公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式問題研究

洪冬星

摘 要：公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式支持和推動(dòng)了社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，有助于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，促進(jìn)公共服務(wù)體制不斷創(chuàng)新。文章明確了公共事業(yè)類項(xiàng)目、公共服務(wù)類項(xiàng)目作為探索運(yùn)用PPP模式的公共范圍領(lǐng)域。因此需要構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境、PPP項(xiàng)目利益補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制以提供優(yōu)質(zhì)、高效、方便、快捷的公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；PPP模式；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： PPP mode applying in public service supports and encourages social organizations involving in the social management and supplying public services， which helps in the improvement of supplying public services efficiently and promoting the innovation of public service mechanism continuously. This paper identified public utilities and public services as the experimental fields of applying PPP mode， and then proposed suggestions for providing good quality， effective， convenient services， including building up an institutional environment， corresponding interest compensation mechanism， risk sharing mechanism， and the supervising and management mechanism for implementing PPP mode development.

Key words： public service； PPP mode； suggestions

1 公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP（Public-Private Partnership）模式的重要意義

政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnerships， PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化（財(cái)政部財(cái)金[2014]76號(hào)）。這種公共產(chǎn)品供給的新模式突破了傳統(tǒng)政府和私人部門的分工邊界，通常根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)選擇政府和社會(huì)資本的各種運(yùn)用模式，目的是能夠整合雙方各自優(yōu)勢，利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。并且隨著市場化程度的加速，政府和社會(huì)資本間合作模式耦合程度越來越緊密，更加強(qiáng)調(diào)公私雙方的全過程合作，也將項(xiàng)目融資上升到了微觀層面操作方式和宏觀層面體制機(jī)制變革的高度。而在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平、符合公共財(cái)政和政府治理的內(nèi)在要求。

1.1 有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)全面深化改革的總目標(biāo)之一。通過PPP模式提供公共服務(wù)，有助于政府實(shí)現(xiàn)“職能轉(zhuǎn)變”，由“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，政府職能更多地轉(zhuǎn)向宏觀戰(zhàn)略、市場監(jiān)管、社會(huì)管理，切實(shí)減少對(duì)微觀事物的管理和干預(yù)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

1.2 有利于激活社會(huì)資本。十八屆三中全會(huì)明確提出，推進(jìn)公共資源配置市場化，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)等特許經(jīng)營領(lǐng)域。通過PPP模式提供公共服務(wù)，不僅可以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，激發(fā)市場主體活力，盤活社會(huì)存量資本，拓寬企業(yè)發(fā)展空間，還可以充分發(fā)揮社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增加人民福祉。

1.3 有利于推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立?，F(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。PPP模式的實(shí)質(zhì)就是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，這與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的方向和目標(biāo)高度一致。同時(shí)，社會(huì)資本的深度參與，將對(duì)公共財(cái)政支出效益產(chǎn)生正面壓力，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的要求。

1.4 有利于增加公共服務(wù)供給。加快推廣運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制和專業(yè)化的公共服務(wù)管理機(jī)制，對(duì)減少自治區(qū)政府債務(wù)，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求具有重要作用。

2 PPP模式在內(nèi)蒙地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的探索運(yùn)用

根據(jù)內(nèi)蒙地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力水平，PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域的試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先選擇以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)，具有穩(wěn)定收益的供水、生活污水處理、生活垃圾處理等公共事業(yè)項(xiàng)目。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等現(xiàn)行財(cái)政政策支持力度較大的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以作為次優(yōu)選擇項(xiàng)目。

2.1 公共事業(yè)類項(xiàng)目

適合PPP的公共事業(yè)項(xiàng)目是指社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，包括供水供電、污水處理、環(huán)境保護(hù)等市政公用工程設(shè)施，由于其社會(huì)效益往往高于經(jīng)濟(jì)效益，單純的使用者付費(fèi)難以確保社會(huì)資本的合理利潤空間，通常要采用適當(dāng)補(bǔ)助等方式彌補(bǔ)運(yùn)營成本加合理利潤與社會(huì)承受能力之間的差額。實(shí)施這類項(xiàng)目要重點(diǎn)把握好三個(gè)方面：endprint

