CDD管理模式對重慶扶貧開發(fā)的啟示

曾佳鑫 余舒婷

摘要：目前世行貸款扶貧第五期項目已實施近4年，其中的CDD項目管理模式通過將扶貧資源的管理權和控制權交給農民，引導農民積極參與，實現(xiàn)了從“為民做主”到“由民做主”的過渡，在試點村取得了良好的成效。本文從國內傳統(tǒng)扶貧資金模式現(xiàn)狀分析入手，通過搜集并整理CDD項目的經驗以及存在的問題，以期為國內扶貧資金管理提供一些啟示。

關鍵詞：扶貧；重慶；現(xiàn)狀分析；建議

2010年8月，世界銀行貸款扶貧第五期項目正式簽約，該項目涉及重慶、陜西、河南三省市，總建設資金為1億美元，重慶獲2400萬美元。項目包括社區(qū)主導型發(fā)展（CDD）、社區(qū)基礎設施（CDF）及機構能力強化等建設內容，其中，CDD分項目所占貸款比例最高，實施內容最多。目前，扶貧第五期項目已基本實施完畢，其中的CDD項目管理模式通過將扶貧資源的管理權和控制權交給農民，引導農民積極參與，實現(xiàn)了從“為民做主”到“由民做主”的過渡，在試點村取得了良好的成效。

一、CDD管理模式與國內扶貧管理模式的比較

（一）概念比較。國內扶貧管理模式，是業(yè)務細分概念。扶貧資金主要用于貧困群眾改善基本生活、提升脫貧能力、發(fā)展致富產業(yè)等方面。這種扶貧模式，是按照業(yè)務分類細化形成的，方向明確、程序簡便、時間快捷，對于改變我國貧困地區(qū)落后面貌起到了重要作用。CDD（Community Driven Development）管理模式，即社區(qū)主導型發(fā)展模式，是區(qū)域化概念。它是世界銀行在20世紀90年代初提出的一種新發(fā)展模式，倡導以人為本，將貧困人口看作是發(fā)展過程中的主體和合作伙伴。主要支持對象是農村公路、電力、學校、衛(wèi)生、飲水等基礎設施建設。同時，也支持農民的能力建設。在投入資金扶貧的同時，CDD項目更重視農民參與項目建設的過程，充分賦予村民自主決策、自主管理的權利，進而提高其可持續(xù)發(fā)展的能力與素質。也就是說，CDD管理模式的長遠目標，在于農民自主發(fā)展能力的提升。

（二）主要區(qū)別。

1.主導主體不同。國內扶貧項目申報和審批過程更多的是由政府部門主導和安排，農民發(fā)言權不夠，參與程度不高，很多項目的選取和申報沒有完全體現(xiàn)貧困群眾的真正意愿；而CDD項目是將社區(qū)和貧困人口作為目標群體和受益對象，將資源決策權、使用權和控制權交給社區(qū)，由農民決定實施什么項目、由誰來實施。同時，由農民掌握、控制和管理項目資金的使用，依靠農民推動社區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)農民的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務。

2.對農民的自主能力培養(yǎng)不同。國內模式下農民能力提高較慢，特別是自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督能力不足；而CDD管理模式著重培養(yǎng)和支持農民的自主、自管、自享能力。比如農業(yè)實用技術培訓，務工技能培訓，資金、項目管理培訓，基礎設施維護技能培訓，農民技術人員培訓，參與式規(guī)劃，社區(qū)宣傳發(fā)動，以及農戶需要的其他培訓等，農民能力提升較快。

3.支持重點不同。國內扶貧模式受體制和資金投入的限制，資金主要投入生產性領域，能夠用于農村公共服務設施和發(fā)展的有限，財政扶貧資金“四兩撥千斤” 的作用發(fā)揮不夠；而CDD管理模式的主要支持對象是農村公路、電力、學校、衛(wèi)生、飲水等基礎設施建設，主要提供公共產品，能有效發(fā)揮農村基礎設施建設的帶動作用。

4.目標關注點不同。國內模式中缺乏有效的監(jiān)督檢查，在下達資金預算指標后，項目單位就如同吃了定心丸，更多關注項目實施進度和影響力，對實施項目績效關注不夠；而CDD管理模式要求項目專用賬戶設在村一級，資金撥付到村，且由農民民主選舉管理人員進行管理。同時，還對資金的使用進行公示，并成立專門的社區(qū)監(jiān)督小組全程監(jiān)督，隨時檢查資金使用情況，實施質量和效果能得到有效保證。

