審計“免疫系統(tǒng)論”下地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計淺析

姜玲玲　張洪澤

摘 要：我國地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計由于存在審計立法方面尚未健全、審計模式尚不完善、審計范圍較為籠統(tǒng)、審計標(biāo)準較為模糊，以及審計問責(zé)尚難以具體到位等諸多問題，使其在完善體制、健全法制、資金合理使用及運用效果與效率方面取得積極成效的同時，仍在執(zhí)行和實施過程中面臨許多亟待解決的問題。針對以上問題，應(yīng)進一步加強地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計，從而充分發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能。

關(guān)鍵詞：地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金；績效審計；免疫系統(tǒng)

中圖分類號：F239 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0076-02

一、我國地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計存在的問題

我國地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計在完善體制、健全法制、資金合理使用及運用效果與效率方面取得了積極的成效，但由于在審計業(yè)務(wù)披露中很少披露財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計本身存在的問題，更很少提及如何提升審計效果，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計仍存在諸多亟待解決的問題[1]。

（一）審計立法尚未健全

1.財政專項轉(zhuǎn)移支付制度不完善。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》是我國目前地方財政專項轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)，但是由于其立法層次較低、內(nèi)容相對落后、規(guī)范性不夠、可操作性不強，不足以解決當(dāng)前地方財政轉(zhuǎn)移支付過程中遇到的各種問題，所以制定專門的轉(zhuǎn)移支付立法已經(jīng)迫在眉睫。

2.財政專項轉(zhuǎn)移支付資金審計不全面。我國目前實施的主要是績效審計審查，還不是真正意義上的績效審計。

（二）審計模式尚不完善

由于各地方存在不同的特點，審計實施的認識層次和水平也大不相同，審計的目標(biāo)及內(nèi)容也存在不一致，這就需要探索積極合適的審計模式，明確各級審計機關(guān)的職責(zé)和分工，處理好查賬和延伸審計、同級審計與上下級審計以及全面審計與專項審計的關(guān)系。

（三）審計范圍較為籠統(tǒng)

目前，由于地方預(yù)算管理存在的缺陷，被審計單位為資料的主要提供者，審計機關(guān)無法完全掌握本地區(qū)、單位及部門專項轉(zhuǎn)移支付資金的來源、結(jié)構(gòu)和總量等信息，對專項轉(zhuǎn)移支付資金整體執(zhí)行情況缺乏了解，從而難以確定準確的審計范圍。此外，由于現(xiàn)行審計管理體制存在的缺陷，導(dǎo)致上下級審計機關(guān)責(zé)權(quán)利分工有時不清晰，審計范圍的界限較為籠統(tǒng)，使部分專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用未得到有效的監(jiān)管。

（四）審計標(biāo)準較為模糊

目前，作為地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金使用和管理依據(jù)的上級政府文件，對相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用及管理等方面規(guī)定得較為模糊，提及使用資金的下級單位的責(zé)任明顯多于自身責(zé)任。此外，由于對專項轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)期具體目標(biāo)與成果考核規(guī)定較少，給審計評價依據(jù)和標(biāo)準的確定帶來很大困難。

（五）審計問責(zé)不到位[2]

由于實施專項轉(zhuǎn)移支付涉及多個部門和單位，各部門和單位承擔(dān)的具體責(zé)任不明確，導(dǎo)致地方專項轉(zhuǎn)移支付資金審計難以具體問責(zé)。此外，一些地方政府難以或不愿安排配套資金，也給審計問責(zé)帶來很多困難。

針對目前我國地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金審計存在的問題，加強地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計，發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能勢在必行。

二、我國審計“免疫系統(tǒng)”功能理論

2007年劉家義審計長在全國審計工作會議上首次提出審計“免疫系統(tǒng)”功能重要論斷，并在《中國特色社會主義審計理論研究》一書中對審計“免疫系統(tǒng)”功能做出了詳盡的闡述，認為審計“免疫系統(tǒng)”具有預(yù)防、揭示和抵御三大功能，深刻的理解審計“免疫系統(tǒng)”功能，有利于更好地計劃和實施審計工作。

