精準扶貧模式及路徑優(yōu)化探析

黃秀云

摘要：黨的十八大提出到2020年我國全面進入小康社會的奮斗目標。而全面建成小康社會的前提是解決貧困地區(qū)、貧困人群的脫貧問題?；诤笔《魇┦旋堷P鎮(zhèn)精準扶貧試點的調(diào)查，對當前扶貧實踐中取得的經(jīng)驗及面臨的瓶頸問題進行分析，探索出了“358”的綜合扶貧模式，制定出產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧和定向扶貧三種扶貧路徑，注重績效評價，并提出解決瓶頸問題的對策，以期對我國精準扶貧工作起到指引作用。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；“358”模式；產(chǎn)業(yè)扶貧；績效評價

中圖分類號：F232.8 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0024-02

精準扶貧是習近平總書記2013年11月在湘西調(diào)研扶貧工作時提出的。所謂精準扶貧，是指扶貧工作要做到精確、準確，即無論是扶貧對象的識別還是扶貧措施的實施都要做到精、準。精準扶貧工作全面展開已接近兩年時間，無論是理論研究還是工作實踐均取得了較好的成績。通過對恩施市龍風鎮(zhèn)扶貧試點所做的調(diào)查，對當前扶貧工作實踐中取得的成績和經(jīng)驗進行總結(jié)，并對當前工作中面臨的瓶頸問題進行分析，提出解決瓶頸問題的對策，為放大試點效應、推進我國精準扶貧工作指引方向。

一、恩施市龍鳳鎮(zhèn)精準扶貧模式

2013年初，恩施市龍鳳鎮(zhèn)被確立為國家級綜合扶貧改革試點區(qū)域。兩年來，湖北省、恩施市（縣）、鄉(xiāng)各級領(lǐng)導群策群力，在摸清龍鳳鎮(zhèn)貧困人口現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探索出來了“358”的綜合扶貧模式，建立了一套行之有效的扶貧機制，并取得了豐碩成果?！?58”扶貧模式是指：實施三種扶貧路徑、創(chuàng)新五類實施機制、破解八大難題。具體內(nèi)容如下。

（一）實施三種扶貧路徑

一是實施產(chǎn)業(yè)扶貧。對有一定發(fā)展能力的貧困對象，分村分戶制訂產(chǎn)業(yè)扶貧措施。 二是實施搬遷扶貧。對生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣的貧困對象，實施生態(tài)搬遷扶貧。三是實施定向扶貧。對因病、因災、因殘致貧等對象，提高最低保障標準，開展大病醫(yī)療救助，實行“兜底”扶貧。

（二）創(chuàng)新五類實施機制

1.創(chuàng)新投融資機制。按照大類統(tǒng)籌、小類調(diào)整的原則，整合財政資金用于基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；探索將投入產(chǎn)業(yè)建設(shè)的財政資金按一定比例作為農(nóng)民在企業(yè)或合作社中的股份，允許財政補助資金形成固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管理，增加農(nóng)民資本收益；探索建立國有資本投資營運公司，盤活鎮(zhèn)級國有資本存量，注重財政資金與擔保、再擔保政策性保險等金融手段協(xié)調(diào)配合，放大財政資金效益。

2.創(chuàng)新鎮(zhèn)村治理機制。建立優(yōu)秀村醫(yī)、村教進村級班子、律師進村法律便民，農(nóng)民辦事不出村“三位一體”的基層治理體系；實施社區(qū)網(wǎng)格物業(yè)化管理、建立民事調(diào)解等多元化公共服務(wù)組織。

3.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機制。培育和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，依法對農(nóng)村山地林權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、財產(chǎn)所有權(quán)及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的有關(guān)產(chǎn)權(quán)進行交易，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理流動，優(yōu)化資源配置；建立農(nóng)村股份合作社，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)量化折股，引導農(nóng)民以資金、技術(shù)、土地、設(shè)施（設(shè)備）等生產(chǎn)要素入股，通過資本注入、項目補助、農(nóng)業(yè)傭金、產(chǎn)業(yè)擔保、貸款貼息、以獎代補等形式支持新型股份合作社發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

4.創(chuàng)新土地綜合利用機制。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，探索農(nóng)戶分散拆舊、集中建新的土地增減掛鉤模式，實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地有償退出；按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分戶自建、統(tǒng)一驗收、兌現(xiàn)獎補”的辦法，探索土地整理項目農(nóng)戶自建模式；按照“政府統(tǒng)籌、整合資金、統(tǒng)一實施”的原則，探索整合資金、統(tǒng)一實施項目模式；按照“政府監(jiān)管、企業(yè)參與”的原則，探索龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社實施土地整理項目模式。

