最高人民法院巡回法庭：改革評(píng)析與完善構(gòu)想

夏先華

[摘 要]最高人民法院巡回法庭具有遏制司法地方保護(hù)的歷史使命和價(jià)值目標(biāo)。為探究巡回法庭在這一方面的改革成效，文章從正反兩個(gè)視角對(duì)其進(jìn)行了辯證分析，并據(jù)此作出了綜合評(píng)價(jià)，得出巡回法庭未能實(shí)質(zhì)化地遏制司法地方保護(hù)的結(jié)論。最后，文章在簡單介紹學(xué)界現(xiàn)有改革方案的基礎(chǔ)上，提出了“提審制”的改革思路以作參考。

[關(guān)鍵詞]最高人民法院；巡回法庭；司法地方保護(hù)

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）05 — 0075 — 03

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要設(shè)立最高人民法院巡回法庭（簡稱巡回法庭），審理“跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次全體會(huì)議審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》。根據(jù)此試點(diǎn)方案，最高人民法院開始進(jìn)行人員選派、建章立制、后勤保障等巡回法庭組建工作。2015年1月28日，第一巡回法庭在深圳掛牌成立，第二巡回法庭也于1月31日落戶沈陽。為規(guī)范巡回法庭的審判工作，最高人民法院審判委員會(huì)于2015年1月5日審議通過了《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2015年2月1日起施行。

這次的巡回法庭改革從中央作出決定到正式運(yùn)作，用時(shí)僅僅3個(gè)月左右，效率之高，讓人驚嘆。然而，此次改革的成效如何？是否實(shí)現(xiàn)了制度預(yù)設(shè)的價(jià)值目標(biāo)？這些都需要進(jìn)行深入研究，才能作出準(zhǔn)確、客觀的評(píng)斷。文章便以遏制司法地方保護(hù)為視角，在對(duì)這一價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行簡單介紹的基礎(chǔ)上，展開對(duì)巡回法庭制度的辯證分析和評(píng)價(jià)，并提出可行的再改革思路。

一、定位：解決“司法地方保護(hù)”的痼疾

關(guān)于最高人民法院設(shè)立巡回法庭的價(jià)值目標(biāo)，習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的說明》中作出了界定，即“有利于審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件”。雖然這一界定并未指明巡回法庭在遏制司法地方保護(hù)方面的價(jià)值目標(biāo)，但根據(jù)最高法院相關(guān)負(fù)責(zé)人員的公開發(fā)言，可以作此推斷。最高法院司改辦的有關(guān)人員就曾明確指出，“黨的十八屆四中全會(huì)決定設(shè)立最高人民法院巡回法庭，是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)決定地方法院人財(cái)物實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管的進(jìn)一步深化”，①保障了對(duì)跨省之間的民商事案件和省級(jí)范圍內(nèi)影響較大的行政案件的公正審理。第一巡回法庭的庭長劉貴祥也在專訪中提到，“設(shè)立巡回法庭，有利于從體制上理順省級(jí)統(tǒng)管后的司法管轄制度，有利于保障涉及省級(jí)利益或跨省案件的司法公正”。而且，根據(jù)《決定》對(duì)巡回法庭受案范圍的界定，巡回法庭是為“審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”而設(shè)的，自然而然，防止司法地方保護(hù)主義便是設(shè)立巡回法庭的應(yīng)有目的。此外，在法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界，關(guān)于設(shè)立巡回法庭去除司法地方化的呼聲很高，許多學(xué)者都對(duì)這一觀點(diǎn)予以認(rèn)同。①由此可見，遏制司法地方保護(hù)是設(shè)立巡回法庭的重大價(jià)值目標(biāo)之一。②那么，這一價(jià)值目標(biāo)的設(shè)立背景是什么？換言之，為什么要賦予巡回法庭制度在遏制司法地方保護(hù)方面的歷史使命呢？下文將具體地對(duì)此進(jìn)行論述。

