寧德市疾病預(yù)防控制體系建設(shè)財政投入情況分析

詹梁

摘 要：根據(jù)寧德市疾病預(yù)防控制體系（以下簡稱疾控體系）建設(shè)情況專項(xiàng)評估調(diào)查，分析2006—2015年寧德市疾控體系建設(shè)財政投入和經(jīng)費(fèi)保障情況并得出結(jié)論：寧德市疾控體系建設(shè)取得了顯著成效，各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)驗(yàn)室儀器投入方面有了顯著增加。但是當(dāng)?shù)刎斦度肴耘f偏少，特別是疾控機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)投入明顯不足，仍需依靠有償服務(wù)收入來彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)的不足。政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整財政結(jié)構(gòu)，加大對疾控事業(yè)的投入，建立穩(wěn)定長效的財政投入機(jī)制來保障疾控事業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)；財政投入；寧德市

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）14-0135-03

2003年突如其來的“非典”帶來重大警示：一個沒有足夠強(qiáng)大公共衛(wèi)生體系的城市，從一定程度上說，是一個安全設(shè)防不嚴(yán)密的城市，難以抵御各種嚴(yán)重傳染性疾病等生物因素的侵襲。之后，疾病預(yù)防控制體系建設(shè)得到了各級政府和社會各界的支持，一系列法規(guī)、政策、規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)先后出臺，大量資金投向疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)；中央補(bǔ)助公共衛(wèi)生項(xiàng)目資金投入力度逐年增加，省及設(shè)區(qū)市設(shè)立的配套經(jīng)費(fèi)也加大了相應(yīng)的投入，對各地疾病預(yù)防控制能力的提升和疾病預(yù)防控制工作的落實(shí)起到了有效的促進(jìn)作用。雖然目前疾控體系建設(shè)已基本完成，但是全國各地，特別是市縣兩級的疾控體系建設(shè)和發(fā)展仍不平衡。寧德市地處福建省東北部，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，部分縣區(qū)的財政比較困難，能給予當(dāng)?shù)丶部伢w系建設(shè)和保障的經(jīng)費(fèi)十分有限。

筆者圍繞醫(yī)改有關(guān)目標(biāo)，按照福建省疾病預(yù)防控制體系建設(shè)評估方案，采用普查的方式，以2012年度寧德市市縣兩級疾病預(yù)防控制中心（以下簡稱疾控中心，CDC）全面實(shí)行獎勵性績效工資后的公共財政預(yù)算支出情況作為分析樣本，并對2006—2015年市縣兩級疾控中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)投入情況進(jìn)行分析，以全面了解該市疾控機(jī)構(gòu)的財政投入情況，為進(jìn)一步加強(qiáng)該市疾控體系建設(shè)，合理制定該市衛(wèi)生發(fā)展政策提供客觀依據(jù)，進(jìn)而為該市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供健康保障。

一、現(xiàn)狀

（一）寧德市市縣兩級疾控機(jī)構(gòu)公共財政預(yù)算支出比例明顯偏低

2012年度，寧德市醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出占當(dāng)年財政支出的比例為9.50%，而疾病預(yù)防控制中心的公共財政預(yù)算支出僅占醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出的1.58%，遠(yuǎn)低于全省的3.79%。寧德市疾控機(jī)構(gòu)的日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)只分別占醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出的0.05%、0.29%和1.24%。當(dāng)?shù)刎斦幍率屑膊☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)投入不足，日常公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)普遍偏少，且主要投入為人員經(jīng)費(fèi)。詳見表1。

（二）寧德市疾控中心人員收入低于全省疾控中心人員收入的平均水平及全市社會衛(wèi)生單位人員收入的平均水平

2012年，寧德市各級疾控中心全面實(shí)行績效工資制度（包括基本工資、基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資。其中，基本工資和基礎(chǔ)性績效工資由國庫統(tǒng)發(fā)，獎勵性績效工資由單位核定后發(fā)放。）。當(dāng)年寧德市各級疾控中心在職人員年平均收入為38 903元，低于當(dāng)年全省市縣疾控中心在職人員年平均收入49 955元，也低于2012年寧德市事業(yè)單位年平均工資的41 205元。

從地區(qū)分布來看，2012年寧德市沿海地區(qū)疾控中心人員年收入總體略高于山區(qū)疾控中心人員。從整體來看，寧德市疾控中心人員收入水平整體偏低，達(dá)不到全市事業(yè)單位平均水平，更沒有達(dá)到全市衛(wèi)生、社會工作在崗職工年平均工資44 312元。具體詳見表2。