一是立足自治區(qū)實(shí)際，發(fā)掘PPP模式應(yīng)用新領(lǐng)域。尤其對(duì)于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而言，還有很多項(xiàng)目值得挖掘，特別是生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目。內(nèi)蒙地區(qū)地域廣闊、環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)祖國北方生態(tài)屏障工作涉及面廣、綜合性強(qiáng)、治理內(nèi)容復(fù)雜，資金投入壓力巨大。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目除了城市綠化帶建設(shè)、污水處理、垃圾處理再利用等，還包括防風(fēng)固沙、水土流失治理、植樹造林、退耕還林、退牧還草等，這些都需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體規(guī)劃，一般投資回收期長，生態(tài)效益顯現(xiàn)較慢。因此，可以通過政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息等方式確保社會(huì)資本合理利潤，同時(shí)靈活運(yùn)用財(cái)稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等激勵(lì)政策，進(jìn)一步增加項(xiàng)目吸引力。

二是跳出特許經(jīng)營等傳統(tǒng)模式，嘗試混合所有制。目前市政公用事業(yè)領(lǐng)域雖然逐步加大了對(duì)民資的開放力度，但法律和法規(guī)仍不完善，合同或協(xié)議界定很難清晰，特別是特許經(jīng)營權(quán)范圍不易確定?？梢酝ㄟ^混合所有制方式解決這一問題，組建特殊項(xiàng)目公司運(yùn)營PPP項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本可以通過股權(quán)方式清晰歸屬，用股權(quán)紐帶將特許經(jīng)營權(quán)等復(fù)雜問題內(nèi)化為同一市場法人主體內(nèi)部的合作協(xié)調(diào)，政府則可通過參股影響公司決策方向，從而保障社會(huì)利益最大化。對(duì)于城市供水、供氣等存量項(xiàng)目，國有企業(yè)可依法將其股權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，組建雙方共同持股的合營項(xiàng)目公司。如在天津市北水業(yè)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中，法國威立雅水務(wù)的加入，對(duì)于天津市城市供水企業(yè)技術(shù)的革新、管理的規(guī)范、公共產(chǎn)品供給效率的提高均有較大促進(jìn)作用。

三是樹立市場融資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)政府項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。公共事業(yè)項(xiàng)目屬性決定了政府是公共服務(wù)提供的責(zé)任主體，在這一前提下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任如果不明確，就會(huì)使政府擔(dān)負(fù)了本來應(yīng)該由社會(huì)資本承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)。就融資行為而言，PPP模式如果運(yùn)用不當(dāng)，也極易造成不良資產(chǎn)沉淀和政府債務(wù)產(chǎn)生，因此，政府需要積極主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)并努力將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降至最低，同時(shí)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和項(xiàng)目本身具體情況，慎重考慮政府承諾，不能超越自身承受能力，尤其是財(cái)政當(dāng)期承受能力。

2.2 公共服務(wù)類項(xiàng)目

社會(huì)公共服務(wù)類項(xiàng)目如養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育等，大多投資收益都難以覆蓋成本，加之在項(xiàng)目確認(rèn)、規(guī)劃評(píng)估、可行性論證信息方面的非對(duì)稱性，市場融資難度較大，因此應(yīng)以政府付費(fèi)方式為主，使社會(huì)資本在公共服務(wù)項(xiàng)目營運(yùn)過程中獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的合理收益。

一是合理確定公共服務(wù)方式，大膽嘗試私人融資計(jì)劃。在現(xiàn)階段養(yǎng)老市場結(jié)構(gòu)性失衡和供需錯(cuò)位的情況下，社會(huì)保障性養(yǎng)老公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施可交由社會(huì)資本建設(shè)，財(cái)政則根據(jù)供養(yǎng)對(duì)象實(shí)際入住人數(shù)、當(dāng)?shù)毓B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、績效表現(xiàn)和預(yù)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用，具體支付形式可包括按服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)給予建設(shè)資金補(bǔ)助，對(duì)項(xiàng)目獲得的銀行類金融機(jī)構(gòu)貸款給予貼息補(bǔ)助，對(duì)所需土地在核定的建設(shè)用地指標(biāo)內(nèi)以成本價(jià)格劃撥等，付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限應(yīng)結(jié)合物價(jià)水平、勞動(dòng)力成本和養(yǎng)老院實(shí)際經(jīng)營狀況等建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，合同期滿后將基礎(chǔ)設(shè)施歸還政府。

