武漢市電視問政評估與創(chuàng)新研究

宋祎瑋

摘要：武漢市電視問政歷經(jīng)6年的發(fā)展，取得較大成效，但現(xiàn)階段其作為問責(zé)監(jiān)督平臺，面臨兩難困境，即成效與局限性的主要原因均在于政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。為突破兩難困境，提出應(yīng)轉(zhuǎn)變電視問政的定位，將其視為一種城市治理方式，從治理的四個理念出發(fā)，剖析電視問政目前存在的問題，并為其可持續(xù)發(fā)展提供有效建議。

關(guān)鍵詞：電視問政；問責(zé)監(jiān)督；城市治理

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.13.051

1 引言

電視問政作為治庸問責(zé)與改善民生的一個重要平臺，廣泛出現(xiàn)在湖北、湖南、江蘇、廣東等地，近年來倍受人們關(guān)注，并引發(fā)了全社會的熱議。武漢市電視問政做得最為成熟，走在全國前列，但現(xiàn)階段也遇到發(fā)展瓶頸。對電視問政重新定位，分析其局限性及原因?qū)⒂欣谔綄ひ粭l可持續(xù)的發(fā)展道路。

現(xiàn)有對電視問政的研究主要集中在以下三個角度：一是新聞傳播視角，將電視問政視為一檔集傳統(tǒng)媒體、政府、民眾三方的輿論監(jiān)督節(jié)目，具有傳播優(yōu)勢與價值；二是行政問責(zé)視角，將電視問政視為一個官民對話平臺，能夠發(fā)揮提高政府行政水平的作用；三是公眾參與視角，將電視問政視為一種新的公眾參與方式，提高了公民的參政熱情。但電視問政不僅僅是一檔電視節(jié)目或監(jiān)督平臺，它嵌入于整個城市的治理當中，現(xiàn)有的研究視角無法應(yīng)對其復(fù)雜性，因此本文試圖從城市治理視角分析電視問政存在的問題及原因，并探究可持續(xù)發(fā)展方向。

2 研究設(shè)計

本項目對電視問政的發(fā)展情況進行研究，以城市治理為視角，從治理主體多元、治理事務(wù)協(xié)商、專家咨詢制度與治理網(wǎng)絡(luò)四個維度分析電視問政存在問題的原因與可持續(xù)發(fā)展的方向，旨在解決電視問政現(xiàn)階段面臨的兩難境地，為其發(fā)展提供有價值的建議。

調(diào)查前期對電視問政視頻與相關(guān)新聞報道進行整理分析，并對節(jié)目編導(dǎo)和主持人進行訪談，深入了解電視問政的內(nèi)容與形式，后期選取典型案例對電視問政公信力開展實地調(diào)查，發(fā)放問卷220份，收回有效問卷195份，有效問卷率為88.6%。

3 武漢市電視問政節(jié)目的形式、內(nèi)容與公信力

3.1 武漢市電視問政節(jié)目形式的發(fā)展歷程和制作模式

2005年，武漢市紀委、市糾風(fēng)辦與武漢電臺聯(lián)合開辦廣播直播節(jié)目《行風(fēng)連線》，邀請各職能部門接聽熱線電話，解答市民的投訴。

2006年5月，《行風(fēng)連線》主辦方開展戶外直播，14家上線單位的“一把手”現(xiàn)場受理市民的咨詢和投訴。2007年5月，市紀委等相關(guān)部門開辦特別節(jié)目《職能部門領(lǐng)導(dǎo)與行評代表、市民面對面》，在三個層面實現(xiàn)創(chuàng)新：一是拍攝問題短片；二是市民代表與職能部門領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場對話，行政評議代表進行點評；三是走進社區(qū)，現(xiàn)場連線直播。2008年，《行風(fēng)面對面—關(guān)注民生》首次通過場內(nèi)場外兩種渠道，讓各上線單位負責(zé)人現(xiàn)場接受觀眾的投訴。2009年，《區(qū)長百姓面對面》將主題訪談與現(xiàn)場辦公相結(jié)合，將進社區(qū)活動與演播廳訪談有機銜接。2010年，《行風(fēng)連線5周年特別節(jié)目——履行承諾關(guān)注民生》大型直播電視訪談開播，影響力擴大至全國。2011年，市糾風(fēng)辦等相關(guān)部門為檢驗各單位整改踐諾情況聯(lián)合舉辦《兌現(xiàn)承諾優(yōu)化環(huán)境——2011十個突出問題整改》直播活動，分為四個不同主題并分場進行。同時這也是首次明確將一年一度的“特別節(jié)目”命名為《電視問政》。2012年，《電視問政》從每年一次擴充到上、下半年各舉行一次。2013年“電視問政”由主持人犀利提問轉(zhuǎn)向為百姓主導(dǎo)問政，觀眾可以通過增設(shè)的電子投票器打分來表達他們對政府承諾整改問題的滿意度。2014年電視問政節(jié)目開始控制官員發(fā)言時長，以保證官員對問題作出的回應(yīng)更具針對性。

