電子政務(wù)環(huán)境下數(shù)字檔案集中管理策略

肖楊

[摘 要]2009年，中共中央辦公廳下發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》，明確了電子文件管理的國(guó)家要求，創(chuàng)建了中央層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，標(biāo)志著我國(guó)電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)幵始從思路的醞醜階段邁入了實(shí)施的起步階段。根據(jù)電子文件自身的這些特性、文件的運(yùn)動(dòng)規(guī)律和電子時(shí)代特有的風(fēng)險(xiǎn)，為了提高我國(guó)數(shù)字檔案集中管理的質(zhì)量與水平，借鑒其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)具體情況，從解決現(xiàn)存問題出發(fā)，以制度建設(shè)為重心，構(gòu)建我國(guó)數(shù)字檔案集中管理體系。

[關(guān)鍵詞]電子政務(wù)；數(shù)字檔案；集中管理

[中圖分類號(hào)]G270.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）05 — 0094 — 02

一、完善管理機(jī)制與體制

數(shù)字檔案集中管理活動(dòng)一般都是牽扯到多個(gè)部門，涉及到若干行業(yè)的電子文件完整的生命周期，經(jīng)歷了很長(zhǎng)一段時(shí)間后，其組織、制度和方法都面臨著融合和集成的要求。最難的部分是權(quán)責(zé)分配問題，由哪些機(jī)構(gòu)的哪些工作人員從事哪些電子文件的管理工作，以確保有效地履行職責(zé)，這就是體制和機(jī)制需要解決的核心問題，也是關(guān)系著數(shù)字檔案集中管理成敗與否的關(guān)鍵所在。

（一）優(yōu)化數(shù)字檔案行政管理網(wǎng)絡(luò)

目前，我國(guó)數(shù)字檔案集中管理在前進(jìn)道路上遇到的最大障礙就是分段管理和多頭領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)檔案管理體制。實(shí)現(xiàn)數(shù)字檔案全程管理，在體制上要求優(yōu)化國(guó)家文件管理行政網(wǎng)絡(luò)。

第一，建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制所要解決的核心任務(wù)是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，貫徹國(guó)家意志，厘清監(jiān)管職責(zé)，使監(jiān)管一致，推行整體思維，強(qiáng)有力地推動(dòng)我國(guó)數(shù)字檔案管理工作的發(fā)展。

第二，要對(duì)檔案行政管理部門的職能進(jìn)行拓展。這項(xiàng)舉措主要是解決檔案主管部門自身的職責(zé)定位問題，拓展方向就是由后端向全程輻射，由文件管理向政府信息資源管理轄射，以夯實(shí)數(shù)字檔案長(zhǎng)久保存的體制保障。

（二）優(yōu)化檔案管理基層單位組織體系

我國(guó)基層單位檔案管理組織體系的建設(shè)已經(jīng)取得較為顯著的成效，主要差距來自文件管理和檔案管理之間的差異性，這是宏觀上文檔分家的管理體制造成的，也是我國(guó)基層單位數(shù)字檔案管理組織體系應(yīng)著力改進(jìn)的地方。鑒于基層單位數(shù)字檔案管理組織體系的重要性，無(wú)論是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還是各國(guó)政策、法規(guī)，都將建立完善基層單位數(shù)字檔案管理組織體系，明確管理責(zé)任作為重點(diǎn)之一，這些規(guī)定也是我國(guó)優(yōu)化基層單位數(shù)字檔案管理組織體系的杠桿。

第一，實(shí)施所有載體檔案的統(tǒng)一管理。雖然數(shù)字檔案管理組織的構(gòu)成比傳統(tǒng)檔案管理稍微復(fù)雜一點(diǎn)，但也沒必要專門為其作出規(guī)定，而應(yīng)將電子環(huán)境作為統(tǒng)一規(guī)定的大背景。