二是通過PPP模式升級(jí)政府購買服務(wù)方式。仍以養(yǎng)老服務(wù)為例，傳統(tǒng)的政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在我國目前的運(yùn)作模式主要有三種：民辦公助模式、公辦民營模式、公補(bǔ)民用模式，三種模式各有利弊，但共同的缺點(diǎn)就是對(duì)財(cái)政資金流向和使用效果缺乏后續(xù)跟蹤和評(píng)估，同時(shí)對(duì)服務(wù)的質(zhì)量缺乏量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的績效評(píng)估方法。而PPP模式可以綜合以上形式，以“民間投資、自主經(jīng)營，政府扶持、依法監(jiān)管，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧”的靈活機(jī)制，將各方利益相互鏈接，實(shí)現(xiàn)企業(yè)高效運(yùn)作、政府監(jiān)督績效、社會(huì)反饋評(píng)價(jià)等多方互動(dòng)。

3 公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的對(duì)策建議

3.1 構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境

總體上來看，內(nèi)蒙古地區(qū)仍然處于PPP模式應(yīng)用的初級(jí)階段，相應(yīng)的環(huán)境建設(shè)、制度創(chuàng)新還很落后，尤其是各級(jí)政府運(yùn)用PPP模式的思路和能力亟待提高。

（1）加強(qiáng)PPP模式法規(guī)制度建設(shè)。目前，自治區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，自治區(qū)財(cái)政廳出臺(tái)了《關(guān)于支持政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的通知》等文件，下一步還要加快推進(jìn)相關(guān)部門針對(duì)各領(lǐng)域PPP投資制定專門的政策，覆蓋PPP涉及的財(cái)政、投資、融資、價(jià)格、市場準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建一套完整的PPP政策體系。如財(cái)政、發(fā)改、環(huán)保等部門要制定推行環(huán)境污染第三方治理相關(guān)政策，廣泛吸引社會(huì)資本參與環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營；財(cái)政、住建等部門要制定深化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制改革、推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)政策，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式提出了明確要求；推動(dòng)財(cái)政、交通等部門制定交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)政策，對(duì)國省道干線推廣PPP模式提出明確要求。

（2）理順PPP模式管理協(xié)調(diào)機(jī)制。一個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作涉及政府多個(gè)部門，有管資產(chǎn)的、管行業(yè)的、管錢的、管人的，不論是項(xiàng)目交易，還是項(xiàng)目執(zhí)行，相互交叉、相互制約，容易導(dǎo)致效率低下。從自治區(qū)來看，雖然已在自治區(qū)財(cái)政廳設(shè)立PPP中心，但是PPP項(xiàng)目管理涉及眾多部門，項(xiàng)目的立項(xiàng)和建設(shè)由發(fā)改部門負(fù)責(zé)，而建設(shè)前期的資金籌措、后續(xù)利益補(bǔ)償和政府債務(wù)管理等是財(cái)政部門的工作，同時(shí)還涉及相關(guān)的行業(yè)管理部門。因此，僅有設(shè)立在財(cái)政系統(tǒng)的各級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，并不能完全發(fā)揮PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)的作用。為此，建議學(xué)習(xí)借鑒黑龍江省的經(jīng)驗(yàn)做法，建立發(fā)改、財(cái)政、國資、國土、住建、交通、商務(wù)、農(nóng)牧、審計(jì)等部門參與的推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作聯(lián)席會(huì)議制度，研究制定全區(qū)推進(jìn)PPP重大政策措施，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)中遇到的重大困難和問題，對(duì)盟市推進(jìn)PPP工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)估。具體管理體制上，建議由自治區(qū)發(fā)改委、財(cái)政廳共同負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目推進(jìn)。

3.2 完善社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的激勵(lì)政策

3.2.1 完善政府契約機(jī)制

一是建立PPP項(xiàng)目信用調(diào)查和公開制度。對(duì)PPP參與各方信用資料進(jìn)行收集、整理，建立綜合信息的管理系統(tǒng)并向社會(huì)公開。其中，對(duì)企業(yè)信用信息的收集、公開可借助人民銀行信用系統(tǒng)，并結(jié)合自治區(qū)社會(huì)征信體系一并進(jìn)行。對(duì)政府信用信息的收集、公開，建議自治區(qū)成立專門的政府信用報(bào)告機(jī)構(gòu)，由自治區(qū)人大常委會(huì)牽頭聯(lián)合自治區(qū)政協(xié)、黨委組織部、自治區(qū)紀(jì)委、自治區(qū)檢察院、自治區(qū)高院以及監(jiān)察、審計(jì)、司法等部門，對(duì)自治區(qū)本級(jí)以及各盟市政府部門信用信息進(jìn)行收集和集中管理，對(duì)涉及違約的行為向社會(huì)公示。endprint

