關(guān)于PPP模式下項(xiàng)目前期工作若干重要環(huán)節(jié)分析

彭永富

[摘 要]隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，目前傳統(tǒng)的公用事業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)無(wú)法滿足國(guó)家快速發(fā)展的需求，公用事業(yè)的發(fā)展需要較多資金投入，如果光靠財(cái)政支出，是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，改革現(xiàn)有公用事業(yè)投資、融資模式，才能夠推動(dòng)我國(guó)公用事業(yè)的積極發(fā)展。近些年來(lái)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，其在推動(dòng)公用事業(yè)發(fā)展中起到了重要的作用。PPP模式是指私營(yíng)經(jīng)濟(jì)與政府部門合作，從而共同推出公共服務(wù)或產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)多方利益共存，同時(shí)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的一種模式。因此，文章主要針對(duì)PPP模式下項(xiàng)目前期工作展開(kāi)討論。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；私營(yíng)經(jīng)濟(jì)；公用事業(yè)

中圖分類號(hào)：TM475 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）26-0263-01

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，人們認(rèn)為推動(dòng)公用事業(yè)發(fā)展的主體應(yīng)當(dāng)是政府，政府應(yīng)當(dāng)全面負(fù)責(zé)公用事業(yè)的投資、建設(shè)以及維護(hù)。但是由于公用事業(yè)具有投資周期長(zhǎng)、收益小且開(kāi)支大的特點(diǎn)，政府財(cái)力已越來(lái)越難以負(fù)擔(dān)，而私人企業(yè)認(rèn)為投資公用事業(yè)無(wú)法得到較好的回報(bào)，甚至可能損害企業(yè)利益，參與積極性不高。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國(guó)家積極推廣政府和社會(huì)資本合作PPP模式，出臺(tái)了一系列的政策和文件，PPP模式也已成為實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)新的重要渠道。

一、PPP模式的內(nèi)涵

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，公用基礎(chǔ)設(shè)施屬于“公共產(chǎn)品”的范疇，為其提供資金支持從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利，是政府的主要職能之一。無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多數(shù)都是政府出資建設(shè)的[1]。但是由于國(guó)家財(cái)政支出的有限以及公用基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)虧損，再加上1980年后出現(xiàn)的反對(duì)國(guó)家干預(yù)、主張市場(chǎng)調(diào)控的新貿(mào)易理念的興盛，發(fā)達(dá)國(guó)家在公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用了國(guó)有企業(yè)非國(guó)有化經(jīng)營(yíng)的模式。

聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式是指涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，主要是為了解決某一地區(qū)的復(fù)雜問(wèn)題。歐盟委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是指政府部門與私人企業(yè)之間的合作關(guān)系，主要是為了解決傳統(tǒng)公用事業(yè)的發(fā)展問(wèn)題。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是介于外包和私有化的一種公用事業(yè)發(fā)展模式，其利用私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行公用事業(yè)的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，從而滿足廣大人民群眾對(duì)公共事業(yè)的需求。PPP模式是由英國(guó)財(cái)務(wù)大臣肯尼斯提出，主要基于“Public-Private-Partnership”，從詞意上來(lái)看就是公私合作模式，即政府部門與私人企業(yè)的合作模式，這一模式突破了傳統(tǒng)的公共投資模式，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與公用事業(yè)投資創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。PPP模式?jīng)]有固定的模式，需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況、特點(diǎn)、環(huán)境以及投資主體的具體情況，從而形成不同的投資模式。

