行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題成因研究

張?zhí)煊?/p>

摘要：在我國行政事業(yè)單位擔負著組織和開展各項建設(shè)的重要使命，要讓職責得到有效履行離不開對國有資產(chǎn)的合理管理。自從2003年審計風暴以來，隨著財政部早在2006年就出臺的《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查暫行辦法》以及2013年新修訂的《行政單位財務規(guī)則》的相繼實施，資產(chǎn)管理得到了極大規(guī)范的同時也揭露了問題。本文將資產(chǎn)管理劃分為“三個環(huán)節(jié)、兩項活動”，在此基礎(chǔ)上探析了資產(chǎn)管理問題的成因，并提出改善資產(chǎn)管理水平的有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)管理；行政事業(yè)單位；問題成因

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理流程從流入到流出可依次分為資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)、資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)、資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)。除此之外，為了對資產(chǎn)管理工作加以約束和評價就要求落實資產(chǎn)清查這項活動，對資產(chǎn)進行檢查和清點。同時，作為貫穿整個資產(chǎn)管理過程的會計核算活動的質(zhì)量高低也直接影響著資產(chǎn)管理的水平。資產(chǎn)管理工作包含了資產(chǎn)配置、使用、處置三項環(huán)節(jié)以及資產(chǎn)清查、會計核算兩個活動。資產(chǎn)管理水平的不盡如人意，很大程度上是由于在“三個環(huán)節(jié)、兩個活動”中出現(xiàn)了漏洞而造成的。在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為缺乏合理的預算與計劃以及在采購過程中的違規(guī)操作；在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為領(lǐng)用手續(xù)不齊全、后續(xù)維護缺失；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)體現(xiàn)在隨意處置造成的資產(chǎn)流失和蓄意謀取私利的情況；在資產(chǎn)清查活動中存在受人才隊伍和組織結(jié)構(gòu)制約而缺乏廣度和深度的情況；在會計核算中，雖然多數(shù)事業(yè)單位已經(jīng)實現(xiàn)了電算化，但是在財務軟件與資產(chǎn)管理系統(tǒng)之間尚未完全對接。此外，一些單位僅部分采用電算化而對省補資金和項目建設(shè)等仍采用手工核算，憑證填制不規(guī)范等問題依舊存在。

二、資產(chǎn)管理問題成因分析

針對行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理“三個環(huán)節(jié)、兩項活動”中存在的問題，分別從以下五個方面對其成因展開分析。

（一）資產(chǎn)管理與預算管理脫節(jié)

由于相關(guān)的預算編制缺位，使行政事業(yè)單位不能充分準確地了解各個部門對于資產(chǎn)需求程度。單位在沒有摸清各部門購置資產(chǎn)的種類、數(shù)量、具體用途時下?lián)苜Y金，沒有做到對預算編制的認真核實，極易讓個別下屬部門滋生虛列資金的不正之風，競相謊報遠高于所需資金數(shù)目的預算申請。這讓真正需要預算支持以購置資產(chǎn)更好履行職責的部門有可能只取得少量資金，相反那些虛報申請的反而獲得了大筆資產(chǎn)，由此導致了資產(chǎn)分配失衡的局面。如此不考慮資產(chǎn)是否能在履行職責的過程中物盡其用，盲目購置資產(chǎn)的行為加劇了資產(chǎn)配置的不合理程度。

（二）產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確

在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，無論是后續(xù)維護的缺失，還是手續(xù)不齊或是擅自挪用等漏洞背后的原因都共同指向了產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

1、對資產(chǎn)所有權(quán)的忽視弱化了管理職責

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用資產(chǎn)的管理體制。即由各級政府行使監(jiān)督和管理權(quán)，各行政事業(yè)單位行使占有和使用權(quán)。而我們應該注意到，資產(chǎn)的所有權(quán)往往在實際工作中很少體現(xiàn)出來也正是因此造成了對資產(chǎn)所有權(quán)的忽視使得各行政事業(yè)單位所擁有的權(quán)力被無限擴大，成為了對所擁有的國有資產(chǎn)實際擁有控制權(quán)的主體。這令各單位錯誤認為資產(chǎn)本就歸屬于自身，忘記了應該向資產(chǎn)的真正所有者履行好管理職責。如此一來，導致行政事業(yè)單位在資產(chǎn)領(lǐng)用手續(xù)上的松懈，也為資產(chǎn)挪用提供了可趁之機。

2、模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系令資產(chǎn)使用效率低下

一部分行政事業(yè)單位資產(chǎn)在初始投資購入時的產(chǎn)權(quán)關(guān)系就并未明確，隨著資產(chǎn)開始在單位內(nèi)參與使用流程以及時間的逐漸推移，產(chǎn)權(quán)關(guān)系越發(fā)模糊與不明朗。這就使單位與部門之間對資產(chǎn)的使用與產(chǎn)權(quán)歸屬產(chǎn)生了爭議和分歧。也就導致了單位之間相互推諉責任的現(xiàn)象，都在等待對方采取行動。這就不難解釋缺乏資產(chǎn)后續(xù)維護的問題。而缺乏維護勢必會縮短資產(chǎn)的使用期限，也使得資產(chǎn)的使用效率明顯下降。

