完善現(xiàn)行草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制的對策研究

文明

摘 要：草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵機(jī)制在內(nèi)蒙古實施已有五年時間。作為一項公共政策，補(bǔ)獎機(jī)制不僅對草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，也對牧民生產(chǎn)生活改善起到了積極作用，但在具體實施過程中也存在補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)獎效果不均、行業(yè)支持滯后等不足。建議將補(bǔ)獎機(jī)制轉(zhuǎn)化成草原生態(tài)補(bǔ)獎長效機(jī)制的同時，適當(dāng)增加補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)機(jī)制，并對政策區(qū)農(nóng)牧民進(jìn)行必要的就業(yè)技能培訓(xùn)，對草原區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供更多的扶持政策。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制；動態(tài)調(diào)整機(jī)制；地區(qū)差異；生態(tài)補(bǔ)獎長效機(jī)制

中圖分類號：F323.212 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0048-03

草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵機(jī)制（簡稱補(bǔ)獎機(jī)制，下同）在內(nèi)蒙古實施已有五年時間。作為一項公共政策，補(bǔ)獎機(jī)制不僅對草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，也對牧民生產(chǎn)生活改善起到了積極作用。當(dāng)然在具體實施過程中也存在一些不盡人意的地方。當(dāng)本期補(bǔ)獎機(jī)制實施周期即將結(jié)束之際，我們有必要對其實施效果和存在問題進(jìn)行總結(jié)和梳理，對下一步政策出臺和政策完善提出必要的對策建議。

一、補(bǔ)獎機(jī)制實施的總體情況

自2010年內(nèi)蒙古地區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)實施了以禁牧補(bǔ)貼、草畜平衡獎勵、良種補(bǔ)貼為內(nèi)容的階段性禁牧政策，雖然該政策僅實施一年，但對全區(qū)范圍內(nèi)全面實施中央補(bǔ)獎機(jī)制積累了許多值得借鑒的經(jīng)驗。比如，采取以標(biāo)準(zhǔn)畝為基準(zhǔn)的補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)、既要保底又要封頂?shù)?，而這些措施和做法一定程度上起到了縮小地區(qū)差異、平衡牧戶差距的作用，基本做到了補(bǔ)獎?wù)呒把a(bǔ)獎資金在地區(qū)間、牧戶間的公平合理分配，保護(hù)了大多數(shù)牧戶的政策利益。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年年中，內(nèi)蒙古地區(qū)10.13億畝草原區(qū)域?qū)嵤┭a(bǔ)獎機(jī)制，全區(qū)146萬戶、534萬牧民從中受益。其中，禁牧區(qū)面積達(dá)5.48億畝，草畜平衡區(qū)面積為4.65億畝。在過去四年（2011—2014年），中央為實施補(bǔ)獎機(jī)制，向內(nèi)蒙古撥付項目資金160億元，自治區(qū)財政則共撥付40多億元配套資金，總投資額超過200億元。

補(bǔ)獎機(jī)制實施五年以來，廣大牧民群眾積極響應(yīng)國家政策，通過自覺縮小畜群規(guī)模，縮短出欄周期，改變飼養(yǎng)方式，基本保證了政策實施區(qū)域草畜平衡，為草原生態(tài)保護(hù)事業(yè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，充分體現(xiàn)和發(fā)揮著在草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)事業(yè)中的主體地位和主力軍作用。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，天然草原放牧牲畜頭數(shù)比政策實施前減少了1 428萬只（羊單位），舍飼比例由2010年的58%增加至65%，全區(qū)天然草原放牧超載比例從24.14%下降至13.32%。據(jù)監(jiān)測，2014年我區(qū)草原植被蓋度達(dá)43.6%，比2010年增加6.52百分點(diǎn)，連續(xù)三年保持在40%以上，使得牧草種群、良種牧草占比、牧草產(chǎn)量等指標(biāo)均有所增加。同期，草原“三化”面積減少671.29萬畝，使草原生態(tài)得以恢復(fù)，生態(tài)惡化趨勢的得到基本遏制。同時，補(bǔ)獎機(jī)制實施區(qū)域天然打草場面積達(dá)1.35億畝，比政策實施期增加1 021萬畝，人工草地保留面積穩(wěn)定在4 900萬畝以上，大大提高了牧區(qū)飼草供給能力。