二、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

PPP模式能夠充分發(fā)揮政府與私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，即將私人企業(yè)的資金、創(chuàng)新精神與政府的城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及社會(huì)職責(zé)相結(jié)合。目前英國(guó)已經(jīng)在教育、交通、監(jiān)獄以及醫(yī)療等行業(yè)中應(yīng)用了PPP模式，75%英國(guó)政府工作人員認(rèn)為PPP模式能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)能節(jié)省社會(huì)資源[2]。PPP模式主要有以下優(yōu)點(diǎn)：首先是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。社會(huì)中常見(jiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)上就包含市場(chǎng)因素，只是過(guò)去政府壟斷了其投資渠道，沒(méi)有遵循市場(chǎng)規(guī)律，勢(shì)必會(huì)引發(fā)一些問(wèn)題，而私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的參與，能夠?qū)⑹袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公用事業(yè)的發(fā)展中，符合市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律；其次是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)包括成本超過(guò)預(yù)算、無(wú)法達(dá)到預(yù)期建設(shè)目標(biāo)、無(wú)法達(dá)到環(huán)保要求或是項(xiàng)目虧損等。在原有模式下，政府壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道，則由政府一方承當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，而在PPP模式下，可以通過(guò)吸收私營(yíng)經(jīng)濟(jì)來(lái)共同承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。每一個(gè)PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)都會(huì)對(duì)項(xiàng)目可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)確定政府與企業(yè)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，能夠確保雙方的切實(shí)效益，并且在提升建設(shè)效率的同時(shí)有效控制建設(shè)成本；另外是保障資金使用效益。PPP模式在資金使用方面具有更好的優(yōu)勢(shì)，能夠有效避免預(yù)算超支問(wèn)題。政府在與企業(yè)商議項(xiàng)目時(shí)，會(huì)對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行全面調(diào)研，從而保證項(xiàng)目在經(jīng)費(fèi)以及技術(shù)層面上的可行性，從而縮短建設(shè)周期，降低項(xiàng)目成本。PPP模式只有在完成且經(jīng)政府批準(zhǔn)后才可投入使用，在經(jīng)過(guò)上述步驟后企業(yè)才能開(kāi)始獲益，因此PPP模式能夠提升建設(shè)效率，從而減小項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。私人企業(yè)能夠提供豐富的服務(wù)與產(chǎn)品，能夠最大程度的滿足項(xiàng)目建設(shè)的需求；最后是有助于加速政府職能的轉(zhuǎn)變。PPP模式能夠加速政府職能的轉(zhuǎn)變，幫助政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的服務(wù)觀念。政府部門也可以從繁重的微管管理事務(wù)走出來(lái)，從公共事業(yè)的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，從而保證公用事業(yè)的建設(shè)質(zhì)量，也有助于降低財(cái)政方面的壓力。

三、關(guān)于PPP模式下項(xiàng)目前期工作若干重要環(huán)節(jié)分析

1.法律法規(guī)環(huán)節(jié)分析

完整、清晰且科學(xué)的法律法規(guī)是PPP模式有效應(yīng)用且能夠發(fā)揮作用的重要前提。完善相關(guān)法律法規(guī)，保障各方的切實(shí)利益，必須做到有法可依、有法必依，這也是我國(guó)推行PPP模式最重要的目標(biāo)。政府必須從法律層面上支持PPP模式的推廣，并體現(xiàn)在法律制度的完善中。在PPP模式中，政府從公用事業(yè)的投資主體變?yōu)槲姓吆捅O(jiān)督者，這種變化需要政府正確認(rèn)識(shí)職責(zé)與義務(wù)的變化，從而科學(xué)處理與私人企業(yè)的關(guān)系。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)

PPP模式應(yīng)用下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理需要做好事先、事中以及事后的預(yù)防與控制，從而減少各個(gè)環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能的降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響，使事件向有利方向轉(zhuǎn)變。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)必須考慮項(xiàng)目成本與項(xiàng)目效益，若風(fēng)險(xiǎn)管理成本低于由此可帶來(lái)的效益時(shí)，該風(fēng)險(xiǎn)管理就是可行的；反之，則不可行。此外，在考慮風(fēng)險(xiǎn)策略時(shí)需要考慮的內(nèi)容包括策略是否有效、能否立即降低風(fēng)險(xiǎn)，在保障經(jīng)濟(jì)效益的前提下，應(yīng)當(dāng)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

3.融資渠道環(huán)節(jié)

在應(yīng)用PPP模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)消除現(xiàn)行政策中對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的限制以及民間資本的岐視，放松合作限制，該模式鼓勵(lì)政府與政策性銀行以及外國(guó)銀行合作。此外，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房基金等大型基金在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資。這些大型基金擁有大量的資金，在預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)有需要不斷的保值，面臨著較大的經(jīng)營(yíng)壓力。而PPP項(xiàng)目具有投資周期長(zhǎng)、投資金額大且回報(bào)率穩(wěn)定的特點(diǎn)，適合大型基金的投入。但是由于我國(guó)對(duì)于大型基金的投資限制較多，無(wú)法滿足PPP模式應(yīng)用。因此可以考慮擴(kuò)大融資渠道，推動(dòng)公用事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，緩解各種基金的保值增值壓力。

結(jié)束語(yǔ)

政府作為公用事業(yè)投資主體，已越來(lái)越難以滿足現(xiàn)代人們對(duì)公用事業(yè)的需求，并且長(zhǎng)期的公用事業(yè)投資增加了財(cái)政壓力，導(dǎo)致其他方面的發(fā)展受到影響，且從政府提供的公共項(xiàng)目來(lái)看，質(zhì)量難以控制。與此同時(shí)，隨著人們生活水平的提升，各方面的訴求不斷增長(zhǎng)，從而提升而來(lái)對(duì)公用事業(yè)的要求。PPP模式的出現(xiàn)推動(dòng)了我國(guó)公用事業(yè)的發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)各方面利益。

參考文獻(xiàn)

[1] 張蓓佳.新常態(tài)下中國(guó)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新方向：與PPP模式的集成研究[J].科技進(jìn)步與對(duì)策，2016，33（7）：63-68.

[2] 周正祥，張秀芳，張平等.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué)，2015，23（9）：82-95.