(fā)展是以每一個(gè)人的全而發(fā)展為前提的。所以，我們提倡的以人為木的管理思想，既是對(duì)人木管理思想的借鑒，又是對(duì)它的超越。以人為木的管理思想對(duì)人的積極性的認(rèn)識(shí)有更高層次的理解。它不但可以加強(qiáng)個(gè)人與其所屬的集體的密切程度，還能加強(qiáng)個(gè)人、集體、國(guó)家和社會(huì)的密切程度，以求人木原則在國(guó)家和社會(huì)的一切事務(wù)和活動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的文明和發(fā)展。

（二）推行政府辦公電子化。在政府信息化建設(shè)中，我國(guó)而臨的一個(gè)突出問(wèn)題即政府信息化建設(shè)與行政管理體制改革的關(guān)系問(wèn)題。這就是人們通常所說(shuō)的“電子”與“政務(wù)”的關(guān)系。電子與政務(wù)的關(guān)系，說(shuō)到底就是電子政務(wù)發(fā)展中的技術(shù)與體制的關(guān)系問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)政府信息化，促進(jìn)電子政務(wù)，決不是用信息技術(shù)和手段對(duì)現(xiàn)行的傳統(tǒng)政務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)制，而是要對(duì)傳統(tǒng)的政務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整和整合。

五、結(jié)語(yǔ)

政府行政管理體制的改革是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工程，至今仍有不足之處，但是在前進(jìn)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)尋找對(duì)策，使其更加完整，更加人性化。因此，應(yīng)該對(duì)深化政府行政管理體制改革進(jìn)行探析，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

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