公用事業(yè)單位公司化改革中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系分析

摘要：我國目前關(guān)于公用事業(yè)的界定以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界，規(guī)劃紅線以外的部分屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)經(jīng)費由財政負擔；規(guī)劃紅線以內(nèi)的部分則屬于業(yè)主共有，建設(shè)經(jīng)費自籌，管理和維護費用自己負擔。在公用事業(yè)公司化改革中，政府通過特許經(jīng)營合同授權(quán)專業(yè)經(jīng)營單位提供具有經(jīng)營性或可以市場化的商品或服務(wù)，但具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施的供給義務(wù)不能移轉(zhuǎn)。物業(yè)小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是公眾社會權(quán)實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于公共服務(wù)范疇，其建設(shè)費應(yīng)當統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，與城市基礎(chǔ)設(shè)施相銜接，政府是產(chǎn)權(quán)人，是管理與維護的最終責任承擔者。經(jīng)營單位與用戶僅為民事契約關(guān)系，政府公共服務(wù)應(yīng)到達具體用戶，由此，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)籌收費、統(tǒng)一管理”的公用事業(yè)經(jīng)營、管理體系。

關(guān)鍵詞：物業(yè)小區(qū)；城市基礎(chǔ)設(shè)施；公用事業(yè)；特許經(jīng)營合同；產(chǎn)權(quán)關(guān)系

一、 問題的提出

城市公用事業(yè)是城市生產(chǎn)經(jīng)營、居民日常生活不可缺少、城市生存與發(fā)展的基本條件。在經(jīng)濟學中，公用事業(yè)一般指通過公共基礎(chǔ)設(shè)施向社會公眾或公眾的一部分提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)。2005年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中指出，公用事業(yè)主要包括城市供電、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、城市道路和交通、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理、城市綠化等。

根據(jù)我國目前法律規(guī)定與實踐操作，公用事業(yè)的界定以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界，規(guī)劃紅線以外的部分屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)經(jīng)費由財政負擔；規(guī)劃紅線以內(nèi)的部分則屬于業(yè)主共有，建設(shè)經(jīng)費自籌，管理和維護費用自己負擔。以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界區(qū)分公用事業(yè)服務(wù)的范圍，導致物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清，責任不明的困境。對于專業(yè)經(jīng)營設(shè)施的管理和維護責任及其費用的承擔在用戶、專業(yè)經(jīng)營單位之間相互推諉，似乎無人關(guān)注政府公共服務(wù)的內(nèi)涵及其責任外延的邊界問題。由此，政府淡出了公共服務(wù)的范疇，也逃離了為公眾提供基本公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備的責任，以至各私主體之間利益關(guān)系難以得到妥善的解決，民眾叫苦不迭，專業(yè)經(jīng)營單位也不堪重負。實踐操作也缺乏合法依據(jù)及正當性基礎(chǔ)，不利于法律的實施以及糾紛和矛盾的解決，難以產(chǎn)生好的經(jīng)濟效益。物業(yè)小區(qū)內(nèi)的專業(yè)經(jīng)營設(shè)施是否屬于公用事業(yè)的服務(wù)范疇，在公用事業(yè)單位的公司化改革中，政府責任如何界分，是解決問題的核心所在。

二、 公用事業(yè)單位公司化改革中的實踐困境

2016年4月9日，針對供水、供電、供氣等公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為突出問題，國家工商總局宣布在全國范圍內(nèi)開展為期7個月的專項執(zhí)法行動。整治重點之一即水電氣企業(yè)對新建住宅樓住戶強制收取入戶費，否則不予供水電氣的問題。

1. 經(jīng)費來源的不合理性。關(guān)于經(jīng)費來源，實踐中存在兩種方式：（1）由經(jīng)營單位統(tǒng)一收取建設(shè)費，實踐中大多采取這種方式，如河北省。有些地方明確規(guī)定經(jīng)營單位在收取建設(shè)費后，不得向用戶收取除電費以外的任何其他費用。（2）將物業(yè)小區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的建設(shè)費，統(tǒng)一并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費（含綜合開發(fā)費）。但采取這種方式的地方性規(guī)范屈指可數(shù)，典型如山東省。

