國(guó)際移民新趨勢(shì)、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

李先波，羅　丹

(1.湖南警察學(xué)院 法律系，湖南 長(zhǎng)沙 410138；2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

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國(guó)際移民新趨勢(shì)、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

李先波1,2，羅丹2

(1.湖南警察學(xué)院 法律系，湖南 長(zhǎng)沙 410138；2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，移徙工人呈現(xiàn)出移民數(shù)量日漸增多、非法移徙比重加大以及移民者人權(quán)保護(hù)堪憂等新的發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)際移民給國(guó)際社會(huì)治理帶來(lái)了流入發(fā)達(dá)國(guó)家道路受阻、移民與犯罪聯(lián)系緊密等諸多挑戰(zhàn)。國(guó)際社會(huì)應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作、轉(zhuǎn)變移民管理理念和完善服務(wù)體系等有力措施來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]移徙工人；非法移民；人權(quán)保護(hù)；國(guó)際合作；移民法律

全球化研究的著名代表人物戴維·赫爾德曾指出：“有一種全球化形式比其他任何全球化形式都更為普遍，它就是人口遷移”。[1]隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，國(guó)際移民數(shù)量與日俱增。一國(guó)沒(méi)有義務(wù)許可移民進(jìn)入它的領(lǐng)地，同時(shí)大多數(shù)國(guó)家也沒(méi)有義務(wù)給移民提供充分有效的公民權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利，進(jìn)而造成國(guó)際移民權(quán)利得不到保障的局面。特別是非法移民者的人權(quán)狀況非常糟糕，他們常常受到嚴(yán)重的歧視、剝削乃至一些專門針對(duì)移民犯罪的不公正遭遇。充分保護(hù)最弱勢(shì)的群體是衡量人類社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。如何加強(qiáng)國(guó)際移民權(quán)利保護(hù)，是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)正面臨的最大挑戰(zhàn)，也是國(guó)際社會(huì)必須通過(guò)國(guó)際間合作予以解決的重要問(wèn)題。

一國(guó)際移民呈現(xiàn)的新趨勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及人文政治等因素的變化，當(dāng)前國(guó)際移民呈現(xiàn)出如下新的發(fā)展趨勢(shì)：

(一)移民數(shù)量穩(wěn)定增長(zhǎng)

國(guó)際移民歷史悠久，20世紀(jì)以來(lái)，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家未曾涉及過(guò)移民問(wèn)題，但移民數(shù)量在全球國(guó)家中所占比例呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)卻只是自20世紀(jì)90年代以來(lái)才有的現(xiàn)象。2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)國(guó)際移民產(chǎn)生了極大的不利影響，各國(guó)紛紛引入限制移民的法令措施(比如限制移民流入數(shù)量，鼓勵(lì)移民回國(guó)，保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng))。[2]盡管這些措施使得許多國(guó)家的新移民流入量減少，但總體的移民“存量”并未減少。[2]122根據(jù)國(guó)際移民組織(IOM)2010年的國(guó)際移民報(bào)告，世界各地移民數(shù)量估計(jì)已達(dá)到2.14億(而在2000年只有1.5億)，占全球人口總量的3.1%。到2010 年，國(guó)際移民中女性的比例已達(dá)到一半：50.1%。IOM的報(bào)告表明，世界范圍內(nèi)的國(guó)際移民數(shù)量將會(huì)繼續(xù)增加，預(yù)計(jì)到2050年將達(dá)到4.05億。[2]19盡管環(huán)境變化可能導(dǎo)致移民數(shù)量具有不確定性，變動(dòng)幅度從0.5億到10億不等，但大體上是2億左右。