同時，畜牧業(yè)生產(chǎn)及牧民生產(chǎn)方式產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。禁牧、草畜平衡政策對加快畜產(chǎn)品周轉(zhuǎn)及舍飼圈養(yǎng)提出了較高的要求，使得牧民做出接冬羔、早出欄、飼養(yǎng)良種牲畜等抉擇，積極探索縮短牲畜放牧?xí)r間、少畜高產(chǎn)等方法和途徑。據(jù)了解，近兩年錫林郭勒盟對接冬羔，并向制定企業(yè)出售牲畜的牧戶提供每公斤1～3元補(bǔ)貼，積極引導(dǎo)和鼓勵牧民接冬羔；東烏珠穆沁旗哈日高畢合作社以經(jīng)營烏珠穆沁良種種畜為主，通過出租、出售種畜獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等。另外，近幾年牧戶畜牧業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯得到改善，貯草棚、牲畜棚圈面積均有所提高。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年政策實施區(qū)域貯草棚、畜棚面積達(dá)到824萬平方米和5 507平方米，分別比2010年增加了66.8%和52.8%，全區(qū)牲畜棚圈面積達(dá)2.56億平方米，過冬畜棚面積達(dá)每個羊單位1.1平方米，儲草量達(dá)每個羊單位225公斤。這些變化雖然與對接冬羔、購買良種畜、建蓋棚圈等進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼等政策導(dǎo)向有關(guān)，但也離不開牧民從自身需要出發(fā)的生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。

另外，政策補(bǔ)貼已成為牧民重要的收入來源，對牧民收入的穩(wěn)定和增長起到重要作用，同時也加強(qiáng)了牧民草牧場權(quán)利意識。近年，隨著草原畜牧業(yè)生產(chǎn)成本的不斷增加，牧民收入增長速度明顯降緩，而補(bǔ)獎機(jī)制等惠農(nóng)惠牧政策性補(bǔ)貼成了保證牧民收入穩(wěn)定和有所增長的重要來源。據(jù)統(tǒng)計，2014年內(nèi)蒙古牧民人均純收入達(dá)13 750元，其中政策性收入占到35%左右。同時，以草牧場承包面積為依據(jù)的補(bǔ)貼政策，凸顯出牧民草牧場承包經(jīng)營權(quán)的重要性，使牧民對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的意識不斷加強(qiáng)，形成在草牧場流轉(zhuǎn)、承包權(quán)轉(zhuǎn)讓、草牧場征用等過程中保護(hù)生態(tài)、規(guī)范行為、依法護(hù)權(quán)的正確認(rèn)識，對草原生態(tài)保護(hù)及草原確權(quán)工作起到了極大的促進(jìn)作用。

二、落實補(bǔ)獎機(jī)制過程中存在的問題

補(bǔ)獎機(jī)制在保護(hù)草原生態(tài)、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式、保障牧民增收方面取得了明顯成效，但也有一些不盡人意的地方，使得政策效果有所打折。

1.補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)相對較低，沒有形成動態(tài)調(diào)整機(jī)制。一方面，同樣是為了保護(hù)生態(tài)而設(shè)立的政策，補(bǔ)獎機(jī)制的補(bǔ)貼和獎勵標(biāo)準(zhǔn)明顯低于退耕還林（90元/畝）、封山育林（70元/畝）的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，不利于帶動牧民積極性。特別是一些禁牧區(qū)牧民，因其承包草牧場全部劃入禁牧范圍，生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，對其今后發(fā)展埋下居多不確定性。另一方面，現(xiàn)行補(bǔ)助和獎勵標(biāo)準(zhǔn)以2010年的物價水平為參照物，未對其進(jìn)行調(diào)整。然而五年來其他商品價格價格發(fā)生了很大的變化，降低了補(bǔ)獎機(jī)制的補(bǔ)助和獎勵效果。例如，2014年牧區(qū)牛羊肉價格比政策實施初期約漲50%～60%，牧民少養(yǎng)一只羊、一頭牛的經(jīng)濟(jì)損失更加明顯。