（一）發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防功能，有利于預(yù)防各種內(nèi)外部不利因素對國家經(jīng)濟的侵害

我國審計應(yīng)建立健全預(yù)防機制，維持正常的社會經(jīng)濟秩序。針對地方財政專項轉(zhuǎn)移支付過程中涉及到的項目招標(biāo)、項目決策、項目管理、資金撥付和竣工驗收等環(huán)節(jié)和流程中可能存在的上下級之間財政專項轉(zhuǎn)移支付資金透明度不高等問題，提出預(yù)防措施，發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，避免財政專項轉(zhuǎn)移支付資金過程中可能存在的上下級腐敗和轉(zhuǎn)移資金浪費等問題。

（二）發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的揭露功能，促進國家民主法治建設(shè)

審計“免疫系統(tǒng)”的要求揭示和查處機關(guān)工作過程中的違法違規(guī)和績效低下等問題，維護正常經(jīng)濟秩序，保護國家和人民的利益。審計機關(guān)應(yīng)將績效審計與地方財政專項轉(zhuǎn)移支付資金審計有機融合，對轉(zhuǎn)移支付部門支出的真實性、合法性、經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及環(huán)保性進行審計，揭示地方財政專項轉(zhuǎn)移支付部門可能存在的虛假支出、違規(guī)違法支出、工作效率低下、不公平支出等問題，促進其嚴格執(zhí)行各項財經(jīng)法規(guī)，提高財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率和效果。

（三）發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的抵御功能，維護國家經(jīng)濟安全健康良好運行[3]

審計要針對已經(jīng)揭露的問題，提出完善體制、健全法制、強化管理、抵御風(fēng)險的建議，提高經(jīng)濟社會運行績效和質(zhì)量。審計部門應(yīng)當(dāng)建議修訂預(yù)算法，制定專門的轉(zhuǎn)移支付法，促進和完善專項轉(zhuǎn)移支付資金審計，制定專項轉(zhuǎn)移支付資金審計的績效審計指南，完善對中央與地方各級政府的問責(zé)，加大人大的監(jiān)督力度，實現(xiàn)社會公正和諧，推動區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及基本公共服務(wù)的均等化[4]。

三、審計“免疫系統(tǒng)”功能的實現(xiàn)途徑

審計“免疫系統(tǒng)”功能的實現(xiàn)涉及到很多方面，根據(jù)以上分析，本文認為“免疫系統(tǒng)”功能的實現(xiàn)應(yīng)注意以下幾點：

（一）工作關(guān)口前移，發(fā)揮審計的風(fēng)險預(yù)防功能[5]

由于傳統(tǒng)審計只注重對被審計單位大案要案的查處，沒有對被審計單位下發(fā)審計通知書之前的行動給予應(yīng)有的關(guān)注，這往往導(dǎo)致對可能遇到的阻礙和風(fēng)險考慮不夠，阻礙審計后續(xù)工作運行的高效暢通，應(yīng)將審計的關(guān)口前移，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的風(fēng)險預(yù)防功能。

1.及早發(fā)布多項文件和條例。根據(jù)免疫系統(tǒng)理論，國家審計要時刻檢測國家經(jīng)濟社會中的不安定因素，對可能存在的風(fēng)險因素進行分析，并將分析的信息和結(jié)果傳給整個審計系統(tǒng)，制定系統(tǒng)的文件或條例，建立健全法律法規(guī)，以指導(dǎo)下級審計工作。針對地方財政專項轉(zhuǎn)移支付過程中，可能存在的收入和配套資金到賬不及時，資金支付滯撥、滯留和挪用等問題，制定相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)和政策，對審計部門和審計機關(guān)都起到預(yù)警作用。