國(guó)際移民數(shù)量保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，究其原因主要在于以下幾個(gè)方面：(1)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是國(guó)際移民的直接原因。隨著全球化進(jìn)程不斷加快，全球各國(guó)不但沒(méi)有朝著“共同富?！钡姆较虬l(fā)展，反而出現(xiàn)了國(guó)與國(guó)之間、各地區(qū)之間的貧富差距加大的現(xiàn)象。在“推—拉”因素及經(jīng)濟(jì)動(dòng)因的推動(dòng)下，大量發(fā)展中國(guó)家的人遷入發(fā)達(dá)國(guó)家。[3]也就是說(shuō)，移民來(lái)源國(guó)和目的地國(guó)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工資待遇的差距是勞工進(jìn)行國(guó)際移徙最直接的原因；(2)各國(guó)人口增長(zhǎng)不平衡、人口結(jié)構(gòu)向老齡化轉(zhuǎn)變是國(guó)際移民的重要原因。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的人口增長(zhǎng)總體上呈現(xiàn)出緩慢趨勢(shì)，甚至有些國(guó)家(如日本、俄羅斯)的人口呈減少的趨勢(shì)；在這些較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體中，人口結(jié)構(gòu)正逐步向老齡化轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)力資源相對(duì)缺乏。與此相反，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家卻正在經(jīng)歷一個(gè)人口持續(xù)增長(zhǎng)而經(jīng)濟(jì)資源匱乏的局面。發(fā)達(dá)國(guó)家人口增長(zhǎng)緩慢、勞動(dòng)力相對(duì)缺乏；而發(fā)展中國(guó)家日益飽和的市場(chǎng)卻無(wú)法滿足不斷增長(zhǎng)人口的工作需求，這從客觀上推動(dòng)了一些人移民國(guó)外謀求生存。(3)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是國(guó)際移民的助力器。科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步不斷增加知識(shí)密集型勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)者紛紛離開繁重的體力勞動(dòng)崗位，想方設(shè)法躋身于技術(shù)密集型、知識(shí)密集型就業(yè)行列，從而造成勞動(dòng)密集型行業(yè)大量勞務(wù)缺口。[4]總之，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，各國(guó)市場(chǎng)相互依存，各種生產(chǎn)要素流動(dòng)加劇。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口增長(zhǎng)差異及科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異等主客觀原因造就了大量國(guó)際移民流動(dòng)的趨勢(shì)。

(二)非法移徙的人口數(shù)量呈擴(kuò)大趨勢(shì)

根據(jù)移民是否依法進(jìn)行，國(guó)際勞工移徙可以分為合法移徙與非法移徙(無(wú)證移民或未經(jīng)官方登記移民)，在多數(shù)國(guó)家勞工移徙管理體制尚不完善的情況下，非法移徙人口的數(shù)量有擴(kuò)大的趨勢(shì)。根據(jù)IOM報(bào)告，在所有國(guó)際移民中，約10%-15%的移民是非法移民，而且來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的移民大概有三分之一屬于這類非法移民。[2]120非正常地位”是移民遭受剝削的主要原因，由于程序煩瑣及費(fèi)用不合理等等原因使得出國(guó)務(wù)工人員通過(guò)合法途徑出國(guó)的道路受阻，出國(guó)務(wù)工人員一步步淪為了非法的、無(wú)身份的移徙者。

(三)移民人權(quán)保護(hù)堪憂

當(dāng)前，世界各國(guó)不僅面臨著移民數(shù)量不斷增加的形勢(shì)，移民的待遇問(wèn)題同樣令人擔(dān)憂。20世紀(jì)末，在聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)特別程序授權(quán)下，移民者人權(quán)問(wèn)題取得了一些進(jìn)展。聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)關(guān)于移民者在泛美體系的人權(quán)保護(hù)問(wèn)題上扮演了重要角色。盡管一些非政府組織倡導(dǎo)要更好地保護(hù)移民，但是大部分非政府間人權(quán)組織仍然沒(méi)有充分參與。相反，這些非政府間人權(quán)組織更傾向于保護(hù)那些傳統(tǒng)上受關(guān)注的非國(guó)民，即難民和尋求庇護(hù)者。

在區(qū)域?qū)用?，移民人?quán)保護(hù)前景堪憂。在歐洲，除了保護(hù)基本權(quán)利和有關(guān)難民地位的1951年《日內(nèi)瓦公約》及其1967年議定書，目前還沒(méi)有明確的具有法律約束力的人權(quán)條文來(lái)規(guī)制移民問(wèn)題。在非洲、美洲和亞洲，沒(méi)有任何特定的法律對(duì)移民予以特別關(guān)注與保護(hù)?？傊?，就目前狀況來(lái)分析，國(guó)際移民勞動(dòng)者所作出的貢獻(xiàn)與其應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利和得到的保護(hù)之間存在著嚴(yán)重的不均衡態(tài)勢(shì)。[5]主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)工資和福利待遇極差。我們經(jīng)?？吹接萌藛挝?雇主)降低員工工資、減少福利待遇的新聞或者糾紛，國(guó)際移民勞動(dòng)者也難遭幸免。大多數(shù)移民是由于國(guó)內(nèi)巨大的就業(yè)壓力才被迫移徒國(guó)外，因此他們首先在心理上就處于弱勢(shì)地位，對(duì)于工作待遇不敢過(guò)多挑剔?？陀^上而言，由于與當(dāng)?shù)鼐用裨谧匀患吧鐣?huì)屬性上的差別，他們并不一定能享受到國(guó)民待遇。目的國(guó)正是利用了他們心理上的弱勢(shì)及國(guó)際法上對(duì)他們保護(hù)的不足，恣意盤剝他們，亂扣或者直接扣發(fā)他們的工資，使得他們相關(guān)的工資及福利待遇較差。(2)醫(yī)療和法律保障缺乏。就目前的狀況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家只會(huì)給本國(guó)國(guó)民購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)；而且一國(guó)的國(guó)內(nèi)法并沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定雇主或者用人單位必須給移徒工人交納醫(yī)療保險(xiǎn)。因而，移徙工人往往享受不到和當(dāng)?shù)貒?guó)民同等的醫(yī)療保障和醫(yī)療優(yōu)惠待遇。另外，國(guó)際社會(huì)缺乏保護(hù)國(guó)際移民權(quán)利的專門性法律。當(dāng)國(guó)際移民權(quán)利受到侵害時(shí)，于內(nèi)于外都得不到及時(shí)有效的救助，他們往往會(huì)通過(guò)訴諸政治化的“集體行動(dòng)”[6]進(jìn)行維權(quán)，最終又會(huì)導(dǎo)致移民危害社會(huì)安全的惡性循環(huán)。