2.補(bǔ)獎資金的地區(qū)間差異仍然存在，使政策效果各異。雖然補(bǔ)獎機(jī)制實施過程中采取了標(biāo)準(zhǔn)畝、保底封頂?shù)却胧?，但由于我區(qū)區(qū)域間差異較大，不同的人文自然環(huán)境使政策效果在區(qū)域間存在較大差距。例如，對于草原面積廣闊、戶均承包草牧場面積較大的旗縣或嘎查，牧民原有生活和畜牧業(yè)基礎(chǔ)條件相對較好，而且普遍被劃入草畜平衡區(qū)。對當(dāng)?shù)啬撩穸?，以承包面積為基準(zhǔn)的補(bǔ)獎資金，更多地變成了一種收入增加。而對于草原面積狹小、戶均承包面積較小的旗縣和嘎查，牧民原有生活和畜牧業(yè)基礎(chǔ)條件一般，而普遍被劃入禁牧區(qū)。對于他們而言，禁牧不僅對其畜牧業(yè)生產(chǎn)帶來一系列問題，以承包面積為基準(zhǔn)的補(bǔ)獎資金也相對較少，與前者拿到的補(bǔ)獎資金差距較明顯。于是，兩者對補(bǔ)獎機(jī)制的態(tài)度和認(rèn)知存在較大差異，必然導(dǎo)致政策效果的差異。

3.禁牧區(qū)牧民生活缺乏持續(xù)性保障。一方面，通過五年的政策實施，禁牧區(qū)牧民基本完成了減少牲畜頭數(shù)、縮小牲畜規(guī)模的工作，而國家補(bǔ)貼和牲畜一次性出欄收入使其牧民收入基本穩(wěn)定或有所增加。然而，牧戶生產(chǎn)的持續(xù)性受到了極大的影響，即使通過幾年的努力草牧場生態(tài)恢復(fù)如初，牧民通過增加畜群，改善生活的可能性極小。因為，增加畜群不僅需要比當(dāng)初更多的資金，也需要一定的生產(chǎn)周期；即使恢復(fù)畜群規(guī)模，剛剛恢復(fù)的草原生態(tài)也會受到破壞。另一方面，通過五年的努力，禁牧區(qū)大多數(shù)牧民仍沒有找到穩(wěn)定的收入來源和明確的生活方向，仍處在迷茫或觀望狀態(tài)。近幾年，由于畜產(chǎn)品價格急劇波動性，牧民通過少養(yǎng)精養(yǎng)而增加收入的努力跟不上畜產(chǎn)品市場的快速變化，往往得不償失。而受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響及牧民自身原因，他們也很難在其他行業(yè)找到立足之處。于是，僅靠禁牧補(bǔ)助，在牧區(qū)散養(yǎng)幾頭牲畜或在城市無所事事者不在少數(shù)。

4.對草原畜牧業(yè)的投入極少，草原畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展堪憂。近些年，特別是草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制實施以來，中央和自治區(qū)對草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)上的投資明顯增加，不僅是草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)實際效果上，也對加強(qiáng)全社會對草原生態(tài)保護(hù)意識的提高方面均取得了明顯的成效。然而，在此過程中，有些人或有些工程措施視草原畜牧業(yè)為草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的影響因素，甚至視其為草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的對立面，缺乏關(guān)注甚至忽略草原畜牧業(yè)的持續(xù)發(fā)展，對草原畜牧業(yè)與草原生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。僅從草原畜牧業(yè)投資看，過去四年間內(nèi)蒙古在草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)事業(yè)上的投資高達(dá)40億元，但草原畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資僅為6億元。因缺乏草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效投資，現(xiàn)有牲畜棚圈、貯草棚、青貯窖、人工草場、畜牧業(yè)機(jī)械等條件無法滿足草原畜牧業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

三、完善補(bǔ)獎機(jī)制的對策建議

2015年補(bǔ)獎機(jī)制實施時間年滿五年，想必中央會繼續(xù)實施該政策。因此，在下一步政策制定和實施過程中，期望能夠?qū)δ羺^(qū)特殊性進(jìn)行深入調(diào)查研究，并關(guān)注上述問題，進(jìn)一步完善政策實施方案，提升政策效果。

1.建議將補(bǔ)獎機(jī)制轉(zhuǎn)化成草原生態(tài)補(bǔ)獎長效機(jī)制。對于草原生態(tài)的恢復(fù)和保護(hù)而言，五年期有些短暫，生態(tài)環(huán)境雖有些改善，但還達(dá)不到完全恢復(fù)和穩(wěn)定持續(xù)狀態(tài)。因此，應(yīng)將補(bǔ)獎機(jī)制上升為一種長效機(jī)制。建立草原生態(tài)補(bǔ)獎的長效機(jī)制，不僅對草原生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)問題上取得顯著成效，也為廣大農(nóng)牧戶產(chǎn)生穩(wěn)定、確切的心理預(yù)期，使其對未來的生產(chǎn)生活做出合理的選擇和適當(dāng)?shù)陌才?，避免草原生態(tài)保護(hù)的主體——農(nóng)牧民為政策走向而擔(dān)憂，對未來的生產(chǎn)生活持不確定態(tài)度，進(jìn)而使政策產(chǎn)生較好的效果，也可達(dá)到農(nóng)牧民生活的穩(wěn)定發(fā)展。

