政府與社會組織協(xié)同治理路徑探究

摘要：社會管理創(chuàng)新背景下，政府與社會組織協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)公共治理主體多元化的重要實(shí)踐，在政府改革、社會組織發(fā)展、公民政治社會化、應(yīng)對危機(jī)、加強(qiáng)監(jiān)督、促進(jìn)公益、等方面頗有意義。當(dāng)前，政府與社會組織協(xié)同治理雖有成就卻成效受限，面臨政社不分、互信不足、合作不深入、法律不完備等困境。善治是政府與社會組織協(xié)同治理之路的最終走向。協(xié)同治理的順利發(fā)展有賴于按照動員和同化路徑發(fā)展組織能力、擴(kuò)大參與范圍、拓寬參與渠道、普及政策法規(guī)、培育公共精神、積累社會資本，也需要完善法規(guī)立法和制度安排、推動信息公開和問責(zé)制度、杜絕封閉合作與交易腐敗。

關(guān)鍵詞：社會組織；協(xié)同治理；善治

一、 政府與社會組織協(xié)同治理的概念

自20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞在西方學(xué)術(shù)界逐漸興起，尤其在在管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多領(lǐng)域得到了廣泛的討論。圍繞“治理”這一概念，1995年全球治理委員給出了以下定義：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是一個持續(xù)的過程，在這一過程中，它使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動?？傊?，治理的概念與政府相比更加寬泛，囊括了協(xié)調(diào)社會生活的各種方法和途徑。海伍德提出，“政府可以被視為包括在治理中的組織形式之一”。換言之，“沒有政府的治理”是可能的。然而，治理雖要求形成社會的多中心性，社會治理尤其在中國根本不可能離開政府這個中心。

在政府之外，社會組織也是重要的社會治理主體。社會組織有廣義和狹義之分，廣義的社會組織指政府組織和市場組織以外的不以營利為目的的和主要開展公益性或互益性社會服務(wù)活動的自治型組織，具有正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等特征。狹義的社會組織不包括“事業(yè)單位”“人民團(tuán)體”“免登記社團(tuán)”等。本文所用的社會組織概念，是官方慣用的概念，包括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。

政府與社會組織的協(xié)同治理，旨在強(qiáng)調(diào)在廣義的社會管理過程中，政府和社會組織通過持續(xù)的協(xié)調(diào)和互動形成一種政府主導(dǎo)、多方參與、以人為本的治理模式。社會組織在社會治理格局中扮演著重要角色。十八大報告提出“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，明確提出加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。第十二屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》；2014年底國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2016年全國人大通過了《慈善法》。上述重要文件，將社會組織定位為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，社會治理的重要主體和依托，為實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的協(xié)同治理提供了重要的政策、法律支持。政府與社會組織實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，就要求政府在其主導(dǎo)的社會管理中，重視社會組織的地位和作用，發(fā)展社會的自我治理能力，充分發(fā)揮其拾遺補(bǔ)缺作用，彌補(bǔ)政府自身的不足，建立政府與社會組織溝通聯(lián)動的長效機(jī)制。

二、 政府與社會組織協(xié)同治理的意義

1、 有利于推動政府體制改革。舊有的全能政府理論已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展，而打造精干、效能、責(zé)任、透明的服務(wù)型政府已經(jīng)成為一種趨勢?？肆诸D政府的口號便是“更小的政府、更多的治理”。改革重在于理念的革新。提供公共物品，做好公共服務(wù)是政府社會管理的基本職能。在呼吁國家治理體系與治理能力創(chuàng)新的今天，轉(zhuǎn)變政府包辦社會的固有思維，確立政府與社會的良性互動關(guān)系就顯得尤為必要。社會組織和政府溝通聯(lián)動是對政府職能的必要補(bǔ)充，有利于推動現(xiàn)有政府職能有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，也將切實(shí)轉(zhuǎn)變政府公務(wù)人員的工作作風(fēng)，從官僚行政走向民主行政、服務(wù)行政。

2、 有利于克服社會組織發(fā)展障礙。我國現(xiàn)代意義上的社會組織是在改革開放背景下逐漸興起?，F(xiàn)今我國社會組織的發(fā)展普遍面臨著經(jīng)濟(jì)收入來源缺乏、內(nèi)部管理混亂、相關(guān)法律不健全、社會公眾認(rèn)同度不高的發(fā)展困境。建立政府和社會組織溝通聯(lián)動的長效機(jī)制，有利于社會組織通過政府購買服務(wù)、公共項目外包等多種途徑，獲取政府資金支持；有利于加強(qiáng)政府與社會組織在人員方面的交流互助；有利于推動社會組織的能力與制度化建設(shè)；有利于增進(jìn)社會組織的社會認(rèn)同。