5.創(chuàng)新公共服務(wù)均等化機制。構(gòu)建“大校帶小?！钡慕逃餐w，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享；將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下放到基層，建立優(yōu)質(zhì)醫(yī)院與鎮(zhèn)村醫(yī)療機構(gòu)緊密型合作機制，解決基層醫(yī)務(wù)人員緊缺、醫(yī)療水平低、老百姓不信任等問題；整合社區(qū)文化、體育、科普、廣播電影電視、黨員教育活動室資源，建設(shè)村級綜合性文體服務(wù)中心。

（三）破解八大難題

1.解決“增收難”問題。結(jié)合生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)實施退耕還林，發(fā)展茶葉、煙葉、蔬菜、畜牧、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)，加快二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓貧困戶達到“三個一”（一戶1畝致富園，一戶參加1個專業(yè)合作社，一戶一年至少出欄1頭商品豬）目標；加大農(nóng)民就業(yè)培訓力度，使其掌握1至2門就業(yè)技能，提高困難群眾就業(yè)能力，確保1戶特困戶有1名就業(yè)人員，帶動農(nóng)民就業(yè)增收。

2.解決“上學難”問題。加快中、小學及幼兒園建設(shè)，改善貧困學生就學環(huán)境；加大貧困生助學力度，使貧困生能上學、上好學；加大職業(yè)教育助學力度，免費讓貧困學生到中等職業(yè)學校學一門致富技能。

3.解決“看病難”問題。加快鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設(shè)，積極引導貧困戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，增強貧困戶就醫(yī)保障，適當降低貧困戶看病“入門”費用，適度提高貧困戶大病報銷比例，并對大病貧困戶實施“社會救助”。

4.解決“住房難”問題。整合現(xiàn)行扶貧搬遷、環(huán)境整治、危房改造、新農(nóng)村建設(shè)、土地增減掛鉤獎補政策，分戶制定貧困戶房屋改造計劃，確保貧困戶住房達到最低住房保障要求。

5.解決“行路難”問題。加大通暢公路、村組公路建設(shè)與養(yǎng)護力度，消除村級經(jīng)濟斷頭路，努力實現(xiàn)戶戶通公路、村村通班車，實現(xiàn)“出家門、上車門、進城門”的目標。

6.解決“飲水難”問題。加快推進水廠建設(shè)，集中解決貧困戶飲水難問題。對無法搬遷但存在飲水困難的貧困戶，建設(shè)小水窖，實現(xiàn)貧困戶安全飲水。

7.解決“用電難”問題。加大農(nóng)村電網(wǎng)升級改造力度，全面解決無電人口用電問題；因地制宜實施大電網(wǎng)延伸工程，努力解決農(nóng)村電壓不穩(wěn)問題。

8.解決“留守難”問題。積極發(fā)展適合留守婦女致富的項目，開展“留守家庭生產(chǎn)互助活動”，創(chuàng)造條件讓留守婦女由“守家園”轉(zhuǎn)“建家園”；落實各項留守兒童教育和管理制度，解決留守兒童教育缺失問題；探索開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，走家庭化養(yǎng)老與社會化養(yǎng)老相結(jié)合的模式，使留守老人“老有所養(yǎng)、老有所樂”。

二、龍鳳鎮(zhèn)精準扶貧的具體措施

（一）精準識別確保扶真貧

為確保扶真貧，龍鳳鎮(zhèn)建立了嚴格的識別標準。立足龍鳳鎮(zhèn)的實際情況，將貧困人口狀況細化為25項量化指標，識別出貧困人口6，338戶、20，618人。并對貧困對象按貧困程度進行細分，其中一般貧困戶5，826戶、19，515人，特殊困難戶512戶、1，103人。同時，對各貧困戶的致貧原因進行了分析，將貧困人口分為以下幾種情況：因病、因殘、因災、因?qū)W、缺資金、缺技術(shù)、缺勞力、缺文化、無致富門路、居住環(huán)境惡劣等原因而致貧。而且，對貧困戶進行動態(tài)管理，確保進出有序。對已經(jīng)脫貧的貧困戶要及時“銷號”，對因病、因災、因?qū)W等原因返貧的貧困戶要及時“掛號”，避免信息與管理錯位，確保扶貧工作不漏掉任何一個困難戶，當然也不能對已經(jīng)脫貧的村民繼續(xù)進行扶持，這正是扶真貧的真諦所在。