2.適當(dāng)增加補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)，建立根據(jù)地區(qū)差異和物價變動進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的調(diào)節(jié)機(jī)制。一方面，根據(jù)畜產(chǎn)品及畜牧業(yè)生產(chǎn)資料價格總體水平，適當(dāng)增加補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使其成為一種既定機(jī)制，在建立草原生態(tài)補(bǔ)獎長效機(jī)制的基礎(chǔ)上每隔二至三年對補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。另一方面，繼續(xù)采取標(biāo)準(zhǔn)畝、保底封頂?shù)冗m合大多數(shù)地區(qū)的措施，并對處在相對不利地位的草牧場承包面積較小的牧區(qū)及半農(nóng)半牧區(qū)，出臺因地制宜的補(bǔ)獎方案，對其產(chǎn)業(yè)選擇及結(jié)構(gòu)調(diào)整給予鼓勵和幫助。

3.完善以就業(yè)、技能培訓(xùn)為主的社會化服務(wù)體系建設(shè)，為牧民生產(chǎn)生活提供有力保障?，F(xiàn)如今，有一部分牧民已通過政策支持和自身努力，找到新的就業(yè)崗位，或?qū)π竽翗I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進(jìn)行的適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，開啟了新的生產(chǎn)生活模式。然而，還有一部分牧民，特別是一些禁牧區(qū)牧民仍沒有找到可持續(xù)的生產(chǎn)生活途徑。在這種情況下，如果繼續(xù)實施禁牧政策，中央及自治區(qū)政府有必要對這部分人采取更具體的、更可行的、更合理的政策措施。其中，一方面進(jìn)行思想意識引導(dǎo)，使其認(rèn)識到在新的形勢和環(huán)境下如何進(jìn)行新的選擇；另一方面從生產(chǎn)方式調(diào)整、轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)、就地或外出務(wù)工等方面，對其進(jìn)行針對性的技能培訓(xùn)，并出臺相關(guān)扶持政策，進(jìn)一步完善和落實牧區(qū)社會化服務(wù)體系建設(shè)工作。

4.出臺草原畜牧業(yè)扶持政策，推進(jìn)草原畜牧業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。草原生態(tài)、牧民和草原畜牧業(yè)是相輔相成、相互促進(jìn)三位一體的完整系統(tǒng)，唯有三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能維持系統(tǒng)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)。因此，強(qiáng)調(diào)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的同時，也要關(guān)注牧民，也要加強(qiáng)草原畜牧業(yè)的政策扶持，對其進(jìn)行必要的政策支持和資金投入。其中，一是加大貯飼草棚、青貯窖、牲畜棚圈、飼草料基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資力度；二是加強(qiáng)人畜飲安全飲水供給、旗蘇木嘎查三級救災(zāi)應(yīng)急飼料儲備基地建設(shè)等機(jī)制建設(shè)，增加人畜緊急救災(zāi)方面的資金投入；三是安排地方優(yōu)良品種保護(hù)及改良專項資金的同時，強(qiáng)抓草原畜牧業(yè)產(chǎn)品地方品牌保護(hù)和推廣工作，增加草原畜牧業(yè)提質(zhì)增效及保護(hù)自身優(yōu)勢方面的資金投入；四是規(guī)范草牧場流轉(zhuǎn)機(jī)制，重點(diǎn)扶持家庭牧場、牧民專業(yè)合作社等兩種新型經(jīng)營主體的培育發(fā)展；五是建立天然放牧牛羊肉最低保護(hù)價格制度，降低非正常性市場價格波動對草原畜牧業(yè)造成的不利影響；六是宣傳推廣生態(tài)化飼養(yǎng)放牧方式，保留傳統(tǒng)放牧方式中的科學(xué)化、現(xiàn)代化、生態(tài)化的生產(chǎn)方法和技術(shù)，并結(jié)合現(xiàn)代飼養(yǎng)技術(shù)和管理模式，積極探索對生態(tài)友好型生產(chǎn)方式的補(bǔ)助獎勵機(jī)制。

[責(zé)任編輯 吳高君]