分析工資的構(gòu)成可以看出，即使是較低的待遇，獎勵性績效工資仍需要機(jī)構(gòu)自籌，且自籌比例達(dá)到了15.91%。由于寧德部分縣（市、區(qū)）財政無法做到全額撥款，當(dāng)?shù)丶部刂行牟坏貌灰揽坑袃敺?wù)獲取必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的缺口。所以，公益性事業(yè)單位的定位無從體現(xiàn)！

（三）2009—2015年本地醫(yī)改中用于疾控機(jī)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)為零

2009年新醫(yī)改實(shí)行至今，寧德市每年醫(yī)改投入的經(jīng)費(fèi)中用于疾控機(jī)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)均為0。

（四）實(shí)驗(yàn)室設(shè)備的購置經(jīng)費(fèi)有較大幅度的增加但仍不足

“非典”以后，各級政府更加重視疾控中心實(shí)驗(yàn)室能力的建設(shè)，每年均投入大量資金用于加強(qiáng)各級疾控中心實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)及規(guī)范，期間共投入了約2 523萬元資金增置了603臺（套）實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備。詳見表3。

雖然全市的總體投入較大，但實(shí)驗(yàn)室設(shè)備的購置經(jīng)費(fèi)主要靠省級投入，本級財政投入相對不足，大部分疾控還需自籌。而柘榮、周寧、壽寧等幾個山區(qū)縣疾控中心2006—2015年實(shí)驗(yàn)室設(shè)備購置經(jīng)費(fèi)中當(dāng)?shù)刎斦耐度牖緸?，其實(shí)驗(yàn)室建設(shè)幾乎得不到當(dāng)?shù)刎斦闹С帧?/p>

（五）寧德市疾控機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的經(jīng)費(fèi)仍顯不足

“非典”后，政府加大對寧德市各級疾控中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，先后對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了新建、改建和擴(kuò)建。全市共有8個項(xiàng)目，其中4個新建項(xiàng)目、3個擴(kuò)建項(xiàng)目、1個改建項(xiàng)目，大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都在2006—2010年之間交付使用。但是，蕉城區(qū)及周寧縣疾控中心由于沒有相關(guān)經(jīng)費(fèi)，目前基礎(chǔ)設(shè)施無任何變化。從經(jīng)費(fèi)投入情況來看，10年共投入3 274萬元資金，建設(shè)面積27 034平方米。具體情況見下表4。

由上表可見，寧德市疾控部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入力度依舊偏弱，靠單位自籌的比例偏大。部分縣級疾控中心目前仍因此負(fù)債。

（六）寧德市疾控體系建設(shè)過程中呈現(xiàn)出的主要問題

1. 財政投入仍顯不足，工作經(jīng)費(fèi)存在缺口

疾控機(jī)構(gòu)完成公共衛(wèi)生職能的基本條件是政府保證適宜的投入，其中尤為關(guān)鍵的是充足的工作經(jīng)費(fèi)， 即日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)。但是調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2012年寧德市醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出占當(dāng)年財政支出的比例為9.5%，而CDC公共財政預(yù)算支出僅占醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出的1.58%，遠(yuǎn)低于全省的3.79%。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)只分別占醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出的0.05%、0.29%和1.24%。工作經(jīng)費(fèi)投入不足將影響到疾控機(jī)構(gòu)公共職能的履行和人員的穩(wěn)定。

2.對疾控工作缺乏穩(wěn)定長效的投入機(jī)制

“非典”后，政府投入有所增加，經(jīng)費(fèi)利用日趨合理，但是，經(jīng)費(fèi)投入增長趨勢不穩(wěn)，以一次性硬件投入為主，且地區(qū)間公平性有待提高，尤其是保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的日常公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)明顯不足，已成為各級疾控機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的瓶頸，制約著人才隊(duì)伍的引進(jìn)和優(yōu)化。

3. 2009年新醫(yī)療改革后各級疾控機(jī)構(gòu)出現(xiàn)邊緣化趨勢

2009—2015年本地醫(yī)改投入經(jīng)費(fèi)中用于疾控機(jī)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)均為0?？梢?，醫(yī)改后寧德市各級政府忽視了對疾控機(jī)構(gòu)各種能力建設(shè)的加強(qiáng)。

4.部分疾控中心仍需靠有償服務(wù)收入來彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)的不足

寧德市各級疾控中心的經(jīng)費(fèi)收入主要包括中央項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、省級項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和當(dāng)?shù)刎斦芸钛a(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。但是，部分縣區(qū)的財政比較困難，不能完全保證當(dāng)?shù)丶部刂行穆男泄猜毮艿慕?jīng)費(fèi)投入，致使疾控中心不得不依靠有償服務(wù)收入獲得必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在客觀上導(dǎo)致了疾控機(jī)構(gòu)履行公共職能的削弱。