第二，明確數(shù)字檔案管理的負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)問責(zé)制。我國(guó)數(shù)字檔案形成單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該和傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理的負(fù)責(zé)人一致，為了保證數(shù)字檔案管理工作的實(shí)際成效，可以考慮配合行政問責(zé)等制度的實(shí)施與探索，慢慢地將數(shù)字檔案集中管理的相關(guān)工作納入到問責(zé)制的范圍之內(nèi)。

第三，重組數(shù)字檔案管理牽頭部門。數(shù)字檔案形成單位應(yīng)著力建設(shè)“集中—分散”協(xié)同式組織結(jié)構(gòu)，即設(shè)立一個(gè)由信息技術(shù)人員、檔案管理人員，業(yè)務(wù)管理人員等多方面力量組成或合并而成的集中管理部門，對(duì)數(shù)字檔案集中管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計(jì)系統(tǒng)，并且承擔(dān)起來一部分比較具體的檔案管理工作，比如檔案資料的收集、整理以及保管等工作，這樣的集中管理部門即為數(shù)字檔案管理牽頭部

門，而其他形成數(shù)字檔案的部門及其成員在該部門的集中領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，承擔(dān)其他具體的檔案管理活動(dòng)等。

（三）優(yōu)化檔案館網(wǎng)的設(shè)置

檔案館網(wǎng)的設(shè)置是個(gè)歷久彌新的問題，關(guān)系到數(shù)字檔案的最終流向，國(guó)家的控制力要加強(qiáng)，就必須先要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)檔案信息資源的控制力度，而要達(dá)到這些基本要求需要付出的努力更多。

第一，將國(guó)家檔案行政主管部門的主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在手中。如今的狀況是，很多部門內(nèi)部檔案館室的成立，檔案行政管理機(jī)構(gòu)并沒有做出相關(guān)的審批手續(xù)，尤其是在《中華人民共和國(guó)行政許可法》實(shí)施后，國(guó)家數(shù)字檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)給予特別的關(guān)注，爭(zhēng)取國(guó)家檔案行政主管部門對(duì)檔案館的設(shè)置與審批擁有明確的主導(dǎo)權(quán)。

第二，要通過制度創(chuàng)新和技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)其所屬信息資源的掌控。國(guó)家控制不一定要通過絕對(duì)的物理集中保管來實(shí)現(xiàn)，對(duì)于數(shù)字檔案而言，有些專業(yè)性檔案對(duì)其形成軟硬件的依賴性更強(qiáng)，國(guó)家檔案館未必能完全擔(dān)負(fù)得起長(zhǎng)久保存職責(zé)，而若要加強(qiáng)國(guó)家控制力，就可以變通一下方法：如通過更新制度、簽訂相關(guān)協(xié)議等方法，給予相關(guān)部門和某些大型國(guó)有企事業(yè)單位檔案館以國(guó)家檔案館的相應(yīng)地位；也可以在數(shù)字檔案管理中踐行資產(chǎn)理念，著眼于“國(guó)家所有的檔案資產(chǎn)的控制”，進(jìn)一步明確屬于國(guó)家所有的數(shù)字檔案集中并長(zhǎng)久保存的要求，實(shí)施國(guó)家重要檔案資產(chǎn)的登記制度，并逐步推進(jìn)檔案資產(chǎn)的核查和審計(jì)工作。

東三，要強(qiáng)化在信息資源管理和服務(wù)方面檔案館的中心地位。為專業(yè)人才、專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能集中的地方，其為檔案形成單位提供的服務(wù)也將更加廣泛和實(shí)用，而建立起相當(dāng)于中轉(zhuǎn)站性質(zhì)的電子文件中心，則為檔案館進(jìn)行統(tǒng)一維護(hù)、長(zhǎng)久保存已歸檔的電子文件提供了可能性。