3、 有利于加快公民政治社會化進(jìn)程。塞繆爾·亨廷頓的政治發(fā)展理論中表述了政治穩(wěn)定與政治制度化、政治參與的相互關(guān)系，即：政治穩(wěn)定=政治制度化/政治參與。明確表示了，如果公民的政治參與沒有有效的渠道來反映其自身訴求，那么公共行政的公正、公平性也將得到質(zhì)疑；如果政治制度化建設(shè)不能跟上公民參政的步伐，那么，社會政治秩序的維系就難有保證。同樣，對于我國來說，公民參與的非制度化形式會形成群體性事件，成為社會失序的隱患。社會組織參與公共事務(wù)屬于公民參與的制度化形式。因而以組織吸納的制度化形式所形成的合作，對治理過程會發(fā)揮更大作用。政治社會化是指人們在特定的政治關(guān)系中，在社會政治生活和政治實(shí)踐活動過程中，逐步獲得政治知識與能力，形成、改變自己的政治心理和思想的能動過程。社會組織成員大多為普通民眾。加強(qiáng)政府和社會組織的溝通聯(lián)動，發(fā)揮社會組織的在政府與社會公眾間的橋梁紐帶作用及其社會影響力，將有利于增強(qiáng)公民對政策的理解度，減緩政策執(zhí)行阻力。

4. 有利于分散公共治理風(fēng)險。社會組織具有自治性、志愿性、公益性等特征，決定了社會組織在應(yīng)對自然危機(jī)、突發(fā)事件、社會矛盾具備較強(qiáng)的資源動員、效率、專業(yè)性、維護(hù)社會公平等優(yōu)勢。例如。2008年汶川地震救援行動中，社會組織顯現(xiàn)出自身巨大的資源整合優(yōu)勢，國際、國內(nèi)社會組織的志愿者團(tuán)隊深度參與救災(zāi)過程與災(zāi)后重建工作。以中國紅十字總會為例，自災(zāi)害發(fā)生到當(dāng)年7月27日18時，中國紅十字會總會（包括直屬單位）及地方各級紅十字會累積接收的來自境內(nèi)外捐贈款物折合人民幣158.4億元。此外，在公共治理過程中，協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建，也意味著社會組織也分擔(dān)了一部分社會責(zé)任。因此，實(shí)現(xiàn)政府與社會組織協(xié)同治理，將有利于緩解政府所面對的公共危機(jī)壓力，也為社會組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力支持，最終形成合力，積極穩(wěn)妥地處理各種突發(fā)事件和社會問題，促進(jìn)危機(jī)協(xié)同治理的有效運(yùn)行。

5. 有利于落實(shí)信息公開與權(quán)力監(jiān)督。信息公開才能確保權(quán)力得到有效監(jiān)督，外力作用之下的監(jiān)督壓力要求必須實(shí)現(xiàn)信息公開。因此，信息公開是權(quán)力監(jiān)督的必要條件。社會組織的制度化參與以及政府對社會組織的授權(quán)將極大地提高社會組織在公共治理中的地位，便于社會組織對于政府政策制定與實(shí)施乃至立法、司法等政治過程的參與和監(jiān)督，從而有利于提高信息可信度和實(shí)效性，拓寬公開渠道。

6. 有利于促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)。公共利益的實(shí)現(xiàn)程度通過公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量來衡量。政府與社會組織在公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給上各有所長。二者的溝通合作之下，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多元提供，通過結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合來達(dá)到整體大于部分之和的效果是協(xié)同治理的意義所在。社會組織提供社會公共服務(wù)有助于彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)方面的不足，緩解政府在提供公共服務(wù)中存在的不公平問題。政府通過協(xié)同治理的平臺采用委托、項目外包等形式向社會組織購買公共服務(wù)，在公共產(chǎn)品的提供上實(shí)現(xiàn)較高的3E（Economy，Efficiency and Effectiveness）指標(biāo)，最大程度地提高制度績效。

三、 政府與社會組織協(xié)同治理現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著改革的不斷縱深，中國的社會組織迎來了一個快速發(fā)展的時期。截止2016年一季度，全國依法登記的社會組織達(dá)到66.484 1萬個，其中社會團(tuán)體32.9萬個、民辦非企業(yè)單位33.1萬個、基金會4 841個，大約是1988年我國社會組織數(shù)量（4 446個）的150倍。