實踐中，在城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費之外，單獨收取建設(shè)經(jīng)費，等同于建設(shè)經(jīng)費直接由用戶承擔。由用戶直接承擔物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)費或入網(wǎng)費，由專業(yè)經(jīng)營單位為用戶提供商品或服務(wù)，看似僅發(fā)生在生產(chǎn)者與消費者之間關(guān)系，似乎有一定道理，實則有一定迷惑性。首先，由直接用戶承擔專業(yè)經(jīng)營設(shè)施的建設(shè)費，無外乎消費者買菜還要自己帶桿秤，不符合交易習慣；其次，容易造成重復繳費的現(xiàn)象。在物業(yè)小區(qū)項目的建造過程中，開發(fā)建設(shè)單位不僅需要繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，而且需要繳納所謂的建設(shè)項目范圍內(nèi)的專業(yè)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)費。然而，實踐中一般認為，安裝費指管道主干管網(wǎng)至各住宅用戶進戶之間的所有安裝、材料費。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費則用于建設(shè)項目以外的城市公共配套設(shè)施，包括城市給水、排水、供電、氣、公共道路與交通、環(huán)境衛(wèi)生、綠化等項目的建設(shè)、維護。由此可以看出，由供應(yīng)點至建設(shè)項目以外的部分屬于重復收費的范疇。

若將建設(shè)資金并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費則屬集資性收費或行政事業(yè)性收費（政府非稅收入），承擔建設(shè)經(jīng)營的直接責任人為政府，由此打破了物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線的界限，實現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一管理。

物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)費本應(yīng)由政府承擔，還是應(yīng)由專業(yè)經(jīng)營單位或者用戶承擔？在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府的公共服務(wù)職能如何體現(xiàn)，至今還是懸而未決的問題。

2. 產(chǎn)權(quán)界定與無償移交正當性基礎(chǔ)的缺乏。關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)移交問題，實踐中對新建住宅與已建成住宅進行區(qū)分處理：新建物業(yè)小區(qū)內(nèi)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施歸專業(yè)經(jīng)營單位所有；對于已建成住宅設(shè)施設(shè)備則在自愿的基礎(chǔ)上由業(yè)主決定是否移交，如山東省的做法。實踐中的產(chǎn)權(quán)主體要么為業(yè)主，要么為專業(yè)經(jīng)營單位。

以上兩種處理方式都會帶來一定的問題。若原始產(chǎn)權(quán)人是業(yè)主，建成后無償移交給專業(yè)經(jīng)營單位道理何在呢？自愿性產(chǎn)權(quán)移交看似建立在平等自愿的基礎(chǔ)上，實則不合理。若不移交產(chǎn)權(quán)，業(yè)主作為產(chǎn)權(quán)人難以承擔具有專業(yè)技術(shù)性的維護和管理責任。另外，若產(chǎn)權(quán)人為業(yè)主，在經(jīng)營單位為鄰近小區(qū)接入管道時，勢必須要經(jīng)過原用戶的同意，否則會造成物業(yè)小區(qū)間重復繳納建設(shè)費或者重復鋪設(shè)管網(wǎng)的不經(jīng)濟行為，這也為經(jīng)營單位的后續(xù)經(jīng)營帶來諸多難題。若產(chǎn)權(quán)歸專業(yè)經(jīng)營單位所有，不僅用戶單獨繳納的建設(shè)費被界定為專業(yè)經(jīng)營單位的經(jīng)營性收入，且專業(yè)經(jīng)營設(shè)施也成為經(jīng)營單位的固定資產(chǎn)，導致固定資產(chǎn)會計入賬或者經(jīng)營性收入的納稅問題，容易造成會計信號失真或年度利潤嚴重不均的情況。

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建造費用來源于政府財稅收入或者非稅收入（財政性收費），財政收入取之于民，用之于民，產(chǎn)權(quán)人為政府，為何，同樣的經(jīng)費來源，針對物業(yè)小區(qū)集資共建的專業(yè)經(jīng)營設(shè)施的產(chǎn)權(quán)人反而變成業(yè)主或者專業(yè)經(jīng)營單位所有了呢？若說物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)的設(shè)施設(shè)備具有私人性，將其劃入公共服務(wù)的范疇容易造成不公平，試問，難道社會中還有哪部分公眾不食人間煙火，不用水、電、氣等？難道還有哪些公眾不居住在某個物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)？社會公眾利益均沾，所有人都必須的基本生活條件和設(shè)施不屬于公共服務(wù)的范疇，還有哪些是真正公共服務(wù)的事項呢？