司法地方保護(hù)，又稱司法地方化，是指“司法機(jī)關(guān)或者其他工作人員在司法活動(dòng)過程中受地方黨政機(jī)關(guān)或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)控制和干擾，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨(dú)立權(quán)力和地位，從而出現(xiàn)了一種司法異化的現(xiàn)象”?！?〕司法地方保護(hù)對(duì)司法獨(dú)立構(gòu)成了極大的沖擊，損害了司法公信，其產(chǎn)生存在一定的制度根源。即在我國司法系統(tǒng)中，地方法院的人事任命與考核由地方負(fù)責(zé)，工作經(jīng)費(fèi)納入地方預(yù)算且由財(cái)政撥付，地方黨委、政府掌握著地方法院人事升遷和福利，地方法院審判工作必將受制于地方黨委、政府及其地方權(quán)力體系?！?〕如此一來，司法地方保護(hù)便不可避免，地方司法機(jī)關(guān)可能淪為地方權(quán)力和利益集團(tuán)的“司法保護(hù)傘”。為解決司法地方化這一難題，中共中央提出了“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的改革目標(biāo)，開始對(duì)地方司法系統(tǒng)的人財(cái)物管理進(jìn)行改革。然而，這一司法管理體制改革僅限于省級(jí)法院以下，省級(jí)法院的司法地方化問題并未得到解決，省級(jí)法院依然受制于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)。對(duì)于當(dāng)事人分別屬于不同省份的案件，依然免不了要出現(xiàn)打官司“主客場”的現(xiàn)象。所以，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，其部分原因可能就在于要彌補(bǔ)省級(jí)法院人財(cái)物未實(shí)行中央統(tǒng)管所帶來的缺陷，主要目的是打破省級(jí)法院的地方化問題，對(duì)跨區(qū)域的重大案件進(jìn)行審理，防止省級(jí)法院基于維護(hù)地方利益的考慮而枉法裁判或不當(dāng)干預(yù)下級(jí)法院司法，抑制司法地方保護(hù)主義?！?〕

二、探求：遏制司法地方保護(hù)的改革目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)

（一） 對(duì)巡回法庭遏制司法地方保護(hù)的辯證分析

1.正面視角探究

巡回法庭在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理、監(jiān)督機(jī)制等體制層面為法院抵御地方黨政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)構(gòu)筑了“防火墻”。具體而言，設(shè)立巡回法庭在以下幾個(gè)方面對(duì)遏制司法地方保護(hù)產(chǎn)生了積極作用：第一，巡回法庭打破了法院轄區(qū)與行政區(qū)劃之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，且人財(cái)物管理隸屬于中央，不再受制于地方，有效阻斷了地方政權(quán)對(duì)司法審判的干涉。巡回法庭的巡回區(qū)往往包含幾個(gè)省級(jí)區(qū)劃，對(duì)于涉及省級(jí)利益的案件，其能夠在審判過程中保持中立地位，不對(duì)個(gè)別省份的利益進(jìn)行傾斜性保護(hù)。同時(shí)，巡回法庭在人財(cái)物管理上脫離了地方行政區(qū)劃，增強(qiáng)了對(duì)行政干預(yù)和地方保護(hù)主義干擾的抵抗力，最終保障司法公正的實(shí)現(xiàn)。第二，巡回法庭的主審法官，由最高法院選派，每兩年輪換一次。法官輪換制的實(shí)行，消除了公眾對(duì)于巡回法庭審判人員常駐地方可能形成新的利益集團(tuán)或利益關(guān)系的顧慮，確保了法官的利益無涉性。第三，巡回法庭設(shè)置了完備的監(jiān)督機(jī)制，以保障公正審判。巡回法庭設(shè)專職廉政監(jiān)察員，負(fù)責(zé)日常的廉政監(jiān)督工作。同時(shí)，巡回法庭還實(shí)行主審法官、合議庭辦案責(zé)任制和辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制以及錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)機(jī)制，防止內(nèi)部人員干擾辦案，消除司法腐敗。主審法官或合議庭為了避免審判的案件成為錯(cuò)案而被終身追責(zé)，一定會(huì)積極主動(dòng)去抵制各種地方干預(yù)，審理案件時(shí)也不敢有失偏頗。