從政府和社會組織合作的現(xiàn)狀來看，合作的領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，合作的程度在不斷深化。以政府向社會組織購買公共服務(wù)為例，1995年上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局建立羅山市民休閑中心，并委托上海基督教青年會管理。該組織于1998年接受了當(dāng)?shù)卣酿B(yǎng)老服務(wù)項目委托，是我國政府購買社會組織服務(wù)的先行示范。此后，全國各大城市在不斷的實(shí)踐探索中，深化和拓展購買公共服務(wù)的內(nèi)容、領(lǐng)域，包括教育、衛(wèi)生、培訓(xùn)、就業(yè)、社區(qū)等領(lǐng)域。例如，2003年南京鼓樓區(qū)推出由社會組織運(yùn)作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程；2004年2月，上海成立“自強(qiáng)社會服務(wù)總社”“新航社區(qū)服務(wù)總站”“陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心”，用于承擔(dān)禁毒、社區(qū)矯正、青少年事務(wù)管理；2005年，江蘇無錫市開始對全市十多項公共事業(yè)實(shí)行政府購買公共服務(wù)實(shí)踐；2007年，廣東深圳市培育鵬星社會工作服務(wù)社、社聯(lián)社會工作服務(wù)中心以及深圳慈善公益網(wǎng)三家社會工作機(jī)構(gòu)推進(jìn)購買社工服務(wù)的試點(diǎn)等等。此外，還有福建南安官橋派出所社會管理創(chuàng)新、吉林汪清縣社區(qū)管理等。

但總體上看，目前社會組織的作用發(fā)揮有限，影響力不足。康曉光認(rèn)為，當(dāng)前我國社會組織整體發(fā)育水平雖明顯進(jìn)步，但仍較為初級，并呈現(xiàn)不均衡性、弱自主性、弱挑戰(zhàn)性等特征。社會組織的發(fā)展困境勢必不利于其與政府協(xié)同治理的進(jìn)程。政府與社會組織協(xié)同治理面臨著以下問題：第一、一些社會組織與政府邊界模糊，政社不分；第二，社會組織并未得到來自政府和社會應(yīng)有的認(rèn)同和地位，政府和社會的互信關(guān)系亟待進(jìn)一步加強(qiáng)；第三，政府和社會組織的合作往往是一種短期的，多以服務(wù)外包的購買形式，社會組織對政府的監(jiān)督和對政治過程的參與需要進(jìn)一步提高；第四，社會組織法律支持不足，極大影響著協(xié)同治理的法制化進(jìn)程。

四、 政府與社會組織協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)路徑

“善治”是政府與社會組織協(xié)同治理的理想目標(biāo)。善治（Good Governance）是指使公共利益最大化的公共管理過程，它的本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系?，F(xiàn)有的制度供給基礎(chǔ)上，需要從以下幾個方面進(jìn)行推動：

1. 動員路徑。首先，引導(dǎo)培育社會組織提高其能力，提高公民參與的規(guī)模、深度和理性化程度。通過參與實(shí)踐的政治社會化過程提高公民的參政意識與能力。各類社會組織吸納公民并以組織形式同政府參與公共治理，才能使公民切身體會到社會組織的優(yōu)勢，從而深化權(quán)利意識。

其次，創(chuàng)新參與形式，利用多種技術(shù)平臺來提高參與的實(shí)效性。第一，要充分發(fā)揮新聞媒體、報刊等傳統(tǒng)媒介的輿論引導(dǎo)作用，努力營造開放多元的輿論環(huán)境，同時利用好互聯(lián)網(wǎng)論壇、微博等新媒介，擴(kuò)大政治表達(dá)的渠道；第二，政府要積極推進(jìn)電子政府建設(shè)，在信息階段做好政府門戶網(wǎng)站及時更新政務(wù)信息的同時，要努力向互動階段邁進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會組織、公民通過網(wǎng)絡(luò)的直接對話和公共事務(wù)的處理，拓寬政府與社會組織協(xié)同治理的平臺。如，鄭州市已經(jīng)暢通了ZZIC、網(wǎng)絡(luò)輿情處置聯(lián)席會議、中原網(wǎng)“心通橋”等三大網(wǎng)絡(luò)民意訴求新渠道，實(shí)現(xiàn)了從網(wǎng)絡(luò)問政到網(wǎng)絡(luò)行政的跨越。而基于此平臺開通政府與社會組織的專項通道，勢必將推動二者的信息交流、訴求反饋和長效合作。

2. 同化路徑。首先，推動政策法律基本常識的普及。國家政策和法律不能束之高閣，而貫徹實(shí)施的前提是了解和領(lǐng)會。政府和社會的協(xié)同治理，需要雙方明晰相關(guān)政策法律和制度規(guī)則，惟其如此才能談得上制度化。公民亦要具備相關(guān)政治、法律常識，惟其如此才能保證理性參與，增強(qiáng)對相關(guān)政策的理解度和認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)對政府與社會組織協(xié)同治理的有效監(jiān)督。