二是完善政府信用考核監(jiān)督體系。自治區(qū)可將各盟市旗縣政府信用問題納入政府和個(gè)人年度考核體系，成為對(duì)其政績?cè)u(píng)價(jià)、官職升降的重要依據(jù)，并切實(shí)加以落實(shí)，推動(dòng)誠信政府建設(shè)。

3.2.2 調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性

一是加快設(shè)立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目基金。按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，下一步自治區(qū)將設(shè)立PPP項(xiàng)目基金。參照外省經(jīng)驗(yàn)，建議該基金使用時(shí)可分為兩部分，一部分用于支持PPP項(xiàng)目的前期工作，尤其是融資的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：在項(xiàng)目開發(fā)、準(zhǔn)備階段，提供備用的墊付費(fèi)等資金支持；在項(xiàng)目融資的過程中參與進(jìn)去，起到對(duì)項(xiàng)目增信的作用，從而降低項(xiàng)目的融資成本。另一部分應(yīng)定位為PPP 項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼保障基金，主要用于特殊情況下財(cái)政無法向社會(huì)投資人支付合同約定的當(dāng)期財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，保障基金有義務(wù)受讓社會(huì)資本當(dāng)期的PPP項(xiàng)目收益權(quán)并支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，確保社會(huì)資本按約實(shí)現(xiàn)收益。

二是建立項(xiàng)目擔(dān)保制度，調(diào)動(dòng)銀行參與PPP項(xiàng)目的積極性。建議自治區(qū)政府從用于前期工作的PPP項(xiàng)目基金中拿出一部分設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?，對(duì)因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險(xiǎn)公司造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的補(bǔ)償。通過設(shè)立PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼保障基金，也可降低財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.3 進(jìn)一步完善社會(huì)資本激勵(lì)政策

一是出臺(tái)政府投資贊助政策。政府投資贊助指的是政府提供PPP項(xiàng)目一定比例的投資資金，并在項(xiàng)目運(yùn)營階段對(duì)運(yùn)營收入不要求分紅。對(duì)于本身收益較為良好的項(xiàng)目，政府一般不會(huì)再投入資金，只有在本身收益較差的少數(shù)項(xiàng)目中，為了保證項(xiàng)目公司通過良好經(jīng)營能夠獲得合理收益，政府可能需要考慮投入部分資金，并主動(dòng)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，如地鐵、體育場館等類型項(xiàng)目，由于建設(shè)成本遠(yuǎn)大于特許經(jīng)營期內(nèi)的票價(jià)收入，政府經(jīng)常會(huì)提供部分投資資金以保障項(xiàng)目本身的可盈利性。

二是加大政府對(duì)融資的協(xié)助力度。政府對(duì)融資的協(xié)助是指政府為私營部門融資提供一定的協(xié)助，如出具安慰函等措施。內(nèi)蒙地區(qū)金融市場相對(duì)落后，社會(huì)資本能采用的金融工具不多，且具有很多限制，融資難度較大。在這種情況下，政府部門所提供的對(duì)社會(huì)資本融資的協(xié)助可以有效地增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目及項(xiàng)目公司的信心，降低融資難度。例如，在廣西來賓B電廠項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定：自融資手續(xù)完成之日起及之后，只要融資文件仍然有效，廣西政府同意在未向貸款人提供糾正項(xiàng)目公司違約事件的機(jī)會(huì)、以及未給予貸款人特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的其他權(quán)利之前，將不終止特許權(quán)協(xié)議。這條規(guī)定可以有效地幫助貸款人降低由于項(xiàng)目公司違約或者不可抗力所帶來的危害，提高項(xiàng)目公司獲得貸款的可能性。

三是完善政府擔(dān)保政策?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中政府所提供的擔(dān)保一般包括：協(xié)助項(xiàng)目公司取得建造、運(yùn)營和維護(hù)項(xiàng)目所必須的一切批準(zhǔn)；保證同意項(xiàng)目公司在境內(nèi)開設(shè)外幣賬戶并將合理的利潤收入?yún)R出境外；保證政府和下屬單位適當(dāng)、適時(shí)地履行相關(guān)協(xié)議的權(quán)利和義務(wù)；保證項(xiàng)目在一定區(qū)域和期間內(nèi)的壟斷性等。政府擔(dān)保一定程度上可以降低項(xiàng)目公司將面臨的風(fēng)險(xiǎn)，保證未來現(xiàn)金流的穩(wěn)定。例如，北京市政府保證在國家體育場特許經(jīng)營期內(nèi)，對(duì)于新的競爭性場館的開發(fā)項(xiàng)目或?qū)δ骋滑F(xiàn)有競爭性場館進(jìn)行改擴(kuò)建的項(xiàng)目，原則上將不予批準(zhǔn)。

