淺析中國(guó)特色的公共氣象服務(wù)模式

鞠亞麗

摘要：氣象服務(wù)無(wú)論是對(duì)政府部門(mén)、企業(yè)還是個(gè)人的作用越來(lái)越重要，國(guó)外氣象服務(wù)已呈現(xiàn)商業(yè)化趨勢(shì)，不僅提高了效率而且能夠減少財(cái)政支出，甚至為政府部門(mén)創(chuàng)收。為順應(yīng)世界氣象服務(wù)商業(yè)化的趨勢(shì)，應(yīng)改進(jìn)單一供給體系，提供精細(xì)化服務(wù)，完善氣象管理體制，從而形成中國(guó)特色的氣象服務(wù)模式。

關(guān)鍵詞：氣象服務(wù)；商業(yè)化；供給模式；中國(guó)特色

中圖分類號(hào)：P4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）05-0018-02

一、國(guó)外氣象服務(wù)商業(yè)化發(fā)展歷程

世界各國(guó)社會(huì)發(fā)展程度和氣象科技水平不同，商業(yè)性氣象服務(wù)的管理體制亦不相同，大體可以分為下列三種模式：完全公共經(jīng)營(yíng)型、私人競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)型和公私混合經(jīng)營(yíng)型。

至目前為止，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的商業(yè)性氣象服務(wù)已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，例如新西蘭，將國(guó)家氣象部門(mén)改組為氣象公司——新西蘭氣象服務(wù)有限公司。其前身為始建于1861年的新西蘭國(guó)家氣象局，1992年開(kāi)始進(jìn)行氣象服務(wù)的商業(yè)化。公共氣象部門(mén)完全按照商業(yè)化模式開(kāi)始經(jīng)營(yíng)，下設(shè)三個(gè)服務(wù)主體：航天氣象服務(wù)、公眾信息服務(wù)和國(guó)家氣象工作。公眾信息服務(wù)就是為公眾傳遞氣象信息， 總收入有60%來(lái)自政府，25%來(lái)自航空行業(yè)，剩余的少部分收入來(lái)自于公眾信息服務(wù)。1995年，氣象服務(wù)有限公司成功獲得了氣象服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證證書(shū)，積極開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)氣象市場(chǎng)，國(guó)外氣象服務(wù)活動(dòng)也非?；钴S。轉(zhuǎn)制后的氣象服務(wù)體制，不僅降低了政府對(duì)氣象服務(wù)的支出，而且預(yù)報(bào)更加精確，范圍和可用性也不斷提高了。

新西蘭的商業(yè)化氣象服務(wù)管理體制屬于完全商業(yè)型，而美國(guó)和日本等國(guó)家則是私人氣象公司競(jìng)爭(zhēng)提供氣象信息。這些國(guó)家的公益性氣象服務(wù)仍然是由國(guó)家公共部門(mén)提供，且費(fèi)用也是由財(cái)政列支；而商業(yè)性氣象服務(wù)是由私人氣象公司根據(jù)公共部門(mén)免費(fèi)提供的資料按市場(chǎng)機(jī)制有償提供給公眾使用。

美國(guó)，1980年對(duì)公、私氣象信息服務(wù)的界限劃分清楚，形成了私人競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)模式。自此，美國(guó)私人氣象公司可以無(wú)償?shù)貜墓矚庀蟛块T(mén)獲得原始?xì)庀笮畔?，根?jù)不同客戶需求進(jìn)行加工、處理，最終與媒體合作有償?shù)貙⒏黝悮庀笮畔⑤斔徒o航空、航海、電力等不同的領(lǐng)域。

公私混合經(jīng)營(yíng)型商業(yè)性氣象服務(wù)管理體制代表國(guó)家有英國(guó)、加拿大、德國(guó)等，這些國(guó)家的商業(yè)性氣象信息不僅可以由國(guó)家公共部門(mén)有償提供，還允許私人氣象公司參與有償提供氣象信息。以英國(guó)為例，1996年開(kāi)始商業(yè)化氣象服務(wù)，除了保留原來(lái)對(duì)公眾發(fā)布的基礎(chǔ)信息，還開(kāi)始了對(duì)政府和私人企業(yè)的有償服務(wù)，政府使用英國(guó)氣象局提供的氣象服務(wù)時(shí)也需要支付相應(yīng)的費(fèi)用，據(jù)歐洲氣象局的報(bào)告稱，英國(guó)十多個(gè)產(chǎn)業(yè)每年都需要撥出1億—10億英鎊的預(yù)算用來(lái)購(gòu)買(mǎi)氣象服務(wù)，這樣不僅增加了氣象局的經(jīng)營(yíng)收入，還能夠通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)提升服務(wù)質(zhì)量。