二國(guó)際移民面臨的挑戰(zhàn)

隨著國(guó)際移民數(shù)量的不斷增長(zhǎng)和全球化趨勢(shì)的逐步擴(kuò)展，移民對(duì)原籍國(guó)、途經(jīng)國(guó)與目的地國(guó)及相關(guān)的個(gè)體帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，甚至可以說(shuō)國(guó)際移民已經(jīng)成為本時(shí)代最典型的問(wèn)題之一。國(guó)際移民問(wèn)題突出表現(xiàn)在全球各國(guó)的政策議程上，因該問(wèn)題的復(fù)雜性以及法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，決策者在管理時(shí)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。歸納起來(lái)，當(dāng)前國(guó)際移民面臨的挑戰(zhàn)主要是以下幾個(gè)方面：

(一)移民流入發(fā)達(dá)國(guó)家道路受阻

移徙工人除了遭遇苛刻的行業(yè)準(zhǔn)入條件以外，一些國(guó)家還經(jīng)常設(shè)置人為障礙將移民工人拒之門外。這些國(guó)家通過(guò)限制移民遷入的數(shù)量和類型，或不承認(rèn)移民者的學(xué)歷和職業(yè)資格，或有意地提高外語(yǔ)水平要求，或縮短簽證期限等等方法使移民流入他國(guó)阻礙重重。Liav Orgad近期的一項(xiàng)研究著力闡述法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、英國(guó)以及丹麥這些國(guó)家新制定的移民限制性法案，并研究移民問(wèn)題和授予國(guó)籍的合理性。[7]其研究強(qiáng)有力地展示了這些國(guó)家是如何依靠文化課程、測(cè)試與合同在移民爭(zhēng)取本國(guó)國(guó)籍的道路上設(shè)置一道“文化墻”的。

這些專門針對(duì)移民的歧視性政策措施是基于移民被認(rèn)為不太可能有助于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而更多地被認(rèn)為奪走當(dāng)?shù)厝说木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和耗盡該國(guó)福利政策。根據(jù)國(guó)際勞工組織2010年的移民報(bào)告，2008年，有十個(gè)國(guó)家的國(guó)外匯款占據(jù)了其GDP的20%；2009年，全球移民寄回其國(guó)籍國(guó)的匯款高達(dá)4140億美元。[2]117國(guó)際移民組織墨西哥分部主席Tomas Weiss認(rèn)為，西方國(guó)家之所以感到被移民征服是因?yàn)闆](méi)能正確的理解移民問(wèn)題。當(dāng)前很多發(fā)展中國(guó)家正面臨著極其嚴(yán)重的非法人口流動(dòng)問(wèn)題，導(dǎo)致外來(lái)務(wù)工人員很難被這些發(fā)展中國(guó)家及其勞動(dòng)市場(chǎng)接收。

(二)移民與犯罪聯(lián)系緊密

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，關(guān)于國(guó)際移民的討論十分激烈。移民者，特別是非法移民很大程度上使目的國(guó)社會(huì)管理面臨多重矛盾交織合流的態(tài)勢(shì)，因而他們常常遭受憎恨和歧視。西方發(fā)達(dá)國(guó)家一些政客們常常把移民與犯罪聯(lián)系在一起，以此作為反對(duì)接受移民的理由。據(jù)國(guó)際移民組織報(bào)告稱,移民越來(lái)越被當(dāng)作當(dāng)今社會(huì)所面臨的各種各樣內(nèi)部問(wèn)題，尤其是失業(yè)、犯罪、毒品、甚至恐怖主義問(wèn)題的替罪羊。近期，移民者與少數(shù)民族團(tuán)體進(jìn)行的犯罪事件已經(jīng)給人們?cè)斐闪藝?guó)際移民和國(guó)際恐怖分子之間聯(lián)系密切的印象。非法移民的規(guī)模在世界很多地方似乎仍在擴(kuò)大，而政客和公眾都一致認(rèn)為他們威脅著國(guó)內(nèi)的主權(quán)與安全。在眾多移民目的地國(guó)，主流社會(huì)對(duì)于移民團(tuán)體的恐懼日漸加深，特別是對(duì)那些來(lái)自不同文化背景、充滿暴力與極端主義地區(qū)的移民。

