水權(quán)管理法律制度研究

王芳妮

摘 要：水資源是生命之源，是社會(huì)進(jìn)步的基石，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及對(duì)水資源更大的需求，我國正面臨水資源嚴(yán)重短缺、水資源及水生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的問題。因此，緩解此問題應(yīng)該從加強(qiáng)水權(quán)管理的角度入手。水權(quán)管理主要包括水資源的初始分配、水權(quán)交易及水生態(tài)環(huán)境的管理，其本質(zhì)是對(duì)稀缺的水資源的管理及保護(hù)。水權(quán)管理的順利實(shí)施需要相應(yīng)的法律法規(guī)為依據(jù)，水權(quán)管理法律制度的完善就顯得相當(dāng)重要。

關(guān)鍵詞： 水資源；水權(quán)；水權(quán)交易管理；水生態(tài)環(huán)境管理

中圖分類號(hào)：D922.66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）14-0177-02

一、水權(quán)管理的內(nèi)容

水權(quán)管理是指國家水行政管理部門及流域管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)水權(quán)的產(chǎn)生、變更、消滅及其行使所整個(gè)流程實(shí)施的行政管理行為[1]。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)水權(quán)管理的概念沒有形成統(tǒng)一的說辭。賈紹鳳認(rèn)為，水權(quán)管理主要包括水權(quán)初始分配管理及水權(quán)交易管理[2]。周玉璽教授認(rèn)為，我國的水權(quán)管理主要由水資源分配管理、水權(quán)交易管理和水權(quán)監(jiān)督管理這三大主要部分組成。宗剛、田慧認(rèn)為，水權(quán)管理是水行政管理部門及流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)水權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行的管理活動(dòng)，其最主要包括水權(quán)分配管理和水權(quán)交易管理 [3] 。

水資源是每個(gè)人維持生存的必備條件之一，其涉及人的生存權(quán)，同時(shí)水資源能夠給人類帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值。除此之外，它還具有生態(tài)價(jià)值，因此，筆者認(rèn)為，水權(quán)管理還應(yīng)該包括水權(quán)公共利益管理和水權(quán)生態(tài)環(huán)境管理。市場經(jīng)濟(jì)條件下水權(quán)管理的內(nèi)容包括水所有權(quán)的界定、水權(quán)分配、水權(quán)使用、水權(quán)交易和水權(quán)所涉及的公共利益和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

二、我國水權(quán)管理的現(xiàn)狀及存在的法律問題

（一）水權(quán)的界定

明晰的水權(quán)是水資源配置、流轉(zhuǎn)和管理的最根本的前提[4]。水權(quán)管理必須建立在清晰的水權(quán)界定之上。我國《水法》第3條和第7條足以說明，我國水資源實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸需要并取得取水許可證的使用者，以達(dá)到水資源的效用達(dá)到最大化。

我國《物權(quán)法》第132條規(guī)定的是用益物權(quán)，規(guī)定合法的取水權(quán)受其保護(hù)。換言之，取水權(quán)屬于私權(quán)利，理論上來講是可以用來進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)的，受物權(quán)法保護(hù)。

學(xué)術(shù)界從不同的角度對(duì)水權(quán)進(jìn)行了不同的界定，此部分已在水權(quán)的內(nèi)容部分做了闡述。但是從目前已有的水權(quán)交易的實(shí)踐來看，對(duì)水權(quán)的界定卻是水權(quán)為一定量水的所有權(quán)，而且此界定在實(shí)踐中都是一致的[5]。由于理論中的水權(quán)和實(shí)際中的水權(quán)界定區(qū)別甚大，法律及相應(yīng)的配套措施在水權(quán)的界定方面應(yīng)該做出明確的界定，以起到定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

（二）水權(quán)的初始分配

目前，我國水資源的初始分配除了居民生活、生態(tài)環(huán)境用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水等必需的少量用水及急需的用水之外，其他水資源的使用資格都是通過取水許可的方式取得水權(quán)初始分配權(quán)，此規(guī)定體現(xiàn)在《取水許可實(shí)施辦法》第2條。而我國《水法》主要是從宏觀方面對(duì)水資源進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，如規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)、水資源配置和節(jié)約使用、水事糾紛處理及法律責(zé)任等，而對(duì)水資源初始權(quán)利的分配沒有微觀方面的規(guī)定，缺乏可遵循的詳細(xì)措施。