二、結(jié)論與建議

（一）疾控機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和經(jīng)費(fèi)投入還有待進(jìn)一步提高

2011年9月出臺的《寧德市“十二五”衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確提出，要加強(qiáng)疾病預(yù)防控制人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化人員和設(shè)備配置，提高各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)履職能力[3]。但是，從目前了解到的，寧德市市縣兩級級疾控機(jī)構(gòu)截至2015年底的情況來看，《規(guī)劃》所列的的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)?？梢姡M(jìn)一步完善寧德市疾病預(yù)防控制體系，增強(qiáng)寧德市疾病防控的能力仍然任重道遠(yuǎn)，必須采取更有力的措施，本級政府除了加大對疾控機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)驗(yàn)室儀器的財政投入，還要著重加強(qiáng)對疾控機(jī)構(gòu)日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的投入，以保證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和良好運(yùn)作。

（二）全面保障疾控機(jī)構(gòu)的公益性

財政投入不足將導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)履行公共職能的偏廢。目前寧德市相當(dāng)部分疾控中心仍需通過有償技術(shù)服務(wù)取得創(chuàng)收，來彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的不足。2008年底，衛(wèi)生部下達(dá)的《各級疾控預(yù)防控制中心的基本職責(zé)》中明確界定了疾控中心作為履行政府公共職能的重要部門必須要開展的各項(xiàng)公共服務(wù)任務(wù)。因此，必須要按照國家有關(guān)疾控機(jī)構(gòu)人、財、物的配置標(biāo)準(zhǔn)保障疾控機(jī)構(gòu)的財政投入，以便其全面履行公益性機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生職能。

（三）財政投入應(yīng)形成長期穩(wěn)定的機(jī)制

近年來，各級政府對寧德市疾控體系建設(shè)的投入以一次性硬件建設(shè)為主，建設(shè)和裝備投入較前大有增加。但是一次性硬件投入解決的是基本的工作條件，而日常工作的維持性經(jīng)費(fèi)則是工作能否開展的根本，如果疾控機(jī)構(gòu)的精力不得不放在如何解決機(jī)構(gòu)的生存和職工的工資待遇等收入問題上，通過開展有償服務(wù)以增加機(jī)構(gòu)收入就必然成為日常工作的重點(diǎn)，勢必影響到公共衛(wèi)生職能的履行。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，對疾病防控的投入形成長期穩(wěn)定的機(jī)制，提高疾控中心公共財政預(yù)算支出的比例。

（四）完善績效考核制度，建立分配激勵機(jī)制

目前，績效考核工作已進(jìn)入常態(tài)化，原衛(wèi)生部印發(fā)的《疾病預(yù)防控制工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)（2012年版）》，解決了部分指標(biāo)考核分值不合理的問題。但績效考核與績效工資仍未有機(jī)結(jié)合，最大的問題就是工作干得再多再好，也無法兌現(xiàn)按勞分配，嚴(yán)重挫傷了廣大疾控工作者的積極性和創(chuàng)造性，從而影響公共職能的履行。根據(jù)目前的情況，疾病監(jiān)測工作和須委托基層開展的工作，基層往往會委婉拒絕；如果采取行政強(qiáng)制措施，則會影響工作開展的成效，阻礙疾控事業(yè)的發(fā)展。

因此，建議各級政府和財政部門在收入分配制度上給予一定的政策傾斜，允許疾控機(jī)構(gòu)在完成本級財政部門的核定收入后，從超額部分中提取20%—30%用于增加獎勵性績效工資總量，以此設(shè)立單位的獎勵基金，通過完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分配辦法和績效考核制度，向工作一線、關(guān)鍵崗位、業(yè)務(wù)骨干和做出突出貢獻(xiàn)的人員傾斜，建立起尊重勞動、尊重人才、人人積極向上的良好氛圍，吸引專業(yè)技術(shù)人員扎根疾控工作，以確保寧德市疾病預(yù)防控制工作的長期穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究課題組.疾病預(yù)防控制體系建設(shè)進(jìn)展報告（2006）[R].北京：人民衛(wèi)生出版社，2006.

[2] 謝生媛.疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)面臨的困難與對策[J].公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)，2007，18（4）：126-127.

[3] 后SARS十年公共衛(wèi)生體系建設(shè)上海經(jīng)驗(yàn)：6年投入70億“關(guān)口前移”監(jiān)測傳染病[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_04/24/24582470_0.shtml