2.反面視角考察

由上可知，設(shè)立巡回法庭的重要目的，便在于排除跨省案件或涉及省級(jí)利益案件審理過程中的地方保護(hù)主義。在法院審級(jí)上，司法地方保護(hù)主要存在于地方法院的審判活動(dòng)中，最高法院由于其地位的中立性和超然性，一般不存在對(duì)某一地域進(jìn)行傾斜保護(hù)的現(xiàn)象。然而，巡回法庭由于被定位為最高法院的派出機(jī)構(gòu)，其審理的案件主要是從最高法院受案范圍中分流出來的部分案件，而并非存在遏制司法地方保護(hù)這一需求的、由省級(jí)法院管轄的跨行政區(qū)域案件。巡回法庭受理的案件一般不存在地方保護(hù)的問題，而亟待去除司法地方化的案件又未能納入其中，受案范圍的錯(cuò)位自然使得巡回法庭遏制司法地方化這一制度目的無法實(shí)現(xiàn)。而且，由常駐地方的巡回法庭對(duì)跨區(qū)案件行使審判權(quán)，較最高法院北京總部的案件裁判更易于受地方的不良干擾。因而，可以說最高法院設(shè)立巡回法庭，非但未能遏制住省級(jí)法院可能存在的司法地方保護(hù)，反而使得進(jìn)入最高法院審理的跨區(qū)案件因分流到巡回法庭，而增加了地方干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)巡回法庭遏制司法地方保護(hù)的綜合評(píng)價(jià)

首先，對(duì)于巡回法庭在體制設(shè)計(jì)上為預(yù)防司法地方保護(hù)所作出的諸多努力應(yīng)該給予積極肯定，如巡回區(qū)與省級(jí)行政區(qū)劃不對(duì)應(yīng)、法官輪換制以及辦案責(zé)任制等，其確實(shí)能在司法“去地方化”的方面起到一定的功效。但同時(shí)，我們?nèi)孕璞３掷硇?，認(rèn)清制度預(yù)設(shè)與司法實(shí)踐之間的差距，看到巡回法庭在遏制司法地方保護(hù)方面的致命缺陷。具言之，要使巡回法庭能真正切實(shí)地破解司法地方保護(hù)的難題，其受理的案件應(yīng)當(dāng)是可能存在司法地方保護(hù)的案件，這里主要是指省級(jí)法院管轄的跨行政區(qū)劃案件。然而，從現(xiàn)有規(guī)定來看，巡回法庭在受案范圍上未能“對(duì)癥下藥”，其主要審理由最高法院管轄的部分案件，而恰恰這部分案件不存在司法地方保護(hù)，或者，即使存在不當(dāng)干預(yù)而損害司法公正，巡回法庭對(duì)此也無能為力?？梢姡O(shè)立巡回法庭難以實(shí)質(zhì)化地解決實(shí)踐中的司法地方化問題。借用一學(xué)者對(duì)巡回法庭的評(píng)價(jià)，即“期待較高者，不免失落；冷眼旁觀者，卻有小小驚喜”?！?〕

三、構(gòu)想：巡回法庭遏制司法地方保護(hù)的改革思路

既然巡回法庭在遏制司法地方保護(hù)方面未能達(dá)到制度預(yù)期，那么，針對(duì)現(xiàn)有制度在這一方面的問題和缺陷，我們可以再對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化和完善，提出可行的改革思路和完善構(gòu)想。