3. 管護責任厘正的迫切性。管護責任與產(chǎn)權(quán)歸屬有一定的關(guān)聯(lián)性，一般情形下由產(chǎn)權(quán)人承擔。因此，實踐中普遍規(guī)定，產(chǎn)權(quán)移交后由專業(yè)經(jīng)營單位承擔管護責任，若選擇不移交則由建設(shè)單位或者業(yè)主承擔管護責任。關(guān)于經(jīng)營單位管護責任的范圍，也存在兩種情況：（1）以物業(yè)小區(qū)為界。供水企業(yè)只是管到街坊小區(qū)的“總水管”，物業(yè)小區(qū)供水設(shè)施的“水龍頭”則是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理，即小區(qū)規(guī)劃紅線內(nèi)的公用設(shè)施不屬于經(jīng)營單位的管護范圍，如河北省的做法；（2）以分戶計量表為界。物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線內(nèi)至分戶計量表前或至分戶計量表（包括計量表）均屬于經(jīng)營單位的管護范疇，如前文所述之重慶、鄭州等，這也是實踐中的主要做法。

如前所述，將經(jīng)營單位的管護責任根據(jù)物業(yè)小區(qū)的規(guī)劃紅線予以界分的做法缺乏合理性和說服力。專業(yè)經(jīng)營單位應(yīng)負擔其經(jīng)營范圍內(nèi)所有設(shè)施設(shè)備的管理與維護責任，因其具有專業(yè)性和管理能力，這與目前的法律規(guī)定具有一致性。然而，需要說明是，經(jīng)營單位的管護責任與該責任費用的承擔不是同一個問題。筆者認為，經(jīng)營單位的管護責任及其費用承擔取決于其與政府之間的權(quán)責界分。

經(jīng)費來源決定了產(chǎn)權(quán)歸屬，產(chǎn)權(quán)歸屬直接影響管護責任及其費用的承擔，核心是政府、專業(yè)經(jīng)營單位、公眾三者之間的權(quán)責分配關(guān)系，其中蘊含更深層次的社會原因與邏輯推演。

三、 公用事業(yè)單位公司化改革中產(chǎn)權(quán)界定的依據(jù)及其正當性基礎(chǔ)

政府公用事業(yè)的服務(wù)范圍，不應(yīng)以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界“一分為二”，物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施與公民的基本生活密不可分，是公民社會權(quán)實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于城市基本設(shè)施，應(yīng)納入政府公用事業(yè)的范疇。因此，在公用事業(yè)單位的公司化改革政府、企業(yè)、公眾三者關(guān)系的厘正是公用事業(yè)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的核心和基礎(chǔ)。

1. 政府責任與公民社會權(quán)的實現(xiàn)。政府責任起源于亞里士多德關(guān)于城邦的理論。該理論認為，人們組建城邦的目的就是希望城邦能夠使個人獲得更加美好的生活。判斷政府是否為善的政府，其衡量標準即能否維護公共利益或最大限度的提供公共服務(wù)。為社會公眾或公眾中的一部分提供最基本的公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項重要責任。

政府與公民之間的法律關(guān)系，主要體現(xiàn)為政府的公共服務(wù)義務(wù)與公民社會權(quán)的實現(xiàn)。國家或政府是公民社會權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)主體，政府可通過公共管理權(quán)保障社會公眾獲得最基本的生活和生存保障。獲得不間斷高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)是公民社會權(quán)的一部分。提供公共服務(wù)，是政府的基本職能。公共服務(wù)或稱公用事業(yè)的目的在于滿足社會公眾普遍的利益需求，即為社會公眾提供每天生活所必需的產(chǎn)品和服務(wù)，并且能夠達到每個生活在該組織中的個人。在住房商品化及成片開發(fā)的市場環(huán)境下，每位社會成員均需生活在特定的物業(yè)小區(qū)，且對專業(yè)經(jīng)營設(shè)施的使用不會因個體需求的不同產(chǎn)生消費總量上的差別，這也是公共服務(wù)公共性的體現(xiàn)。且專業(yè)經(jīng)營設(shè)施并不會因在物業(yè)小區(qū)內(nèi)還是在物業(yè)小區(qū)外有任何差別，將物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施并入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，等同于政府的服務(wù)可以直接抵達具體用戶，也就是每一個具體用戶構(gòu)成了不特定的社會公眾，實現(xiàn)政府服務(wù)社會公眾的目的。因此，劃分政府公共服務(wù)的范疇，不應(yīng)根據(jù)區(qū)域，將每個物業(yè)小區(qū)獨立區(qū)分，以此界定“公”與“私”的范疇。政府公共服務(wù)應(yīng)直接抵達最終的具體用戶，而不是物業(yè)小區(qū)的規(guī)劃紅線。