目前，電視問政形成了一套固定的制作模式：一是黨委政府主導(dǎo)模式：首先政府出臺征集十大突出問題的社會公告，然后電視臺搜集線索和紀委一起探討節(jié)目內(nèi)容，最后經(jīng)過市委常委會討論后確定問題。二是節(jié)目策劃模式：市紀委、市監(jiān)察局掌握大局方向；市糾風(fēng)辦、電視臺專班小組進行節(jié)目微觀策劃。三是場上問政模式：建立主持人統(tǒng)籌各方最終實現(xiàn)官員承諾的問責(zé)機制，即新聞短片揭露事實，主持人、觀眾與官員之間的“發(fā)問—解釋”循環(huán)，觀眾舉牌評價與專家評論人評論穿插其間，最終官員在事實與各方壓力下承擔(dān)責(zé)任、做出承諾。四是場下問責(zé)模式：市治庸問責(zé)辦負責(zé)下達整改督辦函，對具體負責(zé)人進行問責(zé)。五是考評模式：現(xiàn)場觀眾對每一場問題整改進行滿意度打分，將考評成績納入年終績效考核總分。

3.2 武漢市電視問政曝光問題的內(nèi)容分析

通過整理分析歷年武漢市電視問政曝光的問題發(fā)現(xiàn)其主要有以下特點：一是從橫向看，曝光問題數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢；從縱向來看，曝光問題類別不斷豐富，反映了問政力度不斷加強。二是民生問題與熱點問題契合度有偏差，百姓最為關(guān)注的教育醫(yī)療問題直到2014年才在電視問政上出現(xiàn)。三是曝光問題更加側(cè)向于民生，對于觸及體制、政策等較為宏觀的問題則涉及相對較少。

3.3 武漢電視問政的公信力

市民作為電視問政重要主體，對其有較為準確、客觀的認知，因此我們通過抽樣對195位武漢市市民進行問卷調(diào)查與分析來評估電視問政的公信力。

3.3.1 電視問政的知曉度

一是關(guān)注人數(shù)增加，但持續(xù)性不足。電視問政的知曉度不斷提升；但仍有六成的市民未能持續(xù)關(guān)注節(jié)目，主要原因有：錯過節(jié)目、節(jié)目形式化。

二是節(jié)目宣傳方式走向多樣化，但宣傳不到位。百姓通過電視了解問政的比例高達50.4%，另外網(wǎng)絡(luò)、報紙、廣播各類宣傳方式都有涉及。但過半數(shù)的市民不知道如何參與，反映各渠道宣傳力度仍然不夠。

3.3.2 電視問政的美譽度

一是產(chǎn)生積極效益，但節(jié)目漸現(xiàn)疲態(tài)。大部分市民認可電視問政產(chǎn)生積極效益。同時，作為一檔問政節(jié)目，漸現(xiàn)的疲態(tài)也成為不少市民的擔(dān)憂之處。近七成的市民認為處罰力度有待加強或遠遠不夠。

二是問政內(nèi)容面擴展，但與民生熱點契合度仍有待提升。曝光問題的數(shù)量與類別不斷增加，但對于一些民生熱點，如醫(yī)療教育問題卻遲遲不被曝光。

3.3.3 電視問政對政府工作的促進度

一是有一定督促作用，但整改不到位。83.6%的市民認為電視問政督促了政府部門的工作，但作用不夠顯著，未能根治問題。

二是在促進了職能部門工作的優(yōu)化，但仍需繼續(xù)完善。市民的評價反映出其對于電視問政解決問題的速度、方式、程度以及工作作風(fēng)的改善基本滿意，職能部門在問責(zé)監(jiān)督下整治了部分問題，但也有近三成市民持不滿意態(tài)度。

4 幾點討論

基于以上分析，將電視問政作為一個問責(zé)監(jiān)督平臺來對其進行評估，分析其成效與不足，繼而從城市治理視角探討深層原因與可能出路。

4.1 電視問政作為問責(zé)監(jiān)督平臺的成效

電視問政歷經(jīng)6年的發(fā)展，不斷創(chuàng)新節(jié)目形式，拓展市民參與渠道，逐漸突出了百姓問政的主體地位，社會影響力不斷擴大。

如圖1所示，隨著曝光問題持續(xù)增加，問責(zé)懲處力度不斷加強。因此，問政不僅保障了市民的基本權(quán)利，也在一定程度上提高了政府部門的行政效率與服務(wù)水平。

4.2 電視問政作為問責(zé)監(jiān)督平臺的局限性

電視問政取得一定成效的同時，也存在一些問題。

一是問政形式停留在表面，有政治秀的嫌疑。官員在多方施壓下承諾整改期限，但治理措施空泛。二是缺乏法律制度支撐，制度層面難以深入。目前電視問政本質(zhì)是一種政府自上而下推動的非制度化政治行為，如果缺乏上層的推動和支持，電視問政可能減損其問責(zé)監(jiān)督的成效，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是問責(zé)機制執(zhí)行不徹底，問題解決落實不到位。“武漢電視問政曝光的諸多問題，若按照相關(guān)問責(zé)制度來要求，很多官員都要遭到嚴厲查處，但事實上相關(guān)問題負責(zé)官員穩(wěn)坐官位”。因此，出現(xiàn)官員不斷承諾，相同問題卻屢次曝光的行政低能現(xiàn)象。