2.積極地開展審前調(diào)查。在審計“免疫系統(tǒng)”論指導(dǎo)下，應(yīng)對審前調(diào)查給予格外的關(guān)注，了解被審計單位的基本情況，收集法規(guī)、政策等相關(guān)資料，制定有針對性的具體審計方案。對以往地方轉(zhuǎn)財政專項轉(zhuǎn)移支付過程中的資金計劃、撥付、接受和落實配套資金情況應(yīng)進行具體深入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)資金管理和項目建設(shè)、運行中的問題，及時規(guī)范管理、改進規(guī)劃、提高資金使用效率，避免重復(fù)錯誤的發(fā)生。

（二）審中加大嚴查嚴處力度，發(fā)揮審計的揭露和清除修復(fù)功能

審計的“免疫系統(tǒng)”與傳統(tǒng)審計相比要求充分發(fā)揮審計的揭露功能，加大嚴查力度，推行審計問責(zé)制。披露地方財政專項轉(zhuǎn)移支付過程中存在的資金浪費、違反法紀、危害人民和國家利益的行為，并追究相關(guān)人員的經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任，進行嚴查、嚴處，認定存在的錯報，對過失進行糾正，并進行處理處罰，實施后續(xù)審計，將審計問責(zé)制落實到實處，明確責(zé)任主體，增強問責(zé)針對性。為使被審計單位恢復(fù)至未受損前的狀態(tài)，審計部門應(yīng)在嚴處的基礎(chǔ)上，將清除功能進一步延伸至修復(fù)功能，關(guān)注處理問題后的整改工作。

（三）工作關(guān)口后移，發(fā)揮審計的抵御功能

審計的“免疫系統(tǒng)”要求更早地感受到風(fēng)險，更精準地發(fā)現(xiàn)問題，積極開展審計活動并調(diào)動各方資源和能力解決問題，抵御侵害，促進國家健全法制、改進機制、堅固防線、充分發(fā)揮審計的抵御功能[6]。

1.提升審計報告質(zhì)量，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用。匯總各類審計報告提出加強和改進的意見和建議，提升審計成果層次，認清審計報告中審計意見和建議的重要性，推進審計由微觀向宏觀擴展。

2.提升審計建議水平，幫助被審計單位規(guī)范管理、健全制度、建立自律機制。首先，針對被審計單位存在的問題提出相關(guān)解決建議；其次，堅持回訪制度，促進被審計單位更好地實施整改意見，建立內(nèi)部控制測評制度；再次，要不斷完善審計結(jié)果公告，提高公告的透明度，發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。

3.改進審計結(jié)果運用，建立審計結(jié)果運用信息反饋制度。及時掌握地方財政專項轉(zhuǎn)移支付部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提拔任用、獎勵表彰、處理處罰以及對已存在問題的整改落實情況，督促審計結(jié)果運用，制定配套法律法規(guī)，在紀檢監(jiān)察、干部管理、支付管理等過程中，不斷完善審計結(jié)果應(yīng)用的具體要求，增強審計結(jié)果運用實效，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”抵御功能。

參考文獻：

[1] 徐榮華，胡琪，楊夢翎.加強財政轉(zhuǎn)移資金審計探討[J].三江論壇，2015，（5）.

[2] 亢青紅.專項轉(zhuǎn)移支付中存在的問題及審計應(yīng)關(guān)注的重點內(nèi)容[J].中國審計，2013，（5）.

[3] 劉家義.中國特色社會主義審計理論研究[M].北京：時代經(jīng)濟出版社，2013.

[4] 楊京鐘.基于績效審計的財政轉(zhuǎn)移支付資金審計研究[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報，2012，（6）.

[5] 郝志遠.審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的主要途徑[J].會計之友，2010，（8）.

[6] 王長友.審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的方式研究[J].審計月刊，2010，（3）.[責(zé)任編輯 陳麗敏]