國(guó)內(nèi)關(guān)于安全問(wèn)題的擔(dān)憂與移民問(wèn)題交織在一起。[8]在美國(guó)加利福利亞州，反非法移民法案187號(hào)提案倡導(dǎo)者極力聲明移民與犯罪緊密相關(guān)，其與移民相關(guān)的法律是與刑法合并在一起的。通過(guò)刑法司法體系對(duì)移民問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整表明：移民問(wèn)題中的犯罪實(shí)施已經(jīng)類型化。[9]這就造成了一種趨勢(shì)，即對(duì)于因移民攻擊而被起訴的罪犯得到的保護(hù)將會(huì)減少。事實(shí)上，移民犯罪并未達(dá)到西方國(guó)家反對(duì)移民者所宣揚(yáng)的程度。在對(duì)20世紀(jì)的美國(guó)移民與犯罪關(guān)系進(jìn)行大量研究之后，Ramiro Martinez、Jr和Matthew T.Lee教授從他們的研究中得出結(jié)論：“在犯罪數(shù)據(jù)中，移民犯罪的數(shù)量少到無(wú)法起代表性作用?！盵10]

(三)非法移民人身安全受到嚴(yán)重威脅

在移民這個(gè)浩大的隊(duì)伍中,非法移民(無(wú)證件或者無(wú)身份移民)是最脆弱、權(quán)利最容易受到侵害的群體。盡管移民常常對(duì)目的國(guó)做出貢獻(xiàn)，但事實(shí)上他們卻經(jīng)常遭受辱罵、剝削、歧視、排外、種族主義以及基本人權(quán)侵犯(特別是受到拒絕提供教育和醫(yī)療待遇)。處于非正常地位的移民，由于不能要求自己的權(quán)利，經(jīng)常面對(duì)剝削性的勞動(dòng)條件，并且無(wú)法獲得社會(huì)保障。根據(jù)全球移民組織的調(diào)查，未經(jīng)官方登記的非法移民者常常遭受長(zhǎng)時(shí)間拘留和殘忍的待遇，而且有可能會(huì)受到奴役、強(qiáng)奸甚至被謀殺。他們更可能成為排外主義者和種族主義者襲擊的目標(biāo)，受到雇主和性狂魔肆無(wú)忌憚地迫害；還很容易成為罪惡的非法交易者與走私者的犧牲品。非法移民狀態(tài)讓他們變得十分脆弱，而且常常害怕(或者沒(méi)能力)向國(guó)籍國(guó)、途經(jīng)國(guó)、目的國(guó)政府尋求保護(hù)與救濟(jì)。

(四)環(huán)境變化產(chǎn)生大量的氣候難民

全球經(jīng)濟(jì)逐步出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)化性質(zhì)與氣候變化的影響可能會(huì)對(duì)國(guó)際移民的規(guī)模產(chǎn)生影響，為國(guó)際社會(huì)提出管理及保護(hù)領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)。[11]因自然災(zāi)害等因素造成的“新式”難民不斷涌現(xiàn)。這類難民因氣候、環(huán)境發(fā)生急劇變化而失去家園、流離失所，他們被稱為氣候難民。聯(lián)合國(guó)計(jì)劃署表示，如果全球溫度上升3到4攝氏度，將會(huì)有3.3億人因?yàn)楹０紊仙秃闈碁?zāi)害或暫時(shí)或永久地?zé)o家可歸。IOM曾指出：最廣為認(rèn)可的預(yù)測(cè)是，到2050年，將會(huì)有2億人因氣候變化而流離失所。[12]盡管這些預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)具有不確定性，氣候變化在移民問(wèn)題上扮演的角色也不確定；環(huán)境惡化(比如干旱、沙漠化或者洪澇)可能不是導(dǎo)致人口流動(dòng)的唯一驅(qū)動(dòng)力；甚至與環(huán)境惡化相關(guān)的其他因素(人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和政治)可能會(huì)抑制人口流動(dòng)。但是，如果政府間氣候變化委員會(huì)放任不管，情況可能會(huì)更糟糕。因?yàn)闅夂螂y民的特殊性在于：一方面，由于環(huán)境恢復(fù)的困難性使得這種情況下的勞工移徒具有終局性；另一方面，這種由于客觀原因被迫移徙的難民常常難以適應(yīng)新的生活環(huán)境。簡(jiǎn)而言之，國(guó)際社會(huì)在難民保護(hù)問(wèn)題上面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