3.3 建立公共服務(wù)類PPP項(xiàng)目利益補(bǔ)償機(jī)制

目前國內(nèi)成熟的做法主要有土地物業(yè)捆綁模式和PPP項(xiàng)目包模式。

（1）土地物業(yè)捆綁模式?！癙PP項(xiàng)目+土地物業(yè)開發(fā)”模式可以整合資源提升資產(chǎn)價(jià)值，使得PPP項(xiàng)目全生命周期具有財(cái)務(wù)盈利能力和可持續(xù)性。該模式主要包括BDOT和ROT等模式，適用于基礎(chǔ)設(shè)施、文體設(shè)施等PPP項(xiàng)目。BDOT模式與傳統(tǒng)BOT的不同之處是多了開發(fā)（D）這一環(huán)節(jié)，將PPP項(xiàng)目周邊土地、物業(yè)開發(fā)與BOT相結(jié)合，即政府在特許經(jīng)營權(quán)中向項(xiàng)目承包建設(shè)方授予項(xiàng)目相關(guān)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的開發(fā)權(quán)，以開發(fā)權(quán)來支持非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確保穩(wěn)定的資金流。深圳軌道交通4號(hào)線就采用了BDOT項(xiàng)目融資模式。

（2）PPP項(xiàng)目包模式。PPP項(xiàng)目包內(nèi)包含的項(xiàng)目來自多個(gè)產(chǎn)業(yè)，可以分為高、中、低利潤項(xiàng)目群，將中低利潤項(xiàng)目與高利潤項(xiàng)目捆綁在一起，通過各產(chǎn)業(yè)鏈的互相呼應(yīng)來降低風(fēng)險(xiǎn)、提高整個(gè)項(xiàng)目包的整體收益，該模式主要適用于環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等PPP項(xiàng)目。山東省寧陽縣城市水資源綜合利用PPP項(xiàng)目分為四部分：工業(yè)用水凈化廠供水工程、水系綜合治理工程、復(fù)圣公園建設(shè)工程和城市道路建設(shè)提升工程。其中，工業(yè)水廠和復(fù)圣公園年收入分別為2 920萬元和l 222萬元，水系綜合治理和城市道路建設(shè)提升兩個(gè)工程無收益。打包捆綁后測算下來，整個(gè)綜合項(xiàng)目合同期內(nèi)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤7.5億元，年均實(shí)現(xiàn)利潤

3 727.8萬元，年投資利潤率9.94%，考慮到價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制和正常的物價(jià)上漲水平，預(yù)計(jì)年投資利潤率在10%左右。

3.4 建立完善PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

（1）運(yùn)用前沿的評(píng)價(jià)模型對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析預(yù)測。國外運(yùn)用PPP模式較為成熟的國家已經(jīng)建立了完善的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)模型對(duì)PPP模式分析評(píng)估。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析比較前沿的方法是全過程風(fēng)險(xiǎn)分析。從項(xiàng)目立項(xiàng)開始就進(jìn)行項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的全過程風(fēng)險(xiǎn)分析。比較成熟的風(fēng)險(xiǎn)分析方法有敏感性分析法、情景分析法和模擬法。如美國的PPP矩陣法（PPP Matrix）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法貫穿于整個(gè)PPP項(xiàng)目合同的起草階段、招投標(biāo)階段、PPP合同協(xié)商階段和融資階段，用以確定和分配風(fēng)險(xiǎn)。建議自治區(qū)政府加快引進(jìn)國內(nèi)外知名的PPP研究機(jī)構(gòu)，與各級(jí)財(cái)政部門合作建立專門的PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)構(gòu)，運(yùn)用最前沿的評(píng)價(jià)模型，對(duì)全區(qū)PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析及咨詢工作，針對(duì)每個(gè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，從項(xiàng)目立項(xiàng)開始就進(jìn)行項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的全過程風(fēng)險(xiǎn)分析。同時(shí)，把風(fēng)險(xiǎn)分析環(huán)節(jié)作為全區(qū)PPP項(xiàng)目的前置環(huán)節(jié)，從源頭上管控PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（2）建立公平合理的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。為保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，必須在政府部門和社會(huì)資本之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。否則風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方會(huì)因單獨(dú)承擔(dān)或承擔(dān)過重很有可能無力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。因此，加快建立完善PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，各級(jí)政府部門要把風(fēng)險(xiǎn)分析環(huán)節(jié)作為前置環(huán)節(jié)，由獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)來識(shí)別出各種風(fēng)險(xiǎn)因素并進(jìn)行評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)分解為政府承擔(dān)部分和移交給社會(huì)資本部分，并制定招標(biāo)文件并公布。在招投標(biāo)和合同組織階段，政府部門和社會(huì)資本通過談判，確定各自的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。此外，建立對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題實(shí)施動(dòng)態(tài)管理也很重要，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，一是應(yīng)對(duì)已出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)的變化的調(diào)整機(jī)制；二是面對(duì)新出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