二、重慶的CDD項目運行情況

（一）重慶市CDD項目運行整體概況。從2010年10月起，重慶市開始利用世行貸款2400萬美元實施世行五期項目，項目主要運用CDD管理模式，在萬州區(qū)、黔江區(qū)、涪陵區(qū)、酉陽縣、云陽縣5個區(qū)縣（自治縣）27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的54個村開展小規(guī)?；A設施建設和公共服務、農村社區(qū)發(fā)展基金以及社區(qū)資源管理和環(huán)境改善等活動，覆蓋人口12.1萬人。項目投資總額為人民幣20738.67萬元，截至2014年12月31日，全市累計完成項目投資人民幣18620.39萬元，項目投資完成率達到89.8%。其中，CDD項目累計完成投資16284.55萬元，項目投資完成率達到95.1%。累計實施CDD項目761個，共修建村級道路441條、總長2761.4公里；硬化人行便道116條，總長239.4公里；修建了便民橋12座，人畜飲水池151口，山坪塘72口；另外，還修建了13座村級文化活動中心。重慶市CDD項目運行以來，取得了顯著成效。

1.群眾生產生活條件得到有效改善。通過4年多的項目實施，項目村基礎設施建設嚴重落后的面貌得到較大改變，項目村民出行難、飲水難、灌溉難等亟待解決的問題得到較好解決，項目村民的生產生活條件得到有效改善，為全面建設小康社會和引導項目村民脫貧致富奠定了良好的基礎。

2.農民主人翁意識得到顯著增強。由于農民有了對扶貧資金的決定權和處置權，使他們對項目有了強烈的擁有感，參與項目的積極性、主動性得到了極大發(fā)揮。以往在扶貧開發(fā)工作中，是讓農民獲得項目，而在CDD管理模式下，則是讓農民擁有項目。這種擁有不僅僅是農民對項目真摯的情感、全心的投入，還包含了他們在實際操作中迸發(fā)的創(chuàng)造性，以及因自我成長而閃爍在其間的智慧光芒。目前重慶市項目村民對世行五期扶貧項目的知曉率、參與率均達到了95%以上。對于這些能切實改善生產生活條件的項目，項目村民投注了自己真切而淳樸的感情。

3.項目村資金管理效益及能力得到提升。通過討論、競爭、表決等程序，由農民決定項目資金的具體用途，能把稀缺的扶貧資源更精準地使用在群眾最迫切、最急需要解決的困難上，充分體現(xiàn)“雪中送炭”的效果。同時，農民自己決策的事情，會最大限度地考慮節(jié)約成本，在解決項目糾紛、處理土地補償、投工投勞等方面積極配合，發(fā)揮扶貧資金的最大效益。

4.干群關系更加和諧融洽。項目的規(guī)劃、實施、管理都由農民自己做主，極大地調動了農民參與的積極性，社區(qū)民主得到充分發(fā)揚，社區(qū)民意得到充分體現(xiàn)，社區(qū)民愿得到較大程度上的實現(xiàn)。由社區(qū)主導實施項目，為農民提供了交流和溝通的平臺，促進了農民之間的團結互助，減少了鄰里糾紛。

（二）世行扶貧第五期項目典型案例。萬州區(qū)走馬鎮(zhèn)馬安村7組位于走馬鎮(zhèn)西南部，全組264人，其中209人住在山上，所有耕地也都在山上，交通條件十分惡劣，與外界連接的就只有位于陡峭山脊的羊腸小道，村民們過著上山不易、下山更難、與世隔絕的日子。二十多年來，村民一直盼望修通一條通往山外的路，但由于工程量大、受益人口不多、經濟效益不明顯，一直未能提上議程，修路對于馬安7組人來說成了一個夢。2011年通過宣傳發(fā)動和競爭選村，馬安7組人獲得了世行貸款的先導資金155萬元人民幣，用于修建一條通過村外的路。由于地勢多山地懸崖，勘測和施工都非常困難，為了節(jié)約時間和資金成本，村民們紛紛籌謀劃策，主動投工投勞，甚至讓出自己的自留山自留地。在一處最危險也是最關鍵的懸崖路段，項目修建了最高為9米，長30米，寬5米的石堡坎。經過兩年的努力，這個“世外桃源”的小村莊終于結束了與世隔絕的生活，最終天塹變通途，結束了幾輩人肩挑背馱的歷史。通往外界的路修通后，群眾感慨地說：“一條小康路，百年鄉(xiāng)夢圓，感謝CDD項目讓我們村的群眾獲得了實惠?！?/p>

三、運行中存在的問題

（一）國內配套資金落實不及時或不足。按照世界銀行項目管理要求，世行貸款與地方配套資金配比為1∶1。通常情況下，省級配套資金能夠及時足額到位，但地市級配套資金到位情況卻并不理想，配套資金的缺口在一定程度上影響了項目實施的進度和質量。

（二）在一定程度上存在匯率風險。世界銀行貸款項目的協(xié)議幣種為美元，即以美元支付并作為記賬本位幣，項目完成后以美元向世界銀行還款，匯率風險由項目實際借款人承擔。實際操作中，各項目省市先行墊付資金實施項目，在子項目驗收合格后，再向世界銀行以美元申請回補資金。由于世行貸款項目貸款年限通常在20—30年，項目在一定程度上受到美元兌人民幣匯率波動影響，存在一定的外匯風險。