二、國(guó)內(nèi)氣象管理體制

我國(guó)氣象服務(wù)管理體制為完全公有制，屬于科技型、基礎(chǔ)性的公益性事業(yè)，其產(chǎn)權(quán)所有者為氣象部門(mén)，屬于國(guó)有性質(zhì)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體為氣象部位所屬的實(shí)體。主要職能：“擬定氣象工作相關(guān)文件；組織擬訂和實(shí)施氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，參與政府氣象防災(zāi)減災(zāi)決策，組織指導(dǎo)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作；對(duì)國(guó)務(wù)院其他部門(mén)設(shè)有的氣象工作機(jī)構(gòu)實(shí)施行業(yè)管理，統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)陸地、江河湖泊及海上氣象觀測(cè)、氣象臺(tái)站網(wǎng)、氣象基礎(chǔ)設(shè)施和大型氣象技術(shù)裝備的發(fā)展和布局，審訂氣象信息采集、傳輸、加工的質(zhì)量評(píng)價(jià)方法并監(jiān)督實(shí)施；組織氣象技術(shù)裝備保障和質(zhì)量監(jiān)督、氣象計(jì)量監(jiān)督，審核全國(guó)大中型氣象項(xiàng)目的立項(xiàng)和方 案......”。

根據(jù)我國(guó)的《中華人民共和國(guó)氣象法》規(guī)定，我國(guó)國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)（圖表1）負(fù)責(zé)全國(guó)的氣象工作。同時(shí)又規(guī)定了地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)在上級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的氣象工作。從1983年起，經(jīng)我國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)氣象部門(mén)有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行了領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，實(shí)行了氣象部門(mén)與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以氣象部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

由氣象管理體制決定，我國(guó)公共氣象服務(wù)的提供是單一主體供給，規(guī)定國(guó)家對(duì)氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度，各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所述的氣象臺(tái)站按照職責(zé)向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害天氣警報(bào)，其他組織和個(gè)人不得向社會(huì)公眾發(fā)布?xì)庀箢A(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)。到目前為止，我國(guó)實(shí)行對(duì)氣象部門(mén)全額撥款制度，以氣象部門(mén)2014年度部門(mén)決算報(bào)告為例，2014年氣象部門(mén)總收入為3，619，477.60萬(wàn)元，其中財(cái)政撥款收入占總收入的47.26%（圖表1），主要用于提高氣象預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、氣象防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對(duì)氣候變化、開(kāi)發(fā)利用氣候資源能力，提高氣象現(xiàn)代化水平，新增的氣象業(yè)務(wù)運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)開(kāi)展氣象為“三農(nóng)”服務(wù)、氣象預(yù)警信息發(fā)布、環(huán)境氣象服務(wù)、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治和氣象衛(wèi)星等項(xiàng)目支出。在支出方面，2014年度氣象部門(mén)總支出（圖表2）為3 619 477.60萬(wàn)元，其中國(guó)土海洋氣象服務(wù)支出最多，支出主要來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政撥款收入，小部分是來(lái)自氣象部門(mén)所屬事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及輔助活動(dòng)之外開(kāi)展非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的收入，而用于文化、體育與傳播方面的支出僅占全部財(cái)政撥款支出的0.04%，科學(xué)技術(shù)支出也只占了2.99%，較少的投入得到相應(yīng)的服務(wù)水平，所以在技術(shù)開(kāi)發(fā)以及氣象信息傳播方式方面尚有提高的空間。

從圖表3可以看出按照財(cái)政撥款的數(shù)額完全不足以支付氣象部門(mén)所有的活動(dòng)支出，各級(jí)氣象部門(mén)需要自行創(chuàng)收，通過(guò)信息的商業(yè)化利用來(lái)彌補(bǔ)收支差距。隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾對(duì)于氣象服務(wù)的需求越來(lái)越多樣，要求也越來(lái)越高，巨大的財(cái)政支出也并沒(méi)有相應(yīng)的提高氣象服務(wù)的質(zhì)量，造成資源配置效率低。

三、目前公共氣象服務(wù)存在的問(wèn)題

（一）單一供給主體不能滿足公眾的需求

我國(guó)的氣象服務(wù)由氣象部門(mén)統(tǒng)一提供。單一的供給體系與商業(yè)化供給相比，部門(mén)人員對(duì)所服務(wù)的基層群眾需求了解不夠，只按照工作要求發(fā)布服務(wù)信息，不能夠根據(jù)不同種類客戶需求有針對(duì)性地提供服務(wù)，加之財(cái)政撥款收入并不能完全負(fù)擔(dān)氣象部門(mén)所有的項(xiàng)目活動(dòng)，因此并不能滿足特殊行業(yè)的特殊信息需求，造成服務(wù)成本的浪費(fèi)。