三應(yīng)對(duì)之策

如上所述，國(guó)際移民問(wèn)題日益呈現(xiàn)出一系列新的趨勢(shì)。許多移民，尤其是那些處于非常規(guī)或非法情況下的移民，常有“無(wú)權(quán)”或者權(quán)利極易受到侵犯的困境之感。同時(shí)，移民問(wèn)題給世界各國(guó)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，引起了許多國(guó)家或地區(qū)以及國(guó)際組織的高度關(guān)注，部分國(guó)家(尤其是美國(guó)和歐洲一些國(guó)家)的政策制定者甚至把國(guó)際移民問(wèn)題當(dāng)做其國(guó)內(nèi)最大的政治問(wèn)題。要妥善解決國(guó)際移民問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)需要從以下幾個(gè)方面努力：

(一)消除移民歧視，放寬和簡(jiǎn)化入境渠道

國(guó)際移民是各國(guó)人口流動(dòng)中的重要一環(huán)，在促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)文化交流過(guò)程中扮演著重要的角色：他們是社會(huì)的搬運(yùn)工，是財(cái)富的締造者，也是文化的傳播者。因此，給予國(guó)際移民充分的尊重和保護(hù)具有重要的意義。國(guó)際移民也是來(lái)源國(guó)與目的國(guó)的雙向互動(dòng)。一個(gè)國(guó)家的移民政策不僅關(guān)系到本國(guó)對(duì)移民的保護(hù)與監(jiān)管，更關(guān)系到其他國(guó)家對(duì)移民的管理及保護(hù)；一個(gè)國(guó)家的移民政策不僅會(huì)對(duì)其他相關(guān)國(guó)家造成影響，也會(huì)對(duì)國(guó)際關(guān)系造成影響。因此，絕對(duì)排他的主權(quán)觀念亦應(yīng)作與時(shí)俱進(jìn)并有利于自身的調(diào)整。

國(guó)際移民在遷移過(guò)程中面臨的流入發(fā)達(dá)國(guó)家道路受阻困境，原因之一便是這些國(guó)家對(duì)移民根深蒂固的歧視和誤解。事實(shí)上，對(duì)于移民目的國(guó)來(lái)說(shuō)，外國(guó)移徙工人的進(jìn)入很大程度上滿足了該國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)方面的需要，彌補(bǔ)了它們?cè)趧趧?dòng)力數(shù)量上或質(zhì)量上或地理分布上的缺陷。[13]因此，移民目的國(guó)首先應(yīng)從思想上轉(zhuǎn)變觀念，消除對(duì)國(guó)際移徒工人的歧視，灌輸尊重與容忍的教育，提倡人類共同價(jià)值，創(chuàng)新社會(huì)管理和外事服務(wù)理念，整合團(tuán)結(jié)現(xiàn)有移民，從源頭上防止排外與不容忍現(xiàn)象的滋生。如新加坡政府在對(duì)新移民的引進(jìn)政策和綜合管理方面，從“控制新移民涌入”逐漸向“整合團(tuán)結(jié)現(xiàn)有移民”方向轉(zhuǎn)變。[14]其次，目的國(guó)在移民準(zhǔn)入條件及程序方面應(yīng)完善相關(guān)立法，放寬和簡(jiǎn)化正常的入境監(jiān)管渠道，允許低技能移民尋求工作。

(二)加強(qiáng)移民權(quán)利保護(hù)，提高移民待遇

1.所有參與國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際交流與合作。

一是立法上制定和完善保護(hù)移民權(quán)利的法律法規(guī)。成功的管理需要相應(yīng)的立法加以支持，完善的立法是解決國(guó)際移民問(wèn)題的基礎(chǔ)。雖然目的國(guó)家負(fù)有保護(hù)在其領(lǐng)土上所有人權(quán)利的基本義務(wù)，但移民者權(quán)利濫用(特別是在移民工招聘過(guò)程中)往往始于其原籍國(guó)。菲律賓在這方面的立法不失為一大創(chuàng)新。其法律規(guī)定招聘者和外國(guó)雇主對(duì)違反就業(yè)合同問(wèn)題共同負(fù)責(zé)，勞務(wù)輸出目的地國(guó)必須是能夠保護(hù)菲律賓勞工權(quán)利的國(guó)家，這類國(guó)家應(yīng)具有保護(hù)外來(lái)勞工權(quán)利的勞動(dòng)與社會(huì)法律，是保護(hù)外來(lái)勞工權(quán)利有關(guān)多邊公約、宣言和決議的簽字國(guó)家，同菲律賓政府簽訂保護(hù)菲律賓勞工權(quán)利的雙邊協(xié)議或安排，并采取積極具體措施保護(hù)外來(lái)勞工權(quán)利。菲律賓政府可根據(jù)國(guó)家利益和公眾社會(huì)安全的要求，隨時(shí)終止或禁止外派勞工。這些措施一方面使菲律賓勞工在目的國(guó)能夠得到較好的法律保護(hù)，也便于菲方和目的國(guó)協(xié)商處理國(guó)際移徒用工的糾紛問(wèn)題；另一方面，菲律賓海外就業(yè)管理局也能夠更好地對(duì)其移民勞工進(jìn)行監(jiān)管。