（一）學(xué)界現(xiàn)有的改革方案

在巡回法庭的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)之前，有學(xué)者便從去除司法地方化的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，對(duì)巡回法庭的審級(jí)和管轄案件進(jìn)行設(shè)想。其對(duì)巡回法庭作出如下設(shè)計(jì)：“在行政管理上它屬于最高法院的組成部分；在審判管轄上它相當(dāng)于高級(jí)法院，近期只受理審判跨省、直轄市、自治區(qū)的一審行政案件和民商事案件，將來必要時(shí)可以受理審判跨地級(jí)行政區(qū)域的的二審行政案件和民商事案件?！薄?〕但是，這一方案最終未被最高法院采納。根據(jù)最高法院相關(guān)負(fù)責(zé)人的論著，這一方案的弊端在于其存在一定的理論和體制障礙，即巡回法庭的審級(jí)和最高法院本部的審級(jí)不同，但二者又都屬于最高法院，出現(xiàn)了“一個(gè)法院兩個(gè)審級(jí)”的問題。〔6〕

此外，還有學(xué)者提出：“可在巡回法庭中設(shè)立初審法庭和上訴法庭。初審法庭可作為第一審法庭，審理重大的、跨行政區(qū)劃的第一審行政、民商事案件；上訴法庭既可以審理不服巡回法庭第一審裁判的上訴案件，也可以審理各地高級(jí)法院的上訴案件?！薄?〕這樣，既有助于發(fā)揮巡回法庭作為第一審法庭對(duì)打破司法地方保護(hù)的作用，也避免了上訴救濟(jì)途徑的缺失。但這一方案最終仍未被最高法院所接受。

（二）其他可行的改革思路

以上關(guān)于巡回法庭的兩種設(shè)計(jì)方案均未被采納，省級(jí)法院司法地方化的問題依舊懸而未決。故筆者從遏制司法地方保護(hù)這一價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，大膽進(jìn)行設(shè)想，提出了如下的改革思路，以供學(xué)界分析討論，并加以指正。

為遏制司法地方保護(hù)，實(shí)現(xiàn)巡回法庭受案范圍與省級(jí)法院管轄的跨區(qū)案件之間的對(duì)接，可參照現(xiàn)有的提審制度，由巡回法庭對(duì)該類案件進(jìn)行提級(jí)審理，阻斷地方利益集團(tuán)的干涉，實(shí)現(xiàn)司法公正和統(tǒng)一。具體而言，在案件范圍上，巡回法庭適用“提審制”審理的案件主要是省級(jí)法院管轄的跨行政區(qū)域的二審行政、民商事案件。對(duì)于省級(jí)法院管轄的一審案件，由于當(dāng)事人可向最高法院進(jìn)行上訴，最高法院可在二審階段對(duì)該類案件是否存在司法地方保護(hù)進(jìn)行審查、監(jiān)督，無需通過提審予以救濟(jì)。此外，若對(duì)這類一審案件進(jìn)行提級(jí)審理，既加重了巡回法庭的審判負(fù)擔(dān)，同時(shí)也剝奪了當(dāng)事人的上訴救濟(jì)權(quán)利，并無益處。而對(duì)于省級(jí)法院管轄的二審案件，高級(jí)法院扮演著終審法院的角色，案件一般不會(huì)進(jìn)入最高法院，如此便容易滋生司法地方保護(hù)，形成地方審判封鎖。通過“提審”制度將這類二審案件的終審裁判交由巡回法庭進(jìn)行，便可解決這一難題，且不會(huì)損害當(dāng)事人的上訴救濟(jì)權(quán)利。在啟動(dòng)方式上，可實(shí)行巡回法庭對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行審查后啟動(dòng)和依職權(quán)啟動(dòng)兩種方式。司法地方保護(hù)主要損害的是當(dāng)事人的個(gè)人利益，故而其在主觀上最有意愿去啟動(dòng)巡回法庭“提審”制度，賦予其相應(yīng)的申請(qǐng)權(quán)便很有必要。當(dāng)然，巡回法庭也需要對(duì)提審的必要性進(jìn)行審查，避免當(dāng)事人濫用這一申請(qǐng)權(quán)。另外，巡回法庭為了保障司法的統(tǒng)一性，可主動(dòng)依職權(quán)對(duì)可能存在司法地方保護(hù)的這類二審案件進(jìn)行提級(jí)審理。