3.5 健全完善PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)制

3.5.1 重視PPP項(xiàng)目前期監(jiān)管

一是加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目主辦人的能力評(píng)審。不同PPP項(xiàng)目類型具有不同的資產(chǎn)特征和對(duì)主辦人的不同能力需求，合理的主辦人構(gòu)成應(yīng)與之相適應(yīng)：對(duì)于技術(shù)和綜合運(yùn)營能力要求高的項(xiàng)目（垃圾處理、水處理），運(yùn)營商和技術(shù)商的組合是項(xiàng)目成功的保障；對(duì)于綜合運(yùn)營能力要求高的項(xiàng)目（醫(yī)院、養(yǎng)老、教育、體育等公用設(shè)施），綜合運(yùn)營商的參與則是項(xiàng)目成功運(yùn)作的重要支持。

二是重視項(xiàng)目社會(huì)和環(huán)境影響，有效管理公眾反應(yīng)。公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目要關(guān)注公眾訴求，主動(dòng)公開和溝通。實(shí)施PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目前期論證中應(yīng)充分分析項(xiàng)目的社會(huì)影響、環(huán)境影響等因素，在規(guī)劃、選址時(shí)要尊重民意，爭取公眾參與，并對(duì)公眾可能的反應(yīng)做出分析判斷，有效管理公眾反應(yīng)，以免簽署PPP協(xié)議后出現(xiàn)不能實(shí)施的情況。

3.5.2 加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營時(shí)期的績效監(jiān)管

一是完善PPP模式監(jiān)管政策體系。首先，制定PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理的實(shí)施意見，對(duì)政府的監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管的方式和手段、公眾參與等做出詳細(xì)的規(guī)定。其次，針對(duì)PPP模式的主要方式如特許經(jīng)營、政府購買公共服務(wù)、股份合作、分工合作等，出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)，明確PPP的具體實(shí)施方式。再次梳理完善公共服務(wù)領(lǐng)域的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已有的公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)法律政策進(jìn)行梳理，部分還沒有質(zhì)量監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)要求相關(guān)廳局盡快完善，為PPP模式的質(zhì)量監(jiān)管提供法律依據(jù)。

二是完善PPP項(xiàng)目質(zhì)量政府監(jiān)管體系。英國對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)現(xiàn)綜合行政部門下相對(duì)獨(dú)立的縱向一體化監(jiān)管體制。英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產(chǎn)業(yè)頒布了一系列法規(guī)，每項(xiàng)法規(guī)都建立了一個(gè)法定的政府管制機(jī)構(gòu)。例如，英國城市水務(wù)行業(yè)服務(wù)監(jiān)管的基本架構(gòu)是將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及飲用水質(zhì)量三個(gè)方面的監(jiān)管職能分別納入三個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一于英國政府環(huán)境部。也可以探索委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)和公共服務(wù)的監(jiān)管力度。

三是建立PPP項(xiàng)目的外部監(jiān)督制度和公眾知情權(quán)制度。建立完善政府內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)外部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制。充分發(fā)揮人大、政協(xié)、公眾、大眾傳媒的監(jiān)督作用，特別要發(fā)揮廣大公眾對(duì)惠及民生的PPP項(xiàng)目的監(jiān)督。切實(shí)賦予公眾在PPP政策實(shí)施過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立完善相關(guān)主體利益訴求機(jī)制。利用自治區(qū)及各盟市政府門戶網(wǎng)站或自治區(qū)主流網(wǎng)絡(luò)媒體，建立PPP項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)和服務(wù)反饋平臺(tái)，通過信息公開和社會(huì)監(jiān)督激勵(lì)社會(huì)資本控制成本、提高效率，提高服務(wù)水平，保障政府和公眾利益。

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