（三）監(jiān)管機制的缺失

1、不對等的權(quán)責無法激勵資產(chǎn)管理工作的開展

權(quán)利和責任的不對等具體到資產(chǎn)管理工作中表現(xiàn)為行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要靠財政撥款形成，并不需要承擔資產(chǎn)配置的相關(guān)費用，而且各單位的領(lǐng)導和職工除了享受資產(chǎn)的剩余索取權(quán)外，并不需要對資產(chǎn)經(jīng)營的結(jié)果承擔任何責任，相關(guān)的考核和職務晉升以及財政預算撥款不受資產(chǎn)經(jīng)營效益好壞的影響。缺乏相關(guān)的考核與激勵機制使得單位對于資產(chǎn)管理得過且過，尤其體現(xiàn)在對資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)監(jiān)管不力。

2、對違規(guī)行為的責任追究缺乏力度

對于那些鋌而走險違規(guī)處置行政事業(yè)單位資產(chǎn)的個體來說，他們寧可冒著違反法規(guī)、破壞財經(jīng)紀律的風險也要去謀取不法利益，是因為在他們看來僥幸獲得的違法收入所帶來的效用要遠遠大于被繩之以法所產(chǎn)生的懲罰，這恰恰凸顯了現(xiàn)存的責任追究機制在執(zhí)行中缺乏力度的事實，長期以來責任追究僅停留在表面，對于責任人的處理限于警告或少量罰款，未能形成強有力的震懾；此外，監(jiān)管機制的執(zhí)行人有時會迫于外界壓力或暫時缺少充分適當?shù)膶徲嬜C據(jù)等原因而在中途停止責任追責的后續(xù)流程，使違規(guī)者的僥幸心理得到進一步放大。

（四）內(nèi)部環(huán)境的局限

1、觀念上對資產(chǎn)清查不重視

雖然財政部早在2006年就出臺了《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查暫行辦法》，但一部分單位在觀念上依舊對資產(chǎn)清查缺少足夠的重視。主要表現(xiàn)為長期不開展資產(chǎn)清查，或開展資產(chǎn)清查卻流于形式，造成單位對其所控制和使用的資產(chǎn)數(shù)目、種類、運行狀況程度都停留在模糊不清的層面。一旦缺少了對資產(chǎn)清查工作的重視，隨著資產(chǎn)存量的日益增加，資產(chǎn)的運行狀況等信息只會更難以收集，高水平的資產(chǎn)管理也就無從談起。

2、清查工作廣度和深度受條件制約而不徹底

資產(chǎn)清查活動通常會受到本身特點和人才隊伍兩方面條件的制約。資產(chǎn)清查的時間有限、任務繁重，且行政事業(yè)單位資產(chǎn)本身的種類多樣性以及計量方式的差異性更是加大了清查活動的工作量。與此同時，當前很多行政事業(yè)單位尚未配備專職的資產(chǎn)清查人員，在進行清查工作時常采取從財務等其他部門臨時抽調(diào)人員的方式。參與清查的人員在面臨龐大工作量的同時還要受到原歸屬部門的領(lǐng)導，在清查中極易受到外在壓力的影響而降低獨立性。這兩者直接制約了清查工作的效果，表現(xiàn)在廣度和深度兩個方面。從廣度上看，由于需要在短時間內(nèi)完成清查導致范圍不夠全面，如將清查工作重心集中在貨幣資金和固定資產(chǎn)，而忽略了其余項目。從深度上看，由于人才隊伍規(guī)模所限導致清查工作不夠徹底，如對于應收賬款項目的函證只能抽取個別大額樣本而無法全部覆蓋小額但長期掛賬的樣本。受到條件制約的資產(chǎn)管理工作，在廣度上不夠全面，在深度上不夠徹底，在實際執(zhí)行的過程中削弱了資產(chǎn)清查的作用和效果。

（五）割裂了資產(chǎn)管理與財務管理的聯(lián)系

1、忽視對資產(chǎn)處置所得收益的核算，產(chǎn)生“小金庫”

在資產(chǎn)管理工作中，最后一個環(huán)節(jié)一定是資產(chǎn)處置。而如何計量和使用隨之而來的資產(chǎn)處置收益又屬于財務管理的范疇。“小金庫”的產(chǎn)生正是由于忽視了對資產(chǎn)處置收益的核算，在資產(chǎn)負債表和收入支出表中有意隱瞞資產(chǎn)處置收益的資金流入，而是進入私自設(shè)立的賬簿，其本質(zhì)在于割裂了資產(chǎn)管理和財務管理間的內(nèi)在聯(lián)系。