物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施屬于政府公共服務(wù)的范疇，不等同于業(yè)主完全無需繳納任何費用。政府的財政收入取之于民，在政府無法完全供給的范圍內(nèi)可向社會公眾籌集，只要在公共服務(wù)的范疇內(nèi)，無論物業(yè)小區(qū)內(nèi)外均可統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，由開發(fā)商統(tǒng)一繳納，而且該費用屬于一次性支付，不僅包含建設(shè)費，而且包含后續(xù)的維護、更新費用。因此建造的設(shè)施設(shè)備形成國有資產(chǎn)中的固定資產(chǎn)，應(yīng)為全民所有，而全民的合法代表僅得為政府，政府是所有具有公益性的設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)人。由此，即可解決物業(yè)小區(qū)之間管道的連接和共用問題，專業(yè)經(jīng)營單位也不必因固定資產(chǎn)增加承擔額外的稅費等問題。

因此，政府與公眾之間的權(quán)利界分，不應(yīng)以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為標準，應(yīng)當以分戶計量裝置（包括分戶計量表）或者入戶端口為分割點，以外的部分屬于政府公共服務(wù)的供給范圍，入戶以內(nèi)部分則屬于私人設(shè)施，理應(yīng)由用戶承擔其安裝和維護成本。

2. 政府與專業(yè)經(jīng)營單位的關(guān)系厘正。公共服務(wù)具有天然的自然壟斷性，因此，無法完全交由市場競爭來供給，但若完全由政府提供，難免帶來行業(yè)上的壟斷或者低效率。由此，現(xiàn)代社會出現(xiàn)了一種新的經(jīng)營模式，即通過特許經(jīng)營合同，允許民營企業(yè)以特許經(jīng)營權(quán)的方式提供商品的生產(chǎn)或服務(wù)的供給。政府通過公私合作轉(zhuǎn)包部分公共商品或者服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)，通過民營資本的參與提高經(jīng)營效率。然而，政府可以轉(zhuǎn)包或者授權(quán)民營企業(yè)提供的僅限于可以市場化的商品或服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)部分，即具有可經(jīng)營性、市場營利性、對價關(guān)系的部分，由此，排除了專業(yè)經(jīng)營設(shè)施本身的供給、管理、維護責任的轉(zhuǎn)包問題。同時，政府作為公共服務(wù)的最終擔保者，對專業(yè)經(jīng)營單位負有管理、指導、監(jiān)督責任，保障公共商品或服務(wù)供給的連續(xù)性。

通過特許經(jīng)營合同，政府與企業(yè)之間即存在授權(quán)委托關(guān)系，也存在管理與被管理的關(guān)系。在物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)公共設(shè)施并歸政府所有的前提下，特許經(jīng)營單位無需負擔專業(yè)經(jīng)營設(shè)施的建設(shè)和維護成本，并可獲得特許經(jīng)營期間的使用權(quán)，并支付相應(yīng)的使用費。僅此而言，政府與專業(yè)經(jīng)營單位之間類似于經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的租賃關(guān)系，政府是專業(yè)經(jīng)營設(shè)施管理和維護最終的責任承擔者。換言之，經(jīng)營單位在承擔了管理與維護責任后，可以向政府追償。