（四）完善合作機(jī)制

盡管我國(guó)檔案協(xié)作組織的形式較多，但是一方面跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的合作不多，另一方面協(xié)作組織的交流往往限于組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，交流多而共享少，這些情況導(dǎo)致合作的成效不明顯。今后，不僅應(yīng)通過合作加深了解，還應(yīng)借助合作更多地開展實(shí)質(zhì)性的研究工作，在更廣地范圍內(nèi)提供知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能的共享。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益普及，每一個(gè)形成數(shù)字信息的領(lǐng)域都將面臨字信息資源的長(zhǎng)期保存問題，可以說在這個(gè)道路上，數(shù)字出版機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、圖書館、博物館、行業(yè)數(shù)據(jù)中心等都是同路人，世界范圍內(nèi)上述領(lǐng)域的廣泛合作已經(jīng)卓有成效，《空間數(shù)據(jù)與信息移交系統(tǒng)開放檔案信息系統(tǒng)參考模型》、可信數(shù)字倉(cāng)儲(chǔ)等都是應(yīng)用廣泛的跨領(lǐng)域合作成果。我國(guó)在數(shù)字檔案集中管理與長(zhǎng)久保存方面的跨領(lǐng)域合作關(guān)系還不是很多，因此，檔案部門可以憑借自身的各方面優(yōu)勢(shì)，與其他領(lǐng)域跨部門合作，充分發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效益。

國(guó)家對(duì)于地方各級(jí)政府或部門行動(dòng)的支持以及對(duì)地方資源的調(diào)配，是中央和地方跨層級(jí)合作的主要表現(xiàn)。為了在全國(guó)范圍內(nèi)制定相關(guān)政策，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，健全法律法規(guī)等，可以通過整合全國(guó)各部門的有關(guān)力量，研究分析數(shù)字檔案集中管理的流程、特點(diǎn)以及方式方法等，用委托或者合作等方式來進(jìn)行，從而提供基礎(chǔ)支撐。

二、完善管理標(biāo)準(zhǔn)體系

數(shù)字檔案的集中管理首先需要科學(xué)化的管理，而科學(xué)管理則離不開標(biāo)準(zhǔn)化體系的支持，換言之，也就是說如果要讓數(shù)字檔案集中管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展進(jìn)展良好，是需要有一個(gè)完備有效的、科學(xué)可靠的數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系來作為基本支撐。標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的前提，也是數(shù)字檔案管理工作中高效規(guī)范的保障，在世界范圍內(nèi)，檔案學(xué)界的專家學(xué)者們也都幾乎共同選擇了必須首先加強(qiáng)與數(shù)字檔案管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。當(dāng)然，不可忽略的是，數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)也是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是其他相關(guān)活動(dòng)有效開展的基礎(chǔ)。許多國(guó)家成功的數(shù)字檔案管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)，而浪費(fèi)了最重要的數(shù)字檔案信息資源的例子比比皆是，因?yàn)闇蠛褪Х兜暮蠊旧暇褪鞘Э?，這些教訓(xùn)將給我國(guó)的信息化建設(shè)帶來極大的威脅。數(shù)字檔案管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)特點(diǎn)，應(yīng)該充分展示出適應(yīng)于中國(guó)具體國(guó)情的集中管理體制，當(dāng)然也是發(fā)揮集中管理優(yōu)勢(shì)的一個(gè)重要途徑。

（一）有序推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

數(shù)字檔案標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是一個(gè)比較巨大的系統(tǒng)工程，在這個(gè)過程中，需要制定和修改的數(shù)字檔案相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)很多，但是資源的限制又決定了數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，因而在建設(shè)過程中必須準(zhǔn)確界定數(shù)字檔案標(biāo)準(zhǔn)化的階段，確定各階段目標(biāo)，區(qū)分不同標(biāo)準(zhǔn)的輕重緩急，分階段按步驟進(jìn)行。綜合現(xiàn)有發(fā)展情況和已有資源，我國(guó)數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)可以分為三個(gè)階段：第一，起步階段，主要工作是制定出一些基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，發(fā)展階段，重點(diǎn)工作是充實(shí)并擴(kuò)展第一階段的標(biāo)準(zhǔn)體系；第三，維護(hù)階段，主要工作就是修訂更新己經(jīng)制定出來的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系維戶機(jī)制

