我國(guó)財(cái)政分權(quán)與地方政府教育支出

曹政妍

【摘 要】1994年分稅制改革擴(kuò)大了中央政府的財(cái)權(quán)，也加重了地方政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。我國(guó)在2012年已實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重達(dá)4%的目標(biāo)，但“后4%時(shí)代”的挑戰(zhàn)并未消失。本文利用我國(guó)2007-2014年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，從“支出分權(quán)”和“收入分權(quán)”兩個(gè)測(cè)度視角分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府教育支出的實(shí)際影響，揭示了可能影響地方政府教育支出的各相關(guān)因素，并根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果提出相關(guān)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán)；教育支出；收入分權(quán)；支出分權(quán)

一、引言

改革開放后，我國(guó)財(cái)政管理體制經(jīng)歷多次改革，財(cái)政教育制度也隨之改變，其中最明顯的就是地方政府從教育服務(wù)代理者變?yōu)橹饕峁┱?。我?guó) “后4%時(shí)代”的挑戰(zhàn)仍在，從財(cái)政制度上保障政府教育投入是我國(guó)的重要任務(wù)，本文旨在分析財(cái)政分權(quán)對(duì)我國(guó)地方政府教育支出的影響。

二、文獻(xiàn)綜述

1.財(cái)政分權(quán)內(nèi)涵的界定

學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政分權(quán)的內(nèi)涵未形成統(tǒng)一的界定。多數(shù)學(xué)者同意財(cái)政分權(quán)體現(xiàn)了中央與地方政府間的財(cái)政權(quán)力分配關(guān)系，并涉及財(cái)政收入與支出兩方面；Lin和Liu認(rèn)為中國(guó)財(cái)政分權(quán)與世界其他國(guó)家的財(cái)政分權(quán)都是指中央政府將財(cái)政控制權(quán)下放給地方政府；Bardhan將財(cái)政分權(quán)看做稅收和支出安排的分權(quán)。

2.財(cái)政分權(quán)度量指標(biāo)的選擇

學(xué)術(shù)界在財(cái)政分權(quán)度量指標(biāo)選擇上的差異更明顯。Oates首先選用州一級(jí)一般財(cái)政收支占州和地方政府一般財(cái)政收支的比重作為財(cái)政分權(quán)的度量指標(biāo)；Zhang和Zou采用地方和中央本級(jí)預(yù)算內(nèi)外支出的比值作為財(cái)政分權(quán)的度量指標(biāo)。財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的影響極為重要，在實(shí)證研究時(shí)要合理選擇具體的度量指標(biāo)。

3.財(cái)政分權(quán)與教育服務(wù)

財(cái)政分權(quán)影響地方政府公共產(chǎn)品的供給行為，教育屬于地方政府提供的公共服務(wù)，因此，財(cái)政分權(quán)與教育的相關(guān)問題成為了學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。傅勇的研究表明，財(cái)政分權(quán)降低了基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，和非經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給效率；張軍、高遠(yuǎn)等通過(guò)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證實(shí)了財(cái)政分權(quán)對(duì)政府提供基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品的促進(jìn)作用。

三、計(jì)量模型與實(shí)證分析

1.模型設(shè)定

本文參照孫群力等學(xué)者的研究思路，建立如下模型：

EDUexpit=αi+β*DCit+γXit+εit

其中，EDUexpit代表地方教育支出規(guī)模；DCit代表財(cái)政分權(quán)程度；Xit代表影響地方教育支出的一組控制變量；αi代表截距；εit代表誤差；下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)?。ㄊ校┖偷趖年。

2.變量選擇

（1）被解釋變量

EDUexpit代表地方政府教育支出的實(shí)際規(guī)模，以各省預(yù)算內(nèi)教育支出在預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出中的占比來(lái)衡量。

（2）分權(quán)變量

本文采用“支出分權(quán)”和“收入分權(quán)”兩個(gè)財(cái)政分權(quán)度的衡量指標(biāo)。其中，支出分權(quán)DC_exp=各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出/全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出；收入分權(quán)DC_inc=各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政收入/全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政收入。