（二）因戶施策確保真扶貧

1.對因病、因殘、因災、因?qū)W致貧的困難戶，提高最低保障標準，開展大病醫(yī)療救助，實行“兜底”扶貧，并引導特困戶至少種植一種經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖一類家禽，實施“四個一”結(jié)對幫扶（一名黨員干部、一家企業(yè)或單位、一家金融機構(gòu)共同幫扶一戶貧困戶）。

2.對于缺資金的困難戶，開展“滴灌式”扶貧，分村分戶建立產(chǎn)業(yè)幫帶措施，直接將產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金補助到人到戶。

3.對于缺技術(shù)、缺文化、缺勞力、無致富門路的困難戶，開展“噴灌式”和“池塘式”扶貧，實施國土整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、煙草配套等惠農(nóng)項目，形成“一村一品”、“一區(qū)一園”的產(chǎn)業(yè)布局，并開展技術(shù)培訓。或者通過農(nóng)民合法產(chǎn)權(quán)參股，建立新型農(nóng)民專業(yè)合作組織，讓農(nóng)民從規(guī)?；?jīng)營中分享紅利。

4.對于因居住環(huán)境惡劣的困難戶，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、群眾自愿、差額獎補、梯次搬遷的原則，引導貧困人口向“一主兩副九個中心社區(qū)三十三個一般社區(qū)”搬遷；整合扶貧、危房改造等專項資金對搬遷戶給予差額獎補，對不同搬遷對象分類指導，鼓勵搬遷戶建設(shè)特色民居，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

此外，對全部困難戶實施思想扶貧，強化“經(jīng)濟貧困但思想不能貧困，接受幫扶但不能依靠幫扶”，開展職業(yè)技能培訓，提升貧困對象勞動技能，鼓勵通過就業(yè)創(chuàng)業(yè)告別貧困，唯有如此，才能真正增強貧困戶的造血功能，亦才能真正脫離貧困。

（三）精準管理確保責任到人

精準管理是確保扶貧責任得以落實的關(guān)鍵。恩施市龍鳳鎮(zhèn)強化以精準扶貧為全鎮(zhèn)的中心工作。具體表現(xiàn)在：一是健全扶貧隊伍，責任到人。書記市長掛帥出征、專職副書記一線作戰(zhàn)，領(lǐng)導小組辦公室與扶貧辦合署辦公，實行市級領(lǐng)導精準扶貧責任全覆蓋；鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職副書記兼任扶貧辦主任，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確2-3名干部專司其職，重點貧困村實現(xiàn)精準派駐扶貧工作隊、精準選派第一書記負責扶貧工作。二是制定精準扶貧作戰(zhàn)圖，層層簽訂“軍令狀”，推動整體扶貧工作有序進行。三是建立動態(tài)管理機制，確保貧困人口進出有序，對已經(jīng)脫貧的貧困戶要及時“銷號”，對返貧的貧困戶要及時“掛號”，避免信息與管理錯位。

（四）精準考核確保扶貧效果

為了確保扶貧效果，龍鳳鎮(zhèn)建立了過程、結(jié)果雙向考核機制，采用定量、定性雙重評價方法進行考核。具體考核辦法是：一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦扶貧工作在目標考核中的權(quán)重調(diào)整為70%、市直單位調(diào)整為30%，定量定責，跟蹤督辦；二是將整村推進、扶貧搬遷納入政府“十大民生工程”，公開承諾，接受監(jiān)督；三是制訂《貧困戶、貧困村脫貧標準及驗收辦法》，引入中介機構(gòu)，進行第三方評估，確保扶貧工作如期完成，務(wù)求實效。

龍鳳鎮(zhèn)的精準扶貧工作開展時間盡管只有短短兩年時間，但從扶貧效果來看成績斐然。一是，至2015年底，龍鳳鎮(zhèn)2 499戶7 804人率先實現(xiàn)脫貧目標，脫貧率達到37.85%。二是，完成退耕還林2.7萬畝，整理土地1.08萬畝，種植烤煙4 250畝，新建茶園8，000畝，組建農(nóng)民專業(yè)合作社57個，流轉(zhuǎn)土地五千余畝。三是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得較好成績，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目向重點貧困村集中，累計實施項目132個。四是，在扶貧資金籌集方面，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、縣域經(jīng)濟調(diào)度資金建立資金池，協(xié)調(diào)銀行按1：5的比例放款，為精準扶貧提供了資金保障。五是，“律師進村法律便民”基層治理經(jīng)驗在全國推廣，“兩社兩司一卡一庫一平臺”金融扶貧、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、電商扶貧、城鄉(xiāng)學校醫(yī)院共同體等成果在全恩施州推廣。