其次，注重公共精神的培育。公共精神是存在于現(xiàn)代社會中的一種關(guān)心公共事務(wù)而且愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建構(gòu)，以營造適于人類生存與發(fā)展的倫理規(guī)范、政治價值和社會制度。第一，對民眾來講，公共精神主要表現(xiàn)為志愿精神和互助品質(zhì)。社會組織具有非營利性和志愿性特征，要通過教育、宣傳等手段，與參與實(shí)踐相結(jié)合，在全社會提倡志愿精神和互助品質(zhì)。社會組織要得到公眾的認(rèn)可，一方面靠提供更好的服務(wù)，另一方面是讓公眾參與其中來感受這種公共精神。公眾只有從思想上認(rèn)同了這些理念，才會全身心地投入志愿性活動中，進(jìn)而提高其對社會組織的認(rèn)同，并在實(shí)踐中培育公民精神?，F(xiàn)代公民意識和公共精神在國內(nèi)扎根，才能建立起較為成熟完善的政治共同體，才能提升社會的一元化程度，才能極大促進(jìn)多元主體良性互動治理格局的發(fā)展。第二，對政府和社會組織來講，公共精神表現(xiàn)為兩者高度的社會責(zé)任感，注重服務(wù)導(dǎo)向和公共利益。政府和社會組織要明確協(xié)同治理的初衷是通過合作更好地達(dá)成自身目標(biāo)，提供更優(yōu)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會有效治理。只有通過有效的服務(wù)滿足公眾的利益，才能夠鞏固自身合法性。

最后，推進(jìn)社會資本的積累。社會資本理論被多學(xué)科廣泛運(yùn)用，帕特南做了以下定義：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會的效率”。轉(zhuǎn)型階段的中國社會資本存在“二元并存、發(fā)育不良、分布不均”的狀況，不利于同化過程的實(shí)施，也自然嚴(yán)重制約協(xié)同治理在中國的實(shí)現(xiàn)。因此，投資社會資本需要在實(shí)踐中不斷推進(jìn)，從而形成社會的高度互信和認(rèn)同，進(jìn)而增進(jìn)政府與社會組織協(xié)同治理的合作動力。

3. 制度路徑。首先，完善法規(guī)立法與制度安排。第一，要進(jìn)一步釋放社會組織成長的自主性空間，在法律上予以明確規(guī)定，防止被政府機(jī)關(guān)吸納與合并。要逐漸弱化官辦社會組織與政府業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，組織結(jié)構(gòu)由集權(quán)化、封閉式走向分權(quán)化、開放式。第二，要規(guī)范政府對社會組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，尤其是資金使用情況的審計工作。第三，要推動政府與社會組織的制度化合作，建立公共對話機(jī)制和公共承諾機(jī)制，增進(jìn)協(xié)同治理過程中政府與社會組織相互信任，以保證合作規(guī)范、高效。

其次，推動信息公開和問責(zé)制度。只有信息公開透明，才能夠得到監(jiān)督主體的有效監(jiān)督，確保責(zé)任落實(shí)。公開透明不僅僅是政府和社會組織各自的情況，也包括其合作關(guān)系。第一，需要探討建立和完善信息共享機(jī)制，對于作為監(jiān)督主體的民眾的質(zhì)疑，政府和社會組織要予以積極回應(yīng)；第二，要積極鼓勵社會組織建立社會交代的長效機(jī)制，以此來提高社會公眾對于社會組織的認(rèn)識和了解；第三，對于公共責(zé)任要予以明晰確立，推動政府問責(zé)的同時要努力通過監(jiān)管、評估、反饋三個維度構(gòu)建社會組織責(zé)任機(jī)制，但同時也要防止政府部門責(zé)任向社會組織轉(zhuǎn)嫁。

最后，杜絕封閉合作與交易腐敗。在開放社會之下，政府與社會組織的協(xié)同治理要盡量避免單一合作和封閉管理以及由此衍生的暗箱操作和交易腐敗問題（尤其是各種基金會和公益募捐組織）。通過溝通與聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)作和組織間協(xié)同，尤為重要。善治之下的協(xié)同治理不僅僅是政府和社會組織的二元治理模式，而且包括政黨、自治組織等主體在內(nèi)的多中心治理。多方主體的參與之下，將更有利于保證政府與社會組織合作治理按照應(yīng)循的路徑健康發(fā)展，同時也將更大程度地推進(jìn)善治理想的實(shí)現(xiàn)。

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作者簡介：韓沛錕（1989-），男，漢族，河南省鄭州市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)榉菭I利組織。

收稿日期：2016-09-22。