二是司法行政上完善國(guó)際移民服務(wù)體系。不同階段解決移民流動(dòng)問(wèn)題有不同的手段，但國(guó)家間的雙邊協(xié)議無(wú)疑是最簡(jiǎn)便與行之有效的方式。在移民勞工保護(hù)問(wèn)題上，國(guó)際合作主要是在移民來(lái)源國(guó)與移民目的國(guó)之間。在對(duì)待本國(guó)遷出移民勞工問(wèn)題上，移民來(lái)源國(guó)與目的國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)彼此間交流與協(xié)作：(1)簽訂勞動(dòng)力自由流動(dòng)與保護(hù)方面的雙邊協(xié)議、招聘和就業(yè)方面的雙邊協(xié)議以及在返回計(jì)劃的管理方面進(jìn)行合作，保證勞工輸出的需求對(duì)口。(2)對(duì)海外移徒工人進(jìn)行有關(guān)法制宣傳，提高他們的法律救濟(jì)意識(shí)和人權(quán)意識(shí)。(3)進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，從語(yǔ)言、技能等各個(gè)方面提高他們?cè)谀康膰?guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。政府部門應(yīng)積極作為，進(jìn)行政策引導(dǎo)和有效管理，通過(guò)以上方式為國(guó)際移民提供一個(gè)良好的工作環(huán)境。

2.充分發(fā)揮國(guó)際組織的作用。基于對(duì)國(guó)際移民趨勢(shì)及面臨的挑戰(zhàn)的考量，許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)移民問(wèn)題都予以高度關(guān)注。大量國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)相繼建立，其為國(guó)際移民問(wèn)題做出的巨大貢獻(xiàn)值得肯定。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)際組織應(yīng)有的作用來(lái)解決新時(shí)代面臨的國(guó)際移民趨勢(shì)和挑戰(zhàn)。

一是建立全面統(tǒng)一的國(guó)際移民法律體系。解決國(guó)際移民問(wèn)題，首先需要國(guó)際社會(huì)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一、行之有效的法律體系上通力合作，各國(guó)之間應(yīng)有共同的參照標(biāo)準(zhǔn)，彼此之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確。因此，國(guó)際社會(huì)務(wù)必保持警惕和決心，在聯(lián)合國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)下，基于國(guó)際社會(huì)的威信，通過(guò)國(guó)家之間的雙邊、多邊協(xié)作和努力創(chuàng)建一個(gè)全面、統(tǒng)一的國(guó)際移民法律體系。這一國(guó)際移民法律體系應(yīng)當(dāng)是在平等互利的基礎(chǔ)上，在兼顧移民與發(fā)展、移民與國(guó)家安全、平衡移民與權(quán)力保護(hù)關(guān)系，限制非法移民、打擊移民跨國(guó)犯罪的同時(shí)，使移民遷出國(guó)與移入國(guó)最終受益。更為重要的是，確保各國(guó)通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)國(guó)際移民法律體系下的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并且確保他們的政治信仰反應(yīng)出這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

二是推動(dòng)世界各國(guó)開展廣泛的國(guó)際合作。聯(lián)合國(guó)、人權(quán)理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)、區(qū)域性國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織以及民間團(tuán)體等應(yīng)該充分發(fā)揮推動(dòng)作用，為國(guó)與國(guó)之間提供更多咨詢、合作的機(jī)會(huì)，提供盡可能多的關(guān)于國(guó)際移民方面的共享信息，引導(dǎo)各國(guó)開展更為廣泛的國(guó)際合作，切實(shí)促進(jìn)國(guó)際移徙工人人權(quán)保護(hù)。

(三)制止非法移徙行為，減少非法移民數(shù)量

不可否認(rèn)，非常規(guī)情形下的移民或者非法移民不僅違反了出入境管理法規(guī)，也對(duì)移民流入國(guó)的主權(quán)、安全和發(fā)展造成了一定程度上的威脅。而且，更有甚者，不排除非法移民與跨國(guó)犯罪、恐怖分子交織在一起的可能性。因此，在保護(hù)移民人權(quán)的同時(shí)，也要大力打擊非法移民危害國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展等違法犯罪行為。這一問(wèn)題的解決需要移民來(lái)源國(guó)與目的國(guó)的共同努力。