2、在進行決策時未運用財務管理導致投資失敗

在進行資產(chǎn)的配置時，通常有直接購入或投資建設(shè)兩種選擇。當面臨多個方案需要決策時，必須拋棄盲目的主觀判斷，而是要積極運用財務管理中的思想來計算出各方案的預期收益和年限，如在比較各自的投資回收期、凈現(xiàn)值等指標的同時要考慮到履行職能的需要來共同確定最佳的投資方案。在相同的投資成本情況下在風險和投資收益之間作出適當權(quán)衡，在取得較好效益的同時把財務風險控制在可接受的低水平。如果割裂了資產(chǎn)管理和財務管理，就會顯著增高投資失敗的風險，使行政事業(yè)單位在未能履行預期職能的同時背負較重的債務負擔甚至長期無法消除的赤字，不利于發(fā)展。

三、對策建議

（一）以預算管理作為指導

要改變以往將資產(chǎn)管理和預算管理分別對待的舊觀念，認識到資產(chǎn)管理和預算管理是相互補充、協(xié)調(diào)一致的兩個方面。預算管理為資產(chǎn)管理在購置環(huán)節(jié)提供依據(jù)，資產(chǎn)管理的結(jié)果又反過來為下一輪的預算管理提供調(diào)整方向，充分發(fā)揮二者合力的作用。

（二）以調(diào)劑協(xié)同機制作為路徑

通過資產(chǎn)在部門和單位之間進行合理的協(xié)同調(diào)劑，轉(zhuǎn)變原來一旦需要某項資產(chǎn)就申請資金購買的模式，要首先在其他部門中間詢問有無暫時閑置的同類資產(chǎn)。使得閑置的資產(chǎn)在一個嶄新的崗位上煥發(fā)了活力。既避免了資產(chǎn)在閑置過程中的無形損耗，又可以為其他亟需資產(chǎn)的行政事業(yè)單位更好履行職能提供了技術(shù)和物質(zhì)支持，實現(xiàn)精細化管理。

（三）以業(yè)績評價作為約束

既然在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)問題的背后隱藏著權(quán)責不對等以及責任追究乏力的原因，要從源頭上強化對資產(chǎn)的監(jiān)管，則引入績效考核制度勢在必行。對于在資產(chǎn)管理中嚴格執(zhí)行規(guī)范的部門要給予適當獎勵，例如在年終綜合評價時以一定比例計入總分讓其得到體現(xiàn)。對于不重視資產(chǎn)管理、工作懈怠的單位要及時作出警告，加大對相關(guān)領(lǐng)導和個人的責任追究，以大幅增長的違法成本讓其自覺放棄和杜絕鋌而走險謀取私利的行為。從長期來看賞罰分明的績效考核制度的引入會為資產(chǎn)管理注入新的活力。

（四）以人才隊伍作為支撐

長期以來，參與資產(chǎn)清查的人員是臨時由行政事業(yè)單位從財務部門抽調(diào)的，一方面無法保證人人都具備高水平的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，另一方面由于他們還要受到原各自工作崗位任務的影響，時間和精力十分有限，這也在客觀上制約了清查工作的全面性和徹底性。要建設(shè)一支專職負責的資產(chǎn)管理人才隊伍，嚴格選拔標準，完善后續(xù)教育，與財務部門既相互獨立又彼此協(xié)調(diào)合作，在具備扎實的專業(yè)知識技術(shù)素養(yǎng)的同時更要具備誠信可靠的職業(yè)道德修養(yǎng)。如此就能最大限度上減少外界因素的不必要影響和干擾，達到勝任資產(chǎn)清查工作所必需的深度和廣度。

（五）以信息化平臺作為工具

我國的資產(chǎn)管理系統(tǒng)已經(jīng)在行政事業(yè)單位中得到應用，但是在實時性和接口通用性方面還有提高空間。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)流動雖然沒有企業(yè)中資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)速度快，但隨著時間的推移，其資產(chǎn)的變動情況從縱向角度來看與之前相比也有所加快。這就要求我們不能僅僅定期知曉資產(chǎn)的存量，更要掌握在相對較短時限里資產(chǎn)的變動情況。要建立資產(chǎn)管理信息化平臺，對資產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量、運行質(zhì)量等情況進行實時的監(jiān)測。通過收集動態(tài)管理數(shù)據(jù)來指導資產(chǎn)管理工作。同時應在管理信息化平臺中集成資產(chǎn)管理與財務管理兩大模塊，凸顯出在財務管理指導下的合理決策所帶來的效益和作用，讓資產(chǎn)管理水平不斷邁向新臺階。

四、結(jié)語

縱然現(xiàn)在的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理狀況還有一些不盡如人意的地方，但我國為此而做出的積極改革和努力有目共睹。從“審計風暴”到“打虎拍蠅”以及新實施的財務規(guī)則，都使資產(chǎn)管理問題得到了極大的改觀。只要我們繼續(xù)以預算管理作為指導，以調(diào)劑協(xié)同機制作為路徑，以業(yè)績評價作為約束，以人才隊伍作為支撐，以信息化平臺作為工具，就一定可以兼顧好資產(chǎn)的安全性和效益性，使我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平得到穩(wěn)步提升。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學研究生學院）

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