（三）水權(quán)交易管理

水權(quán)交易是經(jīng)過水權(quán)初次分配后進(jìn)入二級(jí)水權(quán)市場的再次分配。我國水權(quán)也有市場化的趨勢(shì)[6]?！段餀?quán)法》的相關(guān)規(guī)定可以歸納出取水權(quán)能和其他用益物權(quán)一樣用來交易流轉(zhuǎn)。但水權(quán)不等同于取水權(quán)。同時(shí)《取水許可實(shí)施辦法》第26條規(guī)定“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓?！庇捎诜煞ㄒ?guī)禁止水權(quán)許可證的流轉(zhuǎn)，水權(quán)流轉(zhuǎn)整個(gè)環(huán)節(jié)都處于政府管理狀態(tài)中。水權(quán)取水權(quán)許可證是否可以轉(zhuǎn)讓，法規(guī)和法律是相沖突的。

《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》（以下稱意見）順應(yīng)了水權(quán)市場化的趨勢(shì)，但此意見并沒有明確規(guī)定水權(quán)流轉(zhuǎn)的方式而且水權(quán)轉(zhuǎn)讓只是水權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，對(duì)于水權(quán)能否繼承、贈(zèng)與等方式?jīng)]有明確規(guī)定，這有礙水權(quán)管理的順利進(jìn)行。

水權(quán)交易主體是水權(quán)監(jiān)管的重要對(duì)象，但是意見沒有對(duì)水權(quán)交易的主體資格及其權(quán)利義務(wù)做明確的規(guī)定。

（四）水生態(tài)環(huán)境的管理

環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響之一。水資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本因素之一，隨著水資源的利用，伴隨的負(fù)面影響是水資源的浪費(fèi)、水環(huán)境的污染及水生態(tài)環(huán)境的破壞。水資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值還有無可替代的生態(tài)價(jià)值，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們也越來越意思到水生態(tài)環(huán)境的重要性。有些國家已經(jīng)將水資源的生態(tài)價(jià)值納入法律規(guī)定之中，使其受法律的保護(hù)，減少或者是限制人類對(duì)生物多樣性及水生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞。我國《水法》第9條規(guī)定，國家改善水生態(tài)環(huán)境采取相應(yīng)的措施；第21條是開發(fā)利用水資源應(yīng)首先保留生活和生態(tài)用水的規(guī)定；第26條提出建水電站時(shí)應(yīng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境；第32條水行政管理部門應(yīng)該對(duì)水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測并根據(jù)檢測結(jié)果做出相應(yīng)的處理。

但是目前我國水資源管理和水環(huán)境管理分屬于不同的部門，并且各部門以各自利益為出發(fā)點(diǎn)，各自為政，對(duì)于水生態(tài)環(huán)境難以實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局”[7]。

三、完善水權(quán)管理法律法規(guī)的建議

（一）水權(quán)的界定和初始分配

水資源所有權(quán)歸屬國家，取得取水許可證的有償使用水資源的制度是水資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離水權(quán)的表現(xiàn)，由此可得水權(quán)市場進(jìn)行交易的標(biāo)的是水資源的使用權(quán)。但實(shí)踐中得出的水權(quán)交易是一定量水資源的使用權(quán)的交易，法律應(yīng)對(duì)水權(quán)交易的標(biāo)的做出明確規(guī)定，使得理論和實(shí)踐相統(tǒng)一。

水權(quán)的初始分配制度是水權(quán)管理的核心，完善的法律法規(guī)是實(shí)踐順利進(jìn)行的向?qū)?。第一，法律法?guī)方面，進(jìn)一步完善《水法》等法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，并對(duì)水權(quán)及水權(quán)屬性做明確的界定，涉及重要的水權(quán)管理部分應(yīng)當(dāng)以法律的形式予以確定。第二，完善相應(yīng)的配套措施，使水行政管理部門有法可依、違法必究，保障水資源使用者的合法權(quán)利，使水權(quán)各個(gè)主體依法履行自己的自責(zé)和義務(wù)。第三，水權(quán)初始分配就是利益的分配，涉及到公共利益、生態(tài)平衡、生物多樣性、與水資源臨近的居民的利益、競爭企業(yè)之間的利益等等，因此，應(yīng)發(fā)揮政府在水權(quán)初始分配階段中的協(xié)調(diào)作用和公開分配信息的透明度，為后續(xù)的水權(quán)交易管理和水權(quán)生態(tài)環(huán)境的管理等打下良好的基礎(chǔ)。

（二）水權(quán)交易管理

1.水權(quán)交易方式

水權(quán)的交易方式是水權(quán)交易管理的基礎(chǔ)和主要部分，明確水權(quán)交易方式，且以法律的形式將其固定下來，才能保障水權(quán)交易監(jiān)管活動(dòng)合法合理進(jìn)行，建立有序的水權(quán)交易市場。鑒于此，應(yīng)該將水權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓方式如買賣、質(zhì)押、抵押、入股、贈(zèng)與明確寫入法律。