伴隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，數(shù)字檔案的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)會(huì)不斷發(fā)生變化，比如檔案格式標(biāo)準(zhǔn)和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，都需要不斷地修改，其中一些標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行審查，有些將被取消，并需要建立一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)。因此，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)不是一步到位的，需要逐步建立和完善數(shù)字檔案管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系的長(zhǎng)期工作機(jī)制，建立一個(gè)有效的標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)組織，協(xié)調(diào)和管理各種因素，以確?？沙掷m(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)發(fā)揮活力并達(dá)到優(yōu)化效果。標(biāo)準(zhǔn)制定主體對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量有著深遠(yuǎn)的影響，為了提高整體質(zhì)量符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就必須特別釆用嚴(yán)格的要求來對(duì)待標(biāo)準(zhǔn)體系的制定機(jī)構(gòu)，并且必須將標(biāo)準(zhǔn)主體的準(zhǔn)入機(jī)制與制定機(jī)構(gòu)建立起來。

三、完善相關(guān)法律法規(guī)

綜合國(guó)內(nèi)外數(shù)字檔案管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容，可以看出，歐美等地區(qū)和國(guó)家政府非常重視數(shù)字檔案管理，先后出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、政策和指導(dǎo)文件，從法律上確立了標(biāo)準(zhǔn)的地位。我國(guó)數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)同樣需要以強(qiáng)有力的相關(guān)法律法規(guī)以及相配套的若干政策作為基礎(chǔ)和依據(jù)，只有鞏固了相關(guān)政策性配套建設(shè)的基礎(chǔ)，才能保障我國(guó)數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作的有序、健康發(fā)展。由此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快信息資源法律體系的建設(shè)，特別是與數(shù)字檔案集中管理有關(guān)的那些法律法規(guī)的建設(shè)工作，必須要充分發(fā)揮出他們的宏觀指導(dǎo)作用，從而進(jìn)一步創(chuàng)建出以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)字檔案管理活動(dòng)中作用的國(guó)家數(shù)字檔案管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

第一，調(diào)整立法體系結(jié)構(gòu)與規(guī)劃。立法規(guī)劃的指導(dǎo)思想是有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的原則，實(shí)事求是的原則以及保密和利用統(tǒng)一的原則。信息保密安全法律是一個(gè)法規(guī)體系，而不是一部單獨(dú)的法律或法規(guī)。對(duì)已有的法律法規(guī)應(yīng)該進(jìn)行一次系統(tǒng)的整理，可以修改、完善、增加甚至廢止某些陳舊的法規(guī)，使這套法規(guī)體系更加合理完善，并且統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而加強(qiáng)部門規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性和相通性。

第二，更新信息保密法律。隨著國(guó)家的發(fā)展，國(guó)內(nèi)階級(jí)成分的取消，黨和政府現(xiàn)在的主要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和創(chuàng)建和諧社會(huì)，因此我國(guó)原有的保密法與安全法已經(jīng)嚴(yán)重滯后，并且抑制了公民信息自由權(quán)利的擁有以及民主政治的推進(jìn)。所以，我們應(yīng)該修改和增刪現(xiàn)有的保密法及其有關(guān)規(guī)章，例如推廣保密信息的種類，增加對(duì)隱私權(quán)的立法等。

第三，制定政務(wù)資源共享立法。該立法應(yīng)當(dāng)是專門針對(duì)政務(wù)部門間共享信息的立法，其目的在于明確政務(wù)資源共享的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，規(guī)范政務(wù)資源共享的方法和程序，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同和聯(lián)合監(jiān)管，促進(jìn)政務(wù)資源的跨部門交換共享，最大限度地增強(qiáng)政府工作的效能。實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范應(yīng)該是政府資源共享所應(yīng)遵循的原則，該立法也應(yīng)規(guī)定出政府部門有主動(dòng)共享部門政務(wù)資源，不得惡意阻燒或怠于履行共享的義務(wù)?！藏?zé)任編輯：譚 蕊〕