（二）技術(shù)創(chuàng)新能力不足

縣級(jí)氣象部門(mén)的基本氣象服務(wù)的規(guī)模一般很小，大都只能為大眾提供基本天氣信息。一方面，是因?yàn)樾枰冗M(jìn)的技術(shù)和精英人才對(duì)原始的氣象信息進(jìn)行加工，而縣級(jí)氣象部門(mén)并不能達(dá)到這樣的高要求；另一方面，則因?yàn)檫M(jìn)行信息加工需要財(cái)力的支持，縣級(jí)氣象部門(mén)不能負(fù)擔(dān)高額的研發(fā)費(fèi)用。

（三）專業(yè)有償服務(wù)信息不夠精細(xì)化

1985年，我國(guó)開(kāi)始在小范圍內(nèi)探索專業(yè)有償服務(wù)，到2000年這一階段，主要是利用傳統(tǒng)的、低效的服務(wù)方式為大眾提供氣象服務(wù)，開(kāi)始出現(xiàn)專業(yè)服務(wù)，如為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁船提供24小時(shí)預(yù)報(bào)、旬報(bào)等，收入甚微。從2000年進(jìn)入了快速發(fā)展階段，專業(yè)氣象與科技開(kāi)發(fā)相結(jié)合，服務(wù)產(chǎn)品種類增加，年收入有提高，但服務(wù)質(zhì)量并沒(méi)有緊隨數(shù)量提升，仍然是寬泛的信息服務(wù)。比如電力部門(mén)需要風(fēng)力大小、雷電預(yù)警預(yù)報(bào)等信息來(lái)進(jìn)行電力調(diào)度；交通部門(mén)就需要分路段、精細(xì)的氣象信息對(duì)路況預(yù)測(cè)。

四、發(fā)展中國(guó)特色公共氣象服務(wù)模式

（一）半市場(chǎng)化氣象服務(wù)

這種模式可以簡(jiǎn)單的概括為：公私共建。由政府部門(mén)有償提供氣象原始數(shù)據(jù)，再由企業(yè)按照市場(chǎng)機(jī)制公平競(jìng)爭(zhēng)取得數(shù)據(jù)，運(yùn)用高端的科技將信息處理、加工成符合各行各業(yè)不同需求的服務(wù)信息。鼓勵(lì)企業(yè)提供特色氣象服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容要突出重點(diǎn)，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。比方說(shuō)，南方與北方的耕作物不同，南方種水稻，北方種小麥，種植不同的糧食作物需要的氣象條件不同，企業(yè)就可以定制適合某一區(qū)域的氣象信息，向不同的客戶發(fā)布不同的氣象信息。這樣不僅能夠滿足不同行業(yè)、不同地區(qū)的需求，還可以提高氣象服務(wù)的質(zhì)量，增加政府氣象部門(mén)的經(jīng)營(yíng)收入，相應(yīng)地減少財(cái)政撥款支出。

（二）加強(qiáng)氣象部門(mén)績(jī)效評(píng)估

各級(jí)部門(mén)建立完備的績(jī)效評(píng)估體系對(duì)提升工作效率很有幫助，打破利益均分的制度約束，優(yōu)化基本公共氣象服務(wù)的責(zé)任結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“能者多勞，多勞者多得”。

（三）專業(yè)氣象和科技開(kāi)發(fā)相結(jié)合

要解決氣象信息不夠精細(xì)化的問(wèn)題，就要完善整個(gè)供給鏈條，從組織設(shè)置、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)到產(chǎn)品的營(yíng)銷(xiāo)，形成一個(gè)完整的供給部門(mén)。各相關(guān)部門(mén)能夠結(jié)合起來(lái)進(jìn)行科技開(kāi)發(fā)，取長(zhǎng)補(bǔ)短、互幫互助，更準(zhǔn)確、更精細(xì)的分析氣象信息。還要加強(qiáng)對(duì)公眾需求的調(diào)研，通過(guò)電話咨詢、問(wèn)卷調(diào)查等方式及時(shí)地了解各類用戶對(duì)專業(yè)氣象的新要求。

（四）重視基層人才的選拔

縣級(jí)氣象服務(wù)水平低很大程度是由于基層人才較少或?qū)I(yè)素質(zhì)不高造成的，氣象部門(mén)2014年度部門(mén)決算報(bào)告中顯示，在財(cái)政撥款收入中，對(duì)于人才的教育支出僅占0.47%，投入財(cái)力較少，培養(yǎng)的人才數(shù)量不能彌補(bǔ)基層人才的巨大缺口。對(duì)現(xiàn)有在職工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，把工作細(xì)化到每一位工作人員，將大大提高資源配置效率。

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[責(zé)任編輯：金永紅]