2.水權(quán)交易主體

（1）主體資格認(rèn)定

水權(quán)交易主體及交易行為應(yīng)由法律法規(guī)予以明確規(guī)定，交易主體應(yīng)依法進(jìn)行交易。原則上，任何能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任且有權(quán)進(jìn)行水權(quán)交易的水權(quán)供應(yīng)者都可以成為水權(quán)交易主體，如各級(jí)政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等[8]。但不含下列幾類主體：第一，政企不分的企業(yè)；第二，責(zé)權(quán)不對(duì)稱的企業(yè)；第三，無責(zé)任能力的企業(yè)。這三種主體在責(zé)任承擔(dān)方面存在一定的缺陷，如果進(jìn)入水權(quán)交易市場就會(huì)使水權(quán)市場陷入無序狀態(tài)[9]?！饵S河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定，依法獲得黃河水資源取水權(quán)并在一定期限內(nèi)擁有節(jié)余水量的取水人是水權(quán)交易主體中的出讓方，而且必須是符合此條件的取水人方可成為出讓方。筆者認(rèn)為，此試行辦法對(duì)于水權(quán)交易主體的限制比較苛刻，只有節(jié)余水量的取水人才能進(jìn)行水權(quán)交易的規(guī)定太過嚴(yán)格，應(yīng)該將此限制取消。水權(quán)交易主體資格應(yīng)符合以下幾個(gè)要求：①依法取得并合法持有取水許可證；②有水權(quán)供需的意愿；③具有轉(zhuǎn)讓能力的合法單位或個(gè)人。

（2）主體義務(wù)承擔(dān)

享有一定的權(quán)利必然需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，水權(quán)交易監(jiān)管既是對(duì)水權(quán)主體權(quán)利的保障也是對(duì)水權(quán)交易主體所負(fù)義務(wù)的規(guī)范。我國《水法》第20條和第21條是對(duì)開發(fā)利用水資源的主體及水權(quán)交易主體應(yīng)依法承擔(dān)作為或不作為的義務(wù)：1.保障居民基本生活用水的義務(wù)；2.兼顧公共利益及第三者利益；3.保證生態(tài)環(huán)境用水的義務(wù)。此三者是獲得取水許可證使應(yīng)該堅(jiān)持的原則，也是進(jìn)行水權(quán)交易時(shí)應(yīng)負(fù)的義務(wù)，也是監(jiān)管部門進(jìn)行水權(quán)交易監(jiān)管的重要內(nèi)容。

（三）水權(quán)生態(tài)環(huán)境管理

水資源的開發(fā)利用過程中應(yīng)保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)環(huán)境的平衡。美國加州水資源調(diào)控委員會(huì)是立法機(jī)關(guān)于1967年將水權(quán)委員會(huì)和水質(zhì)調(diào)控委員會(huì)合并為一而成的，由其對(duì)本州水權(quán)和水質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一管理。如今，美國加州水權(quán)管理和水質(zhì)管理由同一決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)已有近40年的歷史。

1.水生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

我國水權(quán)和水生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)存在重疊及缺失的問題，我們可以借鑒美國加州的經(jīng)驗(yàn)，由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)水權(quán)管理和水生態(tài)環(huán)境管理，水權(quán)初始分配、交易市場的監(jiān)管和水污染的控制管理可以由水行政管理部門一個(gè)部門統(tǒng)一管理，以保證水質(zhì)的合格性。

2.水生態(tài)環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測

水資源的開發(fā)利用必然會(huì)對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成影響，而且此種不良影響貫穿于水資源開發(fā)利用的全過程，對(duì)水資源開發(fā)利用整個(gè)過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測及保護(hù)顯得尤為重要。第一，對(duì)申請(qǐng)取水許可證的申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行水環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如用水方式、取水用途及對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成的影響，分情況做出拒絕、糾正及允許的決定。第二，對(duì)水權(quán)形式過程進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)取水方式、排放廢物等影響水生態(tài)環(huán)境的行為，進(jìn)行相應(yīng)的處罰及更正。第三，取水許可證注銷的時(shí)候，對(duì)取水權(quán)人的用水過程及用水結(jié)果做最終的水環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如果不合格，則需承擔(dān)相應(yīng)的后果。從獲取到注銷取水許可證整個(gè)過程對(duì)水生態(tài)環(huán)境進(jìn)行時(shí)刻監(jiān)測和保護(hù)，使水生態(tài)環(huán)境能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，緩解水資源短缺的現(xiàn)狀。

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