1.移民來(lái)源國(guó)首先應(yīng)當(dāng)在立法上完善國(guó)內(nèi)立法，通過(guò)國(guó)內(nèi)法律程序促進(jìn)相關(guān)國(guó)際法律規(guī)范的有效實(shí)施；其次在司法行政上完善邊境管理體制，大力打擊非常規(guī)移徙、偷渡、販運(yùn)活動(dòng)，從源頭上杜絕非法移徙行為；最后，在現(xiàn)代社會(huì)中，信息交換和信息共享是實(shí)現(xiàn)有效管理的可靠保障。[15]治理非法移民的高效途徑即是建立一個(gè)世界各國(guó)的官方網(wǎng)站以交換、共享非法移民的信息。如果非法移民信息可以迅速共享，全球各國(guó)就能全面準(zhǔn)確掌握非法移民的流動(dòng)情況，有利于提高各國(guó)打擊非法移民的效率。[16]

2.移民流入國(guó)應(yīng)當(dāng)注重遣返與合法化并重，努力減少非法移民數(shù)量。遣返政策歷來(lái)是抑制非法移民的法律利器，可以有效減少非法移民數(shù)量、維護(hù)國(guó)家安全、震懾非法移民以及規(guī)范出入境管理。面對(duì)國(guó)際移民最新出現(xiàn)的趨勢(shì)和挑戰(zhàn)，非法移民遣返制度仍然有其用武之地。但也應(yīng)當(dāng)根據(jù)非法移民的不同原因?qū)嵤┯袇^(qū)別的遣返政策，也就是說(shuō)應(yīng)視非法移民者的具體情況進(jìn)行遣返。加大力度對(duì)非法移民進(jìn)行“封堵”“遣返”可以減少非法移民數(shù)量，但是“封堵”“遣返”這一剛性治理辦法實(shí)施效果并不如人愿。因?yàn)橥耆?qū)逐這一非法移民群體，不僅耗資巨大，而且效果也難以得到保障。強(qiáng)制遣返還會(huì)造成一系列的社會(huì)問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，自由移民的實(shí)現(xiàn)將服從于資本運(yùn)動(dòng)的需要，人口的跨國(guó)流動(dòng)是一種經(jīng)濟(jì)全球化在勞動(dòng)力上的表現(xiàn)，一味的考慮關(guān)閉國(guó)界并不能削減政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)給予國(guó)際移民發(fā)展所提供的動(dòng)力，也不能真正消除非法移民。[17]因而，對(duì)于無(wú)法遣送回國(guó)且符合條件的非法移民，不能一味地采取剛性的非法移民治理措施，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行非法移民合法化柔性治理政策。具體做法如下:以《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》第68條、69條的規(guī)定為指導(dǎo)，制定相關(guān)政策，通過(guò)有效程序或措施轉(zhuǎn)變無(wú)證移徙工人的非法身份，賦予其在本國(guó)合法居留身份，使其地位正?；?。

盡管非法移民常常與犯罪聯(lián)系在一起，危害移民流入國(guó)安全。但是，我們同樣不能忽視一個(gè)事實(shí)，即當(dāng)今社會(huì)的非法移民人身安全受到嚴(yán)重威脅。非法移民治理是一項(xiàng)綜合、龐大的工程，是國(guó)家維護(hù)主權(quán)、安全的公權(quán)力與保護(hù)非法移民者人身不受侵犯的私權(quán)利之間的博弈。這不僅需要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)的治理政策，還應(yīng)當(dāng)控制在合法的范圍內(nèi)，不能侵犯非法移民的基本人權(quán)。正如聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)提及的“強(qiáng)調(diào)有必要適當(dāng)考慮眾所公認(rèn)的人權(quán)”。[18]

(四)重視氣候難民問(wèn)題，構(gòu)建完善的保護(hù)機(jī)制

“無(wú)論是因?yàn)楸粦?zhàn)火所逼，還是因?yàn)樽匀粸?zāi)害，只要人們沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，那么任何逃離的人都有權(quán)利享受更好的未來(lái)”。[19]坎昆協(xié)議首次承認(rèn)了氣候移民，鼓勵(lì)國(guó)家實(shí)施“在國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際水平上的關(guān)于氣候變化導(dǎo)致的遷移、移民和有計(jì)劃的重新安置問(wèn)題的相關(guān)措施，從而增強(qiáng)理解、協(xié)調(diào)和合作。[20]氣候變化是是全人類共同的責(zé)任，因此國(guó)與國(guó)之間、各區(qū)域之間以及各級(jí)國(guó)際組織都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)氣候難民這一現(xiàn)象的了解，以有效應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

1.建立國(guó)際氣候難民救助基金。為氣候難民提供保護(hù)和救助離不開資金的保障，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)成立國(guó)際氣候難民救助基金，資金來(lái)源根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，主要由對(duì)氣候變化負(fù)較大責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家提供。該基金旨在通過(guò)對(duì)那些準(zhǔn)予進(jìn)入和接收氣候難民的國(guó)家提供一定補(bǔ)償，從而有效促進(jìn)第三國(guó)積極配合實(shí)施氣候難民重新安置方案。尤為重要的是，該基金應(yīng)當(dāng)建立特定管理制度確保氣候難民能夠獲得應(yīng)有的地位和恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