4.3 電視問政的兩難困境：成效與局限的同一原因

市委、市政府一直是電視問政背后強有力的支持力量。而政府主導(dǎo)的發(fā)展模式卻也成為其進入瓶頸的重要原因。

4.3.1 治理主體參與不足

電視問政是城市治理由“單中心”向多元主體的一次探索，現(xiàn)階段仍以政府為主導(dǎo)，其他利益相關(guān)主體不突出。由于市民個體利益訴求表達分散，在城市治理中往往處于相對弱勢和被動地位。再者，部分非政府組織雖有參與到電視問政節(jié)目中，但話語權(quán)不夠；并且私營組織作為利益相關(guān)方，關(guān)聯(lián)城市問題的解決，卻未完全納入到電視問政的治理體系之中。

4.3.2 治理事務(wù)協(xié)商不充分

面對日益復(fù)雜的城市問題，任何一個主體都不可能倚靠單方的能力與資源解決一切問題，這要求各主體對城市問題進行充分協(xié)商。王錫鋅與章永樂建立了行政過程中的兩種理想類型——大眾參與模式與行政專家理性模式。在整個節(jié)目制作過程中，市民在價值選擇領(lǐng)域中的作用僅限于提供待篩選的線索，問政主題與曝光問題的決定權(quán)仍屬于電視臺與政府，未能充分發(fā)揮大眾參與對提升價值理性的作用。在節(jié)目問政環(huán)節(jié)，政府官員固化的回答模式暴露專業(yè)性不足。因此存在公眾參與和行政專家理性的雙重缺位。

4.3.3 專家咨詢作用受限

科學(xué)合理的決策與嚴格有效的執(zhí)行是有效的城市治理措施有兩個必要保障。后者依賴于有力的監(jiān)督，前者則有賴于發(fā)揮專家咨詢的作用。電視問政中的專家評議人扮演專家咨詢的角色，但實際問政中，評議人問責(zé)的問題與力度被限制，在價值上偏離；對問政曝光的具體信息了解不充分也限制專家專業(yè)知識的發(fā)揮。

4.3.4 治理網(wǎng)絡(luò)尚未形成

在國內(nèi)，陳振明最先對網(wǎng)絡(luò)治理進行概念界定，強調(diào)眾多公共行動主體分享公共權(quán)力，彼此合作，以實現(xiàn)與增進公共利益。政府主導(dǎo)型的電視問政模式背后存在對電視問政兩種定位與期望的張力，即政績導(dǎo)向的監(jiān)督工具與公共利益導(dǎo)向的治理方式，而只有后者才能引向多元主體互動、協(xié)作的治理網(wǎng)絡(luò)，但目前市委、市政府獨占影響電視問政發(fā)展方向的權(quán)力。

要突破兩難困境必須基于市委、市政府的權(quán)威是電視問政能夠發(fā)揮有力的問責(zé)監(jiān)督這一基礎(chǔ)。因此，政府由主導(dǎo)變參與，并引入多元的力量中心，轉(zhuǎn)變對電視問政的定位，將其作為一種互動協(xié)作的城市治理方式才是其持續(xù)發(fā)展的出口。

5 結(jié)論與建議

電視問政實質(zhì)是以服務(wù)市民與投資者為動機的服務(wù)導(dǎo)向型模式與強調(diào)多主體的公私共同治理型模式相混合的治理模式，通過治庸問責(zé)，整治突出問題，提高政府公共服務(wù)水平，從而促進公共利益。在治理模式中，建構(gòu)以城市問題為中心的城市治理網(wǎng)絡(luò)是其發(fā)展方向。

建構(gòu)城市治理網(wǎng)絡(luò)的要點有四個。

一是治理主體多元。治理的主體除了包括公民和政府部門獨立行為要素，還應(yīng)將私營組織納入到問政平臺，為治理主體間的協(xié)商互動創(chuàng)造條件。讓非政府組織掌握更多的話語權(quán)，及時反映市民的訴求，協(xié)調(diào)利益，化解矛盾。

二是治理事務(wù)協(xié)商。實現(xiàn)治理事務(wù)協(xié)商的關(guān)鍵在于分清價值選擇領(lǐng)域與手段選擇領(lǐng)域，在價值選擇領(lǐng)域注重公眾參與，在手段選擇領(lǐng)域發(fā)揮專家與官員的專業(yè)性，二者相互協(xié)調(diào)以促進治理理性化。

三是專家咨詢制度。保證專家評議人獨立地位和信息對稱，排除影響專家權(quán)威的因素，保障專家的價值中立與專業(yè)性。

四是政府主導(dǎo)向政府參與轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)包括政府在內(nèi)的多元主體平等協(xié)商互動，共同參與公共議題的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評估。

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