三、精準扶貧實踐中的瓶頸問題及對策

（一）簡單扶貧導致脫貧假象

所謂簡單扶貧，是指對于特困戶，在幫扶過程中，扶貧責任人只是想辦法送去一定的資金、生活用品、生產(chǎn)資料（如種子、樹苗等），或者對其房屋進行修建、改造等等。這些措施只是對貧困戶暫時給予了輸血，暫時改善了貧困戶的生活條件，但是并不能增強其造血功能，容易造成脫貧表象，或者當年確實已經(jīng)脫貧，而次年一旦離開幫扶資金和物資就會立即返貧。因此，簡單扶貧不是真扶貧，需要建立長效機制，使扶貧效果具有可持續(xù)性，只有增強貧困戶的造血功能，才能真正實現(xiàn)永久脫貧。

（二）貧困地區(qū)缺勞力現(xiàn)象普遍

在貧困人口中，大多屬于老、弱、病、殘人員，或者是留守兒童、老人，或者是五保戶老人，年輕力壯、有知識、有文化的農(nóng)民外出打工使得農(nóng)村出現(xiàn)空殼現(xiàn)象，這是導致農(nóng)村滯后發(fā)展的重要原因。而勞動力的問題是產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵問題，也是最難解決的問題。因此，在當?shù)剞k產(chǎn)業(yè)吸引年輕勞動力就近就業(yè)，是當前及以后進行扶貧工作的關(guān)鍵，比如發(fā)展村級集體產(chǎn)業(yè)，因地制宜地創(chuàng)新，貧困戶從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中分享成果的“盈利模式”。開展村級集體產(chǎn)業(yè)，需要將涉農(nóng)資金、扶貧資金和其他資金整合起來，將所有能勞動的村民聚集起來，開展相應的技能培訓，由村干部或者致富能人牽頭，帶領(lǐng)村民們走上集體致富之路。當然，政府有必要對這種村級集體產(chǎn)業(yè)進行政策扶持，比如減免稅等，尤其是解決產(chǎn)品銷售門路問題，這是產(chǎn)業(yè)扶貧能否成功的關(guān)鍵。

（三）盲目投資不計績效

為了開展扶貧工作，從國家、地方各級政府、企業(yè)及社會愛心人士籌集了大量的扶貧資金，這些資金由地方各級政府來規(guī)劃使用，有些項目的開展可能僅僅是某些領(lǐng)導的一廂情愿（打造面子工程），并無經(jīng)濟效益可言。比如，打造龍馬風情小鎮(zhèn)，其中將投資八千萬元左右，建設(shè)一個五星級酒店和一個商貿(mào)旅游開發(fā)小區(qū)，看來龍馬鎮(zhèn)并不具備旅游、休閑的條件，遠離城市、交通不便且道路極為不安全（道路狹窄、彎道多）、閉塞（不通往任何其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城市）、無原生旅游景點等等?？傊?，在筆者看來，打造龍馬風情小鎮(zhèn)的旅游項目所耗巨額資金是不符合成本效益原則的。有限的資金能否用到刀刃上，應該建立配套的績效評價機制，對于每一個項目在開展前要進行可行性分析，在開展后要進行績效評價，并且要與責任人的年終考核掛鉤，避免盲目投資。

四、結(jié)語

恩施市龍鳳鎮(zhèn)作為全國的扶貧試點區(qū)，創(chuàng)造性地建立了“358”扶貧模式，通過兩年的扶貧工作實踐，取得的扶貧成效斐然。因此，“358”扶貧模式值得在恩施市乃至全國推廣。當然，扶貧工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，在實踐中會出現(xiàn)各種各樣的難點和困境，需要針對不同的實際情況對現(xiàn)有的扶貧機制進行修正和補充。另外，貧困地區(qū)正好趕上了發(fā)展的大好時機，作為貧困地區(qū)的人民，應該迎難而上，抓住機遇，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，把經(jīng)濟搞上去，在走出貧困道路的過程中扮演中堅力量。

參考文獻：

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[2] 胡建國.全面建成小康社會背景下精準扶貧實踐的難點與對策——基于安徽省安慶市精準扶貧的調(diào)查[J].重慶廣播電視大學學報，2015（8）.

[責任編輯：楊秀華]