（3）控制變量

人均GDP（PGDP）代表各省（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平，間接衡量政府財(cái)力的積累及支出能力的強(qiáng)弱；人均GDP的平方（PGDP2）旨在檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府教育支出間是否存在非線性關(guān)系；財(cái)政自給率（EFFORT）間接代表中央政府轉(zhuǎn)移支付行為對(duì)地方政府教育支出的影響，計(jì)量公式為“財(cái)政自給率=預(yù)算內(nèi)收入/預(yù)算內(nèi)支出”；人均固定資產(chǎn)投資（PFAI）代表地方政府為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而做出的努力對(duì)教育支出的影響；對(duì)外開放水平（OPENESS）代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化對(duì)地方政府教育支出產(chǎn)生的影響，計(jì)算公式為“對(duì)外開放水平=各?。ㄊ校┻M(jìn)出口總額（按境內(nèi)目的地和貨源地分類）/當(dāng)年的GDP”；財(cái)政短缺程度（PFSD）反映分稅制改革后政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配狀況，和政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系的調(diào)整對(duì)地方政府教育支出的影響。計(jì)算公式為“財(cái)政短缺程度=（地方本級(jí)財(cái)政收入-地方本級(jí)財(cái)政支出）/地方GDP總額”。

3.數(shù)據(jù)來(lái)源

本文使用2007-2014年中國(guó)30個(gè)省級(jí)行政單位的面板數(shù)據(jù)（除西藏自治區(qū)），所有數(shù)據(jù)均源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中PGDP、PGDP2和PFAI等指標(biāo)均以2007年為基期進(jìn)行價(jià)格指數(shù)調(diào)整。

4.計(jì)量結(jié)果分析

Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示，模型1-4均適合構(gòu)建固定效應(yīng)模型。模型1和3是分別在財(cái)政支出和收入兩個(gè)分權(quán)維度下，引入全部控制變量的面板模型。模型2和4是將不顯著的控制變量剔除后的優(yōu)化模型：

面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

在模型1-4中，支出分權(quán)和收入分權(quán)測(cè)度指標(biāo)的系數(shù)均為負(fù)，并在顯著性水平5%下通過(guò)了檢驗(yàn)，說(shuō)明財(cái)政分權(quán)與地方政府教育支出間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系；在模型1和3中， OPENESS和PFSD的系數(shù)在5%的顯著性水平上未通過(guò)檢驗(yàn)，說(shuō)明地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化和政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系的調(diào)整對(duì)教育支出無(wú)顯著影響；在模型1和3中， PGDP2的系數(shù)在5%顯著性水平上未通過(guò)檢驗(yàn)，PGDP的系數(shù)在模型1-4中均通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，說(shuō)明各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與教育支出間存在線性正相關(guān)關(guān)系；在模型1-4中，EFFORT的系數(shù)在顯著性水平5%下通過(guò)檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，說(shuō)明中央政府的轉(zhuǎn)移支付行為對(duì)于地方政府教育支出存在實(shí)際影響。地方政府的財(cái)政自給率越高，一定程度上意味中央政府轉(zhuǎn)移支付也越高，由于中央政府在配給轉(zhuǎn)移支付時(shí)常常限制經(jīng)費(fèi)的用途，因此越高的中央政府轉(zhuǎn)移支付也意味著越高的教育支出；在模型1-4中， PFAI的系數(shù)在5%的顯著性水平下通過(guò)檢驗(yàn)，且系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明地方政府為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而做出的努力對(duì)教育支出存在負(fù)面影響，地方政府為追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加的固定資產(chǎn)等投資擠出了對(duì)教育的投資。

四、政策建議

上文分析表明現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制對(duì)地方政府的教育支出有實(shí)際影響，進(jìn)一步完善財(cái)政分權(quán)體制是促進(jìn)地方政府教育支出合理增長(zhǎng)的必經(jīng)之路。

首先，提高地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配程度，適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)。中央政府可適當(dāng)提高增值稅的地方分享比例，在中央和地方政府間進(jìn)行新的利益調(diào)整；完善地方稅收體系，推進(jìn)以房地產(chǎn)稅改革為核心的地方稅系建設(shè)；賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)。

其次，改革以GDP為導(dǎo)向的官員考核制度。加強(qiáng)對(duì)地方政府的考核監(jiān)督，引導(dǎo)地方政府和官員從單純的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng)，防止地方政府因過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視教育投入。

最后，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付，在公平資金分配標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上逐步提高其比例，提高地方政府對(duì)教育等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資；對(duì)中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則集中財(cái)力，突出重點(diǎn)，著重解決包括教育供給在內(nèi)的民生問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷萬(wàn)鵬， 錢佳. 財(cái)政分權(quán)背景下地方政府教育支出行為研究[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版， 2015， 54（2）：148-157.

[2]林江， 孫輝， 黃亮雄. 財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)和地方政府義務(wù)教育供給[J]. 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)， 2011（1）：34-40.