3. 企業(yè)與公民之間的法律關(guān)系分析。專業(yè)經(jīng)營單位通過特許經(jīng)營合同獲得部分公共事項的經(jīng)營權(quán)，作為商品或者服務(wù)的直接提供者與具體用戶之間是平等主體之間的商品消費或者服務(wù)提供關(guān)系，屬于非典型性合同。因該合同類型以消費或者移轉(zhuǎn)商品所有權(quán)為目的，實踐中，可類推適用關(guān)于買賣合同的規(guī)定。與一般民事合同不同的是，公用事業(yè)經(jīng)營單位在公用事業(yè)公益性原則的基礎(chǔ)上，負有強制締約義務(wù)，并且需要受到政府的價格管制。

基于專業(yè)經(jīng)營單位與具體用戶之間的供應(yīng)合同關(guān)系，根據(jù)合同相對性原則，專業(yè)經(jīng)營單位對專業(yè)經(jīng)營設(shè)施具有管理和維護的責任，這是其提供商品服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提。因此，經(jīng)營單位根據(jù)供應(yīng)合同應(yīng)向具體用戶負責，是用戶接受商品服務(wù)的直接責任人，政府則是最終的責任承擔者。

四、 結(jié)語

公用事業(yè)單位公司化改革過程中，政府經(jīng)與市場合作，通過特許經(jīng)營合同轉(zhuǎn)移部分商品或者服務(wù)的直接供給途徑，從而減輕政府責任，提高政府服務(wù)社會的效率。但在公司化改革的過程中，政府對于公民的基本公共服務(wù)職能永遠無法脫離。具有經(jīng)營性的事務(wù)可通過特許經(jīng)營合同授權(quán)專業(yè)經(jīng)營單位參與，實現(xiàn)市場化。具有公益性的事務(wù)，如專業(yè)經(jīng)營設(shè)施的建設(shè)和維護的最終責任僅得由政府承擔。因此，在公共服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)方面，政府公共服務(wù)應(yīng)到達具體用戶，而非以規(guī)劃紅線為界僅到達物業(yè)小區(qū)，物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施也不應(yīng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施分割管理，應(yīng)將其統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費由開發(fā)商統(tǒng)一繳納，因而建設(shè)的專業(yè)經(jīng)營設(shè)施形成國有資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)人為代表全民利益的政府。專業(yè)經(jīng)營單位通過特許經(jīng)營合同獲得經(jīng)營權(quán)，并接受政府的指導、管理和監(jiān)督，保障社會公共利益的最終實現(xiàn)。專業(yè)經(jīng)營單位與具體用戶之間是平等主體之間基于商品或者服務(wù)供應(yīng)合同中的對價關(guān)系，具體用戶僅需承擔與其具體消費數(shù)量相應(yīng)的價金。根據(jù)以上的邏輯分析，在各方主體之間邏輯關(guān)系厘正的基礎(chǔ)上，各方的權(quán)責自然明晰?？偠灾卜?wù)設(shè)施的界分應(yīng)根據(jù)公民的生活需求，即公民社會權(quán)的實現(xiàn)為標準進行區(qū)分，不能在公司化改革的過程中，混淆了政府、專業(yè)經(jīng)營單位、公民三者之間的權(quán)責關(guān)系。無論是物業(yè)小區(qū)外還是物業(yè)小區(qū)內(nèi)，居民普遍需求的公共設(shè)施設(shè)備的供給與維護屬于政府公共服務(wù)的范疇。

國家六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》已于2015年6月正式實施，我國新一輪公用事業(yè)改革立法的熱潮即將來臨。建議國家統(tǒng)一立法，將物業(yè)小區(qū)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)籌收費、統(tǒng)一管理”的公用事業(yè)經(jīng)營、管理體系。

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基金項目：中國博士后科學基金第59批面上資助項目；2016年國家社科基金青年項目（項目號：16FX064）；2015年上海市教委科研創(chuàng)新項目（項目號：15ZS059）；2013年上海高校青年教師培養(yǎng)資助計劃項目、2012年華東政法大學科研創(chuàng)新項目（項目號：12HZK014）；2015年華東政法大學社會管理綜合治理研究院項目。

作者簡介：劉競元（1983-），女，漢族，河南省永城市人，中國社會科學院法學研究所博士后，華東政法大學法學博士，華東政法大學法律學院助理研究員、碩士生導師，研究方向為民商法。

收稿日期：2016-08-22。