（三）項目籌備期限較長、管理成本較高。與國內項目不同的是，世行貸款項目在項目籌備上花費的時間較長、環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁瑣，從籌備到項目簽約要經歷預鑒別—鑒別—預評估—評估等階段，通常需要3—4年時間。以世行五期項目為例，該項目從2007年開始籌備申報項目，2010年8月項目成功簽約，2013年才開始大量提款報賬。另外，世界銀行特別重視項目監(jiān)管，在五年項目在建期間，世界銀行的項目管理團隊每半年對項目進行一次實地督導。這些管理方式都在一定程度上增加了項目管理成本，加重了項目實施地的運行負擔。

四、建議

（一）以片區(qū)規(guī)劃為基礎，制定五年以上滾動發(fā)展計劃，著眼于為農村發(fā)展提供示范經驗。由于扶貧工作是一項長期艱巨的任務，建議以不低于五年為一個建設周期，以自然稟賦、種養(yǎng)習慣為客觀因素，以生態(tài)片區(qū)規(guī)劃為基礎，選擇試點項目區(qū)縣、項目村，制定五年以上發(fā)展規(guī)劃和資金方案，經過財政評審和經濟社會、環(huán)境影響評估后推進實施。在項目實施中期，可根據(jù)進度等實際情況，進行一次中期調整，以便項目實施更切合實際情況。

（二）以完善制度為抓手，讓制度管理資金、運行項目、明確責任。建立項目決策權、實施權、資源控制權、管理權和監(jiān)督權“五權一體”的管理制度，同時引入項目競爭機制，提高農民的積極性，尊重農民的意愿。通過創(chuàng)新財政扶貧投入機制，在確保扶貧資金全額配套的基礎上，加大扶貧投入整合力度。明確各方管理職責和權限，加強資金監(jiān)督和績效考評。

（三）強調發(fā)揮農民主體作用，以提高農民自我發(fā)展能力為根本，以注重提高農民組織化程度為載體，關注整個產業(yè)鏈的形成和發(fā)展。建議吸取CDD管理模式中的亮點，即：將項目的決策權交給農民，使農民成為扶貧項目實施的主體，通過讓農民廣泛參與，提高農民綜合能力。同時，還可在項目設計中安排足額專門的培訓資金，著重加強對社區(qū)和農民的能力建設。通過項目建設，在當?shù)剞r民中培養(yǎng)一批具有帶頭性、高素質的項目運營帶頭人，再通過項目運營帶頭人的宣傳、培訓、協(xié)調、支持和監(jiān)督，盡快幫助農民掌握致富技能，提高農民的能力素質。

（四）以整合資源為手段，鼓勵公私企業(yè)、產業(yè)發(fā)展專家等積極參與到農村發(fā)展中來。重慶既是大城市、也是大農村，僅靠財政資金，難以滿足廣大農村的建設需求。建議借鑒世行貸款項目中貸款資金與地方配套資金1∶1的配比模式，鼓勵民營資本、產業(yè)引導資金等社會資本投入農村建設，變散錢為整錢。同時，可借鑒國際金融組織聘請專家團隊支持項目建設的做法，聘請產業(yè)發(fā)展專家等知識團隊，為農村發(fā)展出謀劃策。

（五）以服務型政府為主旨，明確基層政府的角色定位。在新模式下，基層政府的角色應從原來的給錢、要求老百姓做項目，轉變?yōu)樘胬习傩諈f(xié)調、為老百姓服務，扮演好支持、服務、技術支撐的角色。歸納起來，也就是成為“三位”政府，即到位、不缺位、不越位。到位就是基層政府不能因資金直接撥入村而不管不問；不缺位就是明確基層政府對項目的指導、協(xié)調、服務和監(jiān)督職責，不能缺位；不越位就是基層政府需轉變思維，不能要求村里必須做什么，應該怎么做，而是對于村里做得不好、不符合要求、規(guī)劃的，可以指導、建議。

（六）以信息公開透明為原則，強調全過程的公正、公開、公平。公開透明的項目信息傳播、投訴機制，能夠增強政府、建設方與農民之間的信任度，再加上項目信息與農民自身利益密切相關，能夠充分調動農民對項目運行監(jiān)督的積極性，從制度層面、操作層面防止了腐敗行為的發(fā)生。建議在項目申報、選取、實施等階段，對項目管理、財務管理等情況進行全過程公示，保證項目的公正、公開、公平。

參考文獻：

1. 財政部、國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦關于印發(fā)《財政專項扶貧資金管理辦法》的通知（財農〔2011〕412號）

2.關于印發(fā)《重慶市財政專項扶貧資金管理實施辦法》的通知（渝財農〔2012〕477號）

（作者單位：重慶市財政局）

責任編輯：洪峰