2.成立保護(hù)氣候難民的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)應(yīng)該專門設(shè)立一個(gè)特定的保護(hù)氣候?qū)е乱泼竦谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)促進(jìn)和監(jiān)督雙邊、多邊和區(qū)域的協(xié)商談判，管理國(guó)際氣候難民救助基金、資助科研活動(dòng)和定期報(bào)告氣候?qū)е乱泼竦默F(xiàn)狀等幾方面事物。

3.組織國(guó)際專家小組。在成立保護(hù)氣候難民的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該成立一個(gè)具有獨(dú)立性和科學(xué)性的國(guó)際專家小組，負(fù)責(zé)氣候變化導(dǎo)致移民的科學(xué)評(píng)估。根據(jù)氣候難民的不同情況，有針對(duì)性地對(duì)氣候難民進(jìn)行分類。并在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)不同類型的氣候難民遷移能力的培養(yǎng)。

4.嚴(yán)格執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架條約》中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家責(zé)任。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架條約》相關(guān)規(guī)定，每個(gè)國(guó)家都有責(zé)任確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)不對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境造成損害。明確造成氣候難民的國(guó)家責(zé)任，既能從源頭上減少氣候難民的產(chǎn)生，又能使對(duì)氣候難民的保護(hù)切實(shí)可行。

國(guó)際移民作為一種深刻的社會(huì)現(xiàn)象，同時(shí)又涉及極其復(fù)雜的法律問(wèn)題：于國(guó)內(nèi)層面而言，反映著國(guó)家控管移徙行為的公權(quán)力與移民私權(quán)利保護(hù)之間相互對(duì)抗；于國(guó)際層面而言，國(guó)際移民與國(guó)家的主權(quán)、安全和發(fā)展會(huì)發(fā)生一定程度的碰撞。我們已經(jīng)大大提高了移民在遷移過(guò)程中所面臨困難的認(rèn)識(shí)，當(dāng)今移民者權(quán)利如同人權(quán)和勞動(dòng)者權(quán)利一樣得到了明確的認(rèn)可。人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)就侵犯移民和根據(jù)移民的需要和利益遷移問(wèn)題做了權(quán)威的報(bào)告公告，尤其是在非歧視原則的適用方面?！兑泼窆?quán)利公約》得到了大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可，已被公認(rèn)為核心的國(guó)際人權(quán)文書。這一系列的努力和進(jìn)步只是一個(gè)開始，國(guó)際社會(huì)在解決國(guó)際移民問(wèn)題上任重而道遠(yuǎn)。面對(duì)國(guó)際移民出現(xiàn)的新趨勢(shì)和挑戰(zhàn)，只有明確原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)、目的國(guó)和國(guó)際社會(huì)都有保護(hù)移民者人權(quán)的責(zé)任；各國(guó)都有義務(wù)在其司法體系之下尊重和保護(hù)每個(gè)個(gè)體的人權(quán)，不考慮其國(guó)籍、來(lái)源以及移民身份；確保移民在整個(gè)遷移過(guò)程中都享有權(quán)利；只有這樣才能創(chuàng)造一種國(guó)際移民、移民來(lái)源國(guó)和目的地國(guó)三方共贏的局面，上述移民者人權(quán)保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)才能真正得到解決。

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責(zé)任編輯：黃聲波

New Trend, Challenge and Response of International Migration

LI Xianbo1,2, LUO Dan2

(1. Law School of Hunan Police Academy ,Changsha 410138,China;2.Law School of Hunan Normal University, Changsha 410081,China)

Abstract：With the development of economic globalization, new trends of migrant workers began to develop, such as the rising numbers, the increasing proportion of illegal migration, and poor protection of migrants’ human rights. International migrants have brought lots of challenges to the management of international society: limited migration to developed countries, close connection between migration and crime. International society should co-operate and change concepts and perfect service system of migration management to deal with the challenges.

Key words：migrant workers; illegal immigrant; protection of human rights; international cooperation; immigration law

[中圖分類號(hào)]D998.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-117X(2016)01-0092-06

作者簡(jiǎn)介：李先波(1963-)男，湖南慈利人，湖南警察學(xué)院教授，湖南師范大學(xué)博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)際法和民商法；羅丹(1990-)，女，湖南邵陽(yáng)人，湖南師范大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“境外務(wù)工人員權(quán)利保障研究”(13BFX152)；湖南省重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科“民商法”

收稿日期：2015-09-18

doi:10.3969/j.issn.1674-117X.2016.01.016