值得注意的是，以上設(shè)想的巡回法庭“提審制”改革不同于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的提審制度（主要適用于審判監(jiān)督程序），也異于管轄權(quán)的向上轉(zhuǎn)移（適用于一審案件）。這一改革方案的實(shí)施障礙在于，其對(duì)我國現(xiàn)有的審級(jí)和級(jí)別管轄制度構(gòu)成了極大的沖擊，陷入了理論困境。但是，既然現(xiàn)有法律對(duì)提審和管轄權(quán)轉(zhuǎn)移作出了明確規(guī)定，允許其對(duì)現(xiàn)行的管轄和審級(jí)制度進(jìn)行變通適用，那么，巡回法庭提級(jí)審理跨區(qū)案件也并非不可接受。此外，由巡回法庭對(duì)省級(jí)法院管轄的二審跨區(qū)案件進(jìn)行提級(jí)審理，在一定程度上增加了巡回法庭的審判負(fù)擔(dān)，加劇了“案多人少”的矛盾。然而，基于巡回法庭制度的現(xiàn)有設(shè)計(jì)，要想其能解決實(shí)踐中司法地方保護(hù)的難題，難免要增加巡回法庭受理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件的數(shù)量，如此一來，增加巡回法庭審判壓力的弊病便不可避免。不過，造成最高法院及巡回法庭辦案壓力的根本原因不在于此，故而可從其中的癥結(jié)入手，選擇適當(dāng)?shù)耐緩絹韺?duì)最高法院和巡回法庭進(jìn)行“減負(fù)”。①

四、結(jié)語

巡回法庭改革是繼省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)管改革之后，在遏制司法地方保護(hù)方面的又一重大改革舉措。但從現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)來看，巡回法庭的受案范圍并未涉及到真正存在司法地方保護(hù)的“重災(zāi)區(qū)”。如此一來，其去除司法地方化的價(jià)值功能就大打折扣，以致于對(duì)巡回法庭遏制司法地方化的呼聲，由《規(guī)定》出臺(tái)以前的熱情高漲，變?yōu)槌雠_(tái)之后的鮮有人提起。筆者認(rèn)為，巡回法庭的功能定位不應(yīng)局限為緩解最高法院本部的辦案壓力、方便當(dāng)事人訴訟以及維護(hù)法律的統(tǒng)一適用，遏制司法地方保護(hù)也是巡回法庭改革目標(biāo)的應(yīng)有之義。故而，筆者在對(duì)學(xué)者提出的改革方案進(jìn)行簡單介紹的同時(shí)，也作出大膽猜想，提出了“提審制”的改革構(gòu)想。其是否切實(shí)可行，還有待進(jìn)一步研究和充分的論證。筆者在此提出自己的初步設(shè)想和粗淺看法，以求教于大方之家。同時(shí)，也為巡回法庭改革美好的明天貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李文霞.論司法地方化及其障礙排除〔J〕.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（02）：129.

〔2〕孟立聯(lián).巡回法庭必將打破行政區(qū)劃內(nèi)審判封鎖〔J〕.新城鄉(xiāng)，2014，（11）：59.

〔3〕縱博.最高人民法院巡回法庭的設(shè)立背景、功能及設(shè)計(jì)構(gòu)想〔J〕.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2015，（02）：72.

〔4〕王琳.最高法院巡回法庭的“減負(fù)”功能〔N〕.廣州日?qǐng)?bào)，2015-1-30（第F02版）.

〔5〕顧永忠.最高人民法院設(shè)立巡回法庭之我見〔J〕.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2015，（02）：60.

〔6〕劉貴祥.巡回法庭改革的理念與實(shí)踐〔J〕.法律適用，2015，（07）：41.

〔7〕張衛(wèi)平.第二巡回法庭“第一槌”隨感〔J〕.中